20.07.2021
Magda Komínková, psáno pro Euroskop, foto Unsplash

  • V červnu 2021 eurosummit znovu vyzval k dokončení bankovní unie.
  • Bankovní unie vznikla jako reakce zemí eurozóny na finanční krizi. Je tvořena Jednotným mechanismem dohledu a Jednotným mechanismem pro řešení krizí a je primárně určena pro státy platící eurem.
  • Státy mimo eurozónu mají možnost se k bankovní unii připojit uzavřením tzv. úzké spolupráce s ECB. Ze zemí mimo eurozónu se k bankovní unii připojily Chorvatsko a Bulharsko, což souvisí s jejich snahou o přijetí eura.
  • ČR v lednu 2021 opětovně rozhodla, že se nechce účastnit bankovní unie. Studie hodnotící dopady přistoupení ČR do bankovní upozornila, že v případě přistoupení ČR k bankovní unii by byla omezena řada kompetencí ČNB. Dopady se mají znovu vyhodnotit v horizontu tří let.

Vedoucí představitelé EU na eurosummitu 25. června 2021 znovu zopakovali, že jsou odhodláni dobudovat bankovní unii, a vyzvali Euroskupinu v inkluzivním formátu, aby se dohodla na pracovním plánu s jednotlivými kroky a harmonogramem.

V roce 2008 zasáhla Evropskou unii světová finanční krize, která se postupně přelila do krize hospodářské a zejména v eurozóně také do krize dluhové. Krize se stala první velkou zkouškou eurozóny a eura. V době po krizi se ukázalo, že hospodářská a měnová unie (HMU) není nastavena ideálně. Krize také ukázala dva významné systémové problémy eurozóny – oboustrannou závislost zadlužení bank a státu a nízkou míru regulace finančního trhu lišících se na národní úrovni.

V rámci reakce na novou situaci vzniklo v EU několik nástrojů, které měly pomoci k dlouhodobé stabilizaci eurozóny a zamezit vzniku další obdobné krize. Tyto kroky odstartovaly budování bankovní unie. Bankovní unie lze považovat za jeden z nejvýznamnějších projektů HMU od vytvoření společné měny. Některé členské státy se v důsledku krize dostaly do velkých problémů, a to zejména kvůli svým nevhodným fiskálním politikám. Problémy členských států kvůli provázanosti eurozóny negativně ovlivnily i státy, které nebyly krizí tolik zasaženy. Problémy způsobila právě konstrukce HMU, kdy lze říci, že tzv. „stojí na jedné noze“. Měnová unie je sice vytvořená, ale k dokončení hospodářské unie je ještě zapotřebí koordinovat fiskální politiky jednotlivých států.

Projekt bankovní unie tedy vznikal v reakci na růst nedůvěry trhů v bankovní systémy eurozóny, pád bank a přeshraničních bankovních skupin sídlících v eurozóně, jejichž záchrana si vyžádala vysoké výdaje z veřejných financí.

Projekt bankovní unie měl na začátku vytyčeny čtyři základní cíle:

  1. Posílit banky a zajistit jim stabilní zázemí za účelem jejich vyšší odolnosti vůči budoucí finanční krizi.
  2. Předcházet a redukovat fiskální náklady na záchranu upadajících bank, zlomit bludný kruh a chránit tím peníze daňových poplatníků.
  3. Sjednotit trh vytvořením harmonizovaných pravidel pro finanční sektor.
  4. Celkově upevnit finanční stabilitu pro hladší fungování ekonomiky eurozóny i celé EU.

Bankovní unie

Bankovní unie je zásadním prvkem hospodářské a měnové unie EU (HMU). Základním cílem bankovní unie je zajistit, aby byl bankovní sektor v eurozóně a v celé EU stabilní, bezpečný, spolehlivý a přispíval k finanční stabilitě. Bankovní unie má při svém dokončení zajistit, aby banky měly silné postavení a byly schopny odolat případným budoucím finančním krizím; úpadek bank, které nejsou životaschopné, se řešil bez nutnosti využít peníze daňových poplatníků a s minimálním dopadem na reálnou ekonomiku; roztříštěnost trhu byla snížena harmonizovanými pravidly pro finanční sektor; fungoval evropský systém pojištění vkladů.

Součástí bankovní unie jsou automaticky všechny členské státy eurozóny. Členské státy EU mimo eurozónu se mohou k bankovní unii připojit tím, že naváží úzkou spolupráci s Evropskou centrální bankou (ECB). Ze zemí mimo eurozónu se k bankovní unii připojily Chorvatsko a Bulharsko, což primárně souvisí s jejich snahou o přijetí eura. O připojení k bankovní unii a o přijetí eura se již delší dobu diskutuje také v Rumunsku. Bankovní unie by se nicméně mohla rozšířit ještě o Polsko, Českou republiku, Maďarsko, Švédsko a případně Dánsko, ale ani jeden ze států o tuto možnost aktivně neusiluje.

Schéma bankovní unie

Jednotný soubor pravidel

Jedná se o páteř bankovní unie a regulace finančního sektoru v EU. Je tvořen souborem právních předpisů, které jsou uplatňovány na všechny finanční instituce, a zajišťuje tak rovné podmínky v celé EU. Záměrem jednotného souboru pravidel je zajistit, aby regulace bank probíhala ve všech zemích EU podle stejných pravidel tak, aby se předešlo narušování jednotného trhu a zajistila se finanční stabilita v celé EU.

Hlavní cílem je:

  • odstranit rozdíly v právních předpisech členských států;
  • zajistit stejnou úroveň ochrany spotřebitelů;
  • zajistit rovné podmínky pro banky v celé EU.

Jeho součástí jsou kapitálové požadavky na bankovní sektor; zdokonalené systémy pojištění vkladů; pravidla pro ozdravné postupy a řešení krize bank.

Pilíře jednotného souboru pravidel tvoří tyto právní akty:

  • směrnice o kapitálových požadavcích (capital requirements directive, CRD IV a CRD V) a nařízení o kapitálových požadavcích (capital requirements regulation, CRR I a CRR II),
    • Účelem pravidel EU týkajících se kapitálových požadavků na banky a investiční podniky je posílit schopnost bankovního sektoru v EU přestát hospodářské otřesy, zlepšit jeho systém řízení rizik a zajistit standardní úvěrování v dobách hospodářského útlumu.
    • Těmito pravidly se také do práva EU provádějí mezinárodně dohodnuté standardy týkající se kapitálové přiměřenosti bank, známé jako Basel III.
    • Finanční instituce musejí držet dostatečný objem likvidních aktiv, který jim umožní krýt za vážných stresových podmínek čistý odtok likvidity po dobu 30 dní.
  • pozměněná směrnice o systémech pojištění vkladů (directive on deposit guarantee schemes, DGS),
    • Podle stanovených pravidel jsou vklady všech vkladatelů, ať se jedná o fyzické osoby nebo firmy, v každé bance chráněny až do výše 100 000 eur, a to prostřednictvím systému pojištění, jehož je jejich banka členem.
  • směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank (bank recovery and resolution directive, BRRD I a BRRD II)
    • stanoví jednotné nástroje a pravomoci vnitrostátních orgánů, aby mohly řešit případy vnitrostátních a přeshraničně působících bank, které jsou na pokraji úpadku, nebo u nich taková situace hrozí;
    • minimalizují negativní dopad úpadků bank na daňové poplatníky (zavedením pravidel pro zapojení akcionářů a věřitelů do řešení krize bank);
    • zřizují fondy pro řešení krizí, financované bankovním sektorem, které v případě potřeby poskytnou těmto bankám podporu.

Pilíře bankovní unie

  • Jednotný mechanismus dohledu (Single Supervisory Mechanism, SSM) – první pilíř
    • představuje nadnárodní strukturu EU pro bankovní dohled. Úkoly v oblasti dohledu nad finančními institucemi vykonává Evropská centrální banka v úzké spolupráci s vnitrostátními orgány dohledu.
    • Hlavním cílem mechanismu je zajistit řádné fungování evropského finančního sektoru prostřednictvím pravidelných důkladných kontrol finančního zdraví bank. Tyto kontroly se provádějí na základě pravidel, která jsou pro všechny země EU shodná.
  • Jednotný mechanismus pro řešení krizí (Single Resolution Mechanism, SRM) – druhý pilíř
    • systém zaměřený na účinné a efektivní řešení krizí finančních institucí, které nejsou životaschopné.
    • Tvoří jej Jednotný výbor pro řešení krizí (Single Resolution Board, SRB) a Jednotný fond pro řešení krizí (Single Resolution Fund, SRF)
    • Tento fond má být používán v případě krizové situace banky a je plně financován evropským bankovním sektorem. V listopadu 2020 se členské státy eurozóny dohodly na reformě Smlouvy o zřízení Evropského mechanismu stability (European Stability Mechanism, ESM). Po ratifikaci se ESM bude moci stát jištěním pro Jednotný fond pro řešení krizí a jeho rychlejší zavedení do začátku roku 2022 (dva roky před původním plánem)
  • Evropský systém pojištění vkladů (European deposit insurance scheme, EDIS) – třetí pilíř
    • EU pokračuje na dokončení návrhu předloženého v listopadu 2015 – byl schválen jako legislativní priorita na rok 2021
    • cílem je zajistit větší a jednotnější pojistné krytí pro všechny retailové vkladatele v bankovní unii bez ohledu na umístění banky.

První mechanismus bankovní unie začal fungovat v roce 2014. V listopadu 2014 byl spuštěn první pilíř bankovní unie s oficiálním názvem Jednotný mechanismus dohledu (Single Supervisory Mechanism, SSM). Komise a členské státy by nyní měly zvážit možná další opatření k posílení bankovní unie. Debaty probíhají zejména o ochraně vkladů a o snižování rizik, mimo to také o větším sbližování insolvenčního práva a restrukturalizačních postupů.

Budování bankovní unie

prosinec 2012 – předseda Evropské rady ve spolupráci s předsedou Komise, prezidentem ECB a předsedou Euroskupiny vypracoval konkrétní a časově vymezený plán na vytvoření skutečné hospodářské a měnové unie. Jednou z nejdůležitějších částí tohoto plánu bylo vytvoření integrovanějšího finančního rámce, tj. bankovní unie.

březen 2013 – Parlament a Rada dosáhly politické dohody týkající se zřízení prvního pilíře bankovní unie, jednotného mechanismu dohledu, který se vztahuje se na všechny banky v eurozóně.

duben 2013 – Parlament přijal dva právní akty, které převádějí do evropského práva obezřetnostní kapitálové požadavky pro banky: čtvrtou směrnici o kapitálových požadavcích (CRD) a nařízení o kapitálových požadavcích (CRR). Směrnice o kapitálových požadavcích a nařízení o kapitálových požadavcích vstoupily v platnost v lednu 2014.

březen 2014 – Parlament a Rada uzavřely politickou dohodu týkající se zřízení druhého pilíře bankovní unie, jednotného mechanismu pro řešení krizí (SRM).

dubnu 2014 – Parlament přijal nová pravidla pro sdílení zátěže při řešení krizí bank, která jsou stanovena ve směrnici o ozdravných postupech a řešení krize bank. Směrnice stanovuje způsoby, jakými lze řešit problémy bank, aniž by byla nutná finanční pomoc z peněz daňových poplatníků.

červen 2015 – Vytvoření evropského systému pojištění vkladů (EDIS) bylo navrženo ve zprávě pěti předsedů.

listopad 2015 – Komise předložila legislativní návrh týkající se evropského systému pojištění vkladů (EDIS).

leden 2016 – Zřízení pracovní skupiny pro posílení bankovní unie

Výbor stálých zástupců vytvořil ad hoc pracovní skupinu pro posílení bankovní unie. Hlavním úkolem této pracovní skupiny bylo projednání návrhu nařízení o evropském systému pojištění vkladů.

červen 2016 – Závěry Rady o posílení bankovní unie

Rada přijala závěry obsahující plán, který stanoví, jak budou pravidla evropského systému pojištění vkladů a společného jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí souviset s prováděním opatření ke snížení rizik. Ve zprávě byly analyzovány hlavní otázky, na které upozornily členské státy. Jedná se například o to, zda je vytvoření EDIS „žádoucí“ a dobře načasované, o skutečnost, že Komise neprovedla posouzení dopadu, a o vhodnost zvoleného právního základu návrhu.

listopad 2016 – Komise předložila komplexní balík reforem s cílem pozměnit pravidla stanovená ve směrnici o kapitálových požadavcích a v nařízení o kapitálových požadavcích.

listopad 2016 – Parlament zveřejnil svůj návrh zprávy k systému EDIS a z následných diskusí v Parlamentu a v Radě vyplynulo, že neexistuje shoda.

říjen 2017 – Komise zveřejnila sdělení Dokončení bankovní unie, v němž vyzvala Evropský parlament a Radu, aby rychle přijaly opatření EDIS a dokončily všechny části architektury bankovní unie.

prosinec 2017 – Rada přijala dva právní akty v oblasti bankovnictví: (1) směrnici o pořadí nezajištěných dluhových nástrojů v insolvenčním řízení (hierarchie bankovních věřitelů); (2) nařízení o přechodných opatřeních pro postupný náběh dopadu zavedení mezinárodního účetního standardu IFRS 9 na regulatorní kapitál.

duben 2019 – Parlament přijal legislativní postupy za účelem úpravy směrnice o ozdravných postupech a řešení krize bank, zejména s cílem začlenit do ní mezinárodní normy týkající se kapacit pro absorpci ztrát a pro rekapitalizaci.

květen 2019 – Rada přijala komplexní legislativní balík, který má za cíl sníží rizika v bankovním sektoru a dále posílit schopnost bank odolat případným otřesům. Balík obsahuje změny právních předpisů upravujících kapitálové požadavky (nařízení č. 575/2013 a směrnice č. 36/2013), které měly za cíl zlepšit kapitálovou a likviditní pozici bank, a posilovat rámec pro ozdravné postupy a řešení krizí bank v potížích (směrnice č. 59/2014 a nařízení č. 806/2014).

Balík zahrnoval:

  • požadavek na pákový poměr pro všechny instituce a kapitálová rezerva k pákovému poměru pro všechny globální systémově významné instituce;
  • požadavek čistého stabilního financování;
  • nový rámec pro tržní riziko pro účely podávání zpráv, včetně opatření, jež snižují požadavky na podávání zpráv a zpřístupňování informací a zjednodušují pravidla týkající se tržního rizika a likvidity v případě malých, nepříliš složitých bank, s cílem zajistit přiměřený rámec pro všechny banky v EU;
  • požadavek, aby instituce ze třetích zemí významně působící v EU měly zprostředkující mateřský podnik v EU;
  • nový požadavek na celkovou kapacitu pro absorpci ztrát (TLAC) v případě globálních systémově významných institucí;
  • posílená pravidla podřízenosti v rámci minimálního požadavku na kapitál a způsobilé závazky (MREL) v případě globálních systémově významných institucí (G-SVI) a dalších velkých bank;
  • nová pravomoc orgánu příslušného k řešení krize uložit moratorium.

červen 2019 – Pozměněná směrnice o kapitálových požadavcích (CRD V) a pozměněné nařízení o kapitálových požadavcích (CRR II) byly zveřejněny v Úředním věstníku.

červenec 2020 – Komise představila seznam osvědčených postupů, ve kterém se uvádí, jakým způsobem mohou tržní aktéři během krize podpořit občany a podniky.

listopad 2020 – Euroskupina dosáhla dohody o reformě Evropského mechanismu stability (ESM). Euroskupina souhlasila s pokračováním reformy Evropského mechanismu stability (ESM). Ministři se rovněž dohodli, že na začátek roku 2022 posunou vstup v platnost Jednotného fondu pro řešení krizí.

listopad 2020 – Komise, ECB a Jednotný výbor pro řešení krizí vypracovaly Monitorovací zprávu o ukazatelích týkajících se snižování rizik, která ukázala, že všechny ukazatele se zlepšily, což zvýšilo odolnost bankovního sektoru EU. Prioritou zůstávají další opatření k řešení úvěrů se selháním a zvyšování způsobilosti k řešení krize. Návrhy, jejichž cílem je zvýšit finanční odolnost, se stále projednávají. Mezi opatření ke snížení rizik v bankovním sektoru, na nichž se dohodla Rada a která čekaly na projednání Parlamentem, patří zejména:

prosinec 2020 – Eurosummit v inkluzivním formátu, kterého se účastnilo všech 27 vedoucích představitelů EU, se zaměřil na hospodářskou situaci a pokrok dosažený v oblasti hospodářské a měnové unie. Vedoucí představitelé EU konstatovali, že „pokrok, jehož bylo v uplynulém desetiletí dosaženo v souvislosti s HMU a bankovní unií, přispívá k finanční stabilitě a pomáhá udržet financování ekonomiky během krize covid-19“.

Uvítali dohodu o reformě Evropského mechanismu stability (ESM), reforma mimo jiné zavádí společné jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí ve formě úvěrové linky z ESM, které bude zavedeno na začátku roku 2022, o dva roky dříve než se původně plánovalo.

Eurosummit vyzval Euroskupinu, aby vytvořila „pracovní plán s jednotlivými kroky a harmonogramem, pokud jde o všechny zbývající prvky potřebné k dokončení bankovní unie“. Probíhaly zdlouhavé diskuse o návrhu nařízení o zřízení evropského systému pojištění vkladů (EDIS).

prosinec 2020 – Komise navrhla strategii pro úvěry v selhání pro řešení očekávaného nárůstu úvěrů se selháním, který má zajistit, že banky EU budou moci nadále financovat hospodářství.

prosinec 2020 – Orgány EU vydaly pracovní dokument, v němž se dohodly na legislativních prioritách na rok 2021, mezi které zařadily i systém EDIS.

duben 2021 – Euroskupina jednala o nedořešených prvcích potřebných k dokončení bankovní unie. Předseda Pracovní skupiny na vysoké úrovni pro evropský systém pojištění vkladů (EDIS) informoval ministry o pokroku, jehož bylo dosaženo.

červen 2021 – Euroskupina se zavázala dosáhnout dalšího pokroku v oblasti bankovní unie.

Předseda pracovní skupiny na vysoké úrovni informoval ministry 27 členských států o pokroku dosaženém při vypracování pracovního plánu týkajícího se všech zbývajících prvků, jež jsou potřebné k dokončení bankovní unie, o který eurosummit požádal v prosinci 2020.

červen 2021 – Vedoucí představitelé na eurosummitu znovu zopakovali, že jsou plně odhodláni dobudovat bankovní unii, a vyzvali Euroskupinu v inkluzivním formátu, aby se neprodleně dohodla na pracovním plánu s jednotlivými kroky a harmonogramem.

Státy mimo eurozónu

Všichni současní členové eurozóny jsou zároveň i členy bankovní unie. První dva členské státy EU mimo eurozónu se k bankovní unii připojily 1. října 2020 (Chorvatsko a Bulharsko). V případě těchto zemí vstup do bankovní unie nepředstavoval cíl sám o sobě, ale snahy v souvislosti se vstupem do mechanismu ERM II a s plánovaným připojením k eurozóně. Rumunsko v roce 2014 jménem guvernéra národní banky uvedlo, že by se mělo stát součástí všech tří pilířů. Následně i v roce 2020 guvernér prohlásil, že v zájmu Rumunska je vstoupit do bankovní unii a to zejména protože tři čtvrtiny celkových bankovních aktiv v Rumunsku jsou v bankách nebo ve finančních subjektech, které mají svůj hlavní kapitál z bank v eurozóně. K finálnímu rozhodnutí ovšem zatím nedošlo. Švédsko a Dánsko, které nemají ambici na zavedení eura, vydaly v roce 2019 studie k dopadům vstupu do bankovní unie. Postoj v této otázce zůstává nezměněn, tedy o vstup do bankovní unie v tuto chvíli neusilují. U zbývajících států mimo eurozónu není téma vstupu do bankovní unie aktuální.

Státy mimo bankovní unii se sice v současnosti podílejí na jednání o finanční a bankovní legislativě, včetně té související s bankovní unií, vliv státu mimo bankovní unii však může být omezený, a to zejména při snaze dosáhnout nějaké výjimky. Současné členské státy bankovní unie v Radě EU totiž disponují kvalifikovanou většinou.

ČR a bankovní unie

Česká vláda se 11. ledna 2021 na základě nové analýzy ministerstva financí rozhodla, že stále nebude usilovat o vstup do bankovní unie. S vládou souhlasí i Česká bankovní asociace. Ministerstvo financí předložilo svoji aktualizovanou studii dopadů zaměřenou na několik tematických oblastí. Z pohledu charakteristik bankovního sektoru ČR ministerstvo poukázalo na relativně vyšší stabilitu ve srovnání s řadou jiných států účastnících se bankovní unie. Dle studie v tuto chvíli tedy ČR nepatří mezi země, pro něž by účast v bankovní unii znamenala posílení stability bankovního sektoru. Analýza považuje za zásadní problém také nedokončenost bankovní unie. Studie nicméně identifikovala i pozitiva případného vstupu, spojená zejména s účastí na společných fondech pro řešení problémů bank.

Ministerstvo financí připravilo již několikátou aktualizaci studie, která analyzuje možné dopady přistoupení ČR k bankovní unii. Z dokumentu vyplývá, že ČR by do bankovní unie zatím vstupovat neměla, vývoj v oblasti by však měl i nadále sledovat a dopady znovu zhodnotit za tři roky. Doporučení ministerstva schválila i vláda.

Ani podle názoru ČNB nelze v současnosti účast ČR v bankovní unii doporučit, a to s ohledem na trvající nedokončenost architektury bankovní unie a na nedostatek zkušeností s jejím praktickým fungováním, zejména v případě zúčastněných zemí mimo eurozónu. Dalším důvodem je chybějící potřeba přístupu ke společným prostředkům bankovní unie pro řešení krize úvěrových institucí v ČR.

„Bankovní unii považujeme primárně za projekt určený pro eurozónu a jsme toho názoru, že Česká republika by měla vstoupit do bankovní unie až ke stejnému datu, k němuž by přijala euro.“ guvernér ČNB Jiří Rusnok.

V případě účasti ČR v bankovní unii by se tuzemské banky podílely na financování řešení krize bank ve všech členských státech bankovní unie. Při zachování stávající kondice českého bankovního sektoru je spíše pravděpodobné, že by české instituce byly čistými přispěvateli do Jednotného fondu pro řešení krize (SRF), což znamená, že by přispívaly na řešení problémů v ostatních zemích bankovní unie.

Závěr

Bankovní unie byla vytvořena v reakci na finanční krizi v roce 2008 a následné problémy eurozóny. Jejím cílem je zajistit, aby byl bankovní sektor v eurozóně a v celé EU stabilní, bezpečný a spolehlivý. Dosáhnout toho chce skrze hlubší integraci bankovních systémů jednotlivých zapojených států (primárně států eurozóny). První mechanismus bankovní unie začal fungovat v roce 2014, ale ke kompletnímu dokončení bankovní unie zatím nedošlo. EU stále usiluje o dobudování a pravidelně vyzývá k dokončení a přijetí projednávaných právních aktů (zejména třetího pilíře – evropského systému pojištění vkladů EDIS). Naposledy se tak stalo na eurosummitu 15. června 2021, kdy byla Euroskupina vyzvána, aby se dohodla na pracovním plánu s jednotlivými kroky a harmonogramem.

Vstupem Chorvatska a Bulharska do bankovní unie se počet členských států mimo bankovní unii snížil na šest (Maďarsko, Polsko, Česká republika, Rumunsko, Švédsko a Dánsko). Kromě Rumunska, které považuje účast za výhodu, nelze ani u jednoho ze států nelze v nejbližší době očekávat, že by se rozhodl k bankovní unii přistoupit. Vláda ČR v lednu 2021 rozhodla, že k bankovní unii nehodlá přistoupit a situaci opětovně zhodnotí v horizontu tří let.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop