text: Petr Pospíšil, infografika: Kristina Kvapilová, Euroskop, 28.5.2019
Ačkoli vznik Evropské unie i Severoatlantické aliance byl motivovaný poněkud odlišnými záměry a obě organizace sledovaly a sledují jiné cíle, s narůstajícím významem a urgentností bezpečnostní oblasti je bez debat, že EU i NATO by se ve své činnosti měly koordinovat, podporovat, co nejvíce využívat vzájemných synergií – a přitom se vyvarovat možných duplicit. Jakým vývojem kooperace mezi oběma organizacemi doposud prošla?
Jak bylo naznačeno v úvodu, historický důvod vzniku EU i NATO byl různý. Zatímco motivem činnosti EU primárně byla (a stále je, s přihlédnutím k největší míře nadnárodních pravomocí v oblasti vnitřního trhu) ekonomická spolupráce, Severoatlantická aliance se označuje jako „organizace kolektivní sebeobrany“. Toto označení odkazuje na známý článek 5 Washingtonské smlouvy, dle něhož v případě napadení členského státu mají ostatní členské země povinnost vhodnými prostředky dle svého uvážení napadenému státu pomoci.
S narůstajícími pravomocemi Evropské unie i počtem členských zemí se však potřeba řešení bezpečnostních otázek – zde konkrétně tzv. vnější bezpečnosti (obrany zemí EU navenek) – stala nevyhnutelnou. A ruku v ruce s tím i potřeba spolupráce s NATO. Hovoříme totiž o nutnosti zajištění bezpečnosti téměř stejné skupiny států: 22 členských zemí Evropské unie je zároveň členskými zeměmi Severoatlantické aliance.
Maastrichtská smlouva: Počátek angažmá EU ve vnější bezpečnosti
Oblast vnější bezpečnosti v rámci EU nabyla na významu s přijetím Maastrichtské smlouvy (podepsána 1992, účinná od 1993). Ta zavedla Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (SZBP) jako tzv. druhý pilíř tehdejší pilířové struktury unijních pravomocí – ten se (společně s třetím pilířem, vnitřní bezpečností) vyznačoval a od prvního pilíře odlišoval tím, že se v záležitostech spadajících do jeho rámce muselo rozhodovat jednomyslně; ke schválení rozhodnutí bylo nutné dosáhnout jednomyslnosti. Byť byla pilířová struktura Lisabonskou smlouvou zrušena, transformována a zjednodušena, požadavek jednomyslnosti zůstal zachován – ačkoli je za účelem akceschopnosti Unie doplněn možností tzv. konstruktivní abstence (když se určitý stát zdrží, rozhodnutí projde, ačkoli de iure nemá podporu všech členských zemí). Tento mechanismus například umožnil spuštění mise EU v Kosovu, ačkoli byl Kypr – který Kosovo neuznával jako stát – proti.
Z výše uvedeného popisu vyplývá, že spolupráce při zajišťování vnější bezpečnosti unijních států probíhá ve velké míře na mezivládní (intergovernmentální) úrovni a státy primárně zodpovídají za svoji vnější bezpečnost. Unie nemůže nic prosadit proti vůli státu v této oblasti (jednalo by se o zásah do oblasti, která je logicky tradičně považována za samotné jádro státní suverenity: schopnost zajistit bezpečnost státu).
Obrana zemí EU je zajišťována prostřednictvím NATO
Mezinárodní organizace však přesto v této roli sehrávají nezastupitelnou roli, konkrétně NATO – vzhledem k omezené velikosti profesionálních armád jednotlivých evropských zemí i různorodosti zbraní a bojových technik, která ústí v širokou škálu potenciálních hrozeb a útoků, jimž mohou evropské země čelit. Evropské země v důsledku toho nedisponují tzv. strategickou autonomií: nejsou schopny zajistit svoji bezpečnost bez pomoci jiných států resp. mezinárodních organizací. Právě tímto garantem bezpečnosti evropských zemí bylo a je NATO, prostřednictvím kolektivní sebeobrany ustanovené v citovaném článku 5.
Evropská unie svými stále ambicióznějšími iniciativami v oblasti vnější bezpečnosti a obrany vytváří novou platformu, na které je možné svoje obranné schopnosti posilovat a koordinovat – jak mezi členskými zeměmi navzájem, tak vůči NATO. Byť mohou kritici namítat, že toto pouze povede k vytváření duplicitních struktur a vynakládání finančních prostředků, které se nevyužijí efektivně, skutečnost je taková, že i mnozí oficiální představitelé NATO často opakují, že posílení evropského pilíře v rámci NATO je v zájmu Severoatlantické aliance. Současná americká administrativa prezidenta Trumpa navíc dala najevo, že do zajišťování evropské bezpečnosti nehodlá investovat stejné prostředky jako dřívější administrativy.
Faktickým zrodem vojenských aktivit na úrovni EU summit v St. Malo
Zvýšená evropská iniciativa v obraně tedy přichází ve správný čas. Ale jak ji co nejlépe sladit s NATO? Pojďme si připomenout dosavadní vývoj a jeho hlavní milníky.
V prosinci 1998 ve francouzském přímořském letovisku St. Malo podepsali tehdejší britský premiér Blair a francouzský prezident Chirac deklaraci, dle které měly být evropské vojenské síly „schopné autonomní akce (…) v reakci na mezinárodní krize“. Tato britsko-franouzská inicativa dala základ vzniku Evropské bezpečnostní a obranné politiky (EBOP), která byla jako specifická část SZBP oficiálně zřízena na summitu Evropské rady v Kolíně nad Rýnem v červnu 1999. EBOP počítala i s možností vysílání autonomních vojenských misí EU na území třetích zemí, jejichž cílem by byla především peacekeepingová a rekonstrukční činnost.
Dohoda Berlín Plus: Země EU mohou využívat kapacity NATO
V prosinci 2002 NATO a EU v reakci na vznik EBOP vydaly deklaraci, dle které vzájemná spolupráce mezi oběma organizacemi má být založena na principech partnerství a vzájemného dialogu. EU se zavázala k tomu, že umožní nečlenským zemím EU, jež jsou však členy NATO, účast v misích EBOP. NATO naopak přislíbilo, že v případě potřeby Unii poskytne svoje kapacity v oblasti vojenského plánování pro potřeby realizace unijních misí.
Vzájemné závazky byly dále rozvedeny a specifikovány v následné dohodě „Berlín Plus“, uzavřené o rok později, díky níž NATO zpřístupnilo Evropské unii svoje evropská velitelství schopná koordinovat realizaci vícenárodnostních misí. Toho EU využila záhy: v roce 2003 při realizaci operace Concordia v Makedonii a o rok později v Bosně a Hercegovině v rámci mise Althea.
Rok 2003: Evropská bezpečnostní strategie, poté útlum
V tomtéž roce – 2003 – Evropská unie vydala zásadní, na svou dobu ambiciózní strategický dokument, který na dlouhou dobu předurčil charakter, cíle a orientaci evropské politiky v oblasti vnější bezpečnosti. Vznik „Evropské bezpečnostní strategie“ je spojen zejména se jménem tehdejšího Vysokého představitele pro SZBP Javiera Solany. Stategie nesla podtitul „Bezpeční Evropa v lepším světě“ a vyslovila předsevzetí, aby Evropa byla v oblasti vnější bezpečnosti „schopnější, koherentnější a aktivnější“.
Následující roky znamenaly pro transatlantické vztahy a spolupráci ve vojenské oblasti mezi EU a NATO útlum. Jednoznačnou příčinu lze spatřovat v americké invazi do Iráku v roce 2003, nad jejíž (ne-)oprávněností a svým zapojením se neshodly jak členské státy NATO, tak i členské země EU mezi sebou.
Ke konci desetiletí spolupráce opět na vzestupu
Vzájemné vztahy, zmražené válkou v Iráku, začaly postupně opět roztávat ke konci první dekády nového tisíciletí. Významná překážka pro posilování spolupráce mezi EU a NATO odpadla v březnu 2009, když se Francie vrátila do vojenských struktur Severoatlantické aliance, které opustila v roce 1966.
O rok později, v roce 2010, NATO publikovalo svůj strategický dokument – NATO Strategic Concept – ve kterém explicitně formulovalo potřebu vzájemného komplementárního partnerství s Evropskou unií, potřebu zvýrazněnou přijetím Lisabonské smlouvy, která obsahuje „rámec pro posílení evropských kapacit v boji proti společným bezpečnostním výzvám“.
2014: Počátek nejnovější vlny intenzivní kooperace
Poslední kapitola vývoje spolupráce EU a NATO, jež trvá dodnes, se otevřela po invazi Ruska na Krym v roce 2014. V červnu 2016 Unie vydala Globální strategii zahraniční a bezpečnostní politiky – strategický dokument, který byl o mnoha rozsáhlejší, komplexnější a ambicióznější než Evropská bezpečnostní strategie z roku 2003. Globální strategie má za cíl integrovaný přístup k řešení hrozeb a dokument stanovil tři priority: řešení externích konfliktů, posilování obranyschopnosti partnerských zemí a ochrana Unie a jejích občanů.
To, co Unie i Aliance předeslaly ve svých strategických dokumentech, nezůstalo bez odezvy. V červenci 2016, při příležitosti varšavského summitu NATO, předseda Evropské rady, předseda Evropské komise a generální tajemník NATO vydali společné prohlášení, ve kterém uvedli sedm prioritních oblastí, v nichž by měla probíhat intenzivnější spolupráce mezi EU a NATO. Těmito oblastmi byly boj proti hybridním hrozbám, operační spolupráce včetně operací v souvislosti s migrací, bezpečnost a obrana v kybernetickém prostoru, obranné schopnosti, obranný průmysl a výzkum, cvičení, podpora budování kapacit východních a jižních partnerských zemí. K posílení spolupráce v těchto oblastech bylo schváleno i 74 konkrétních kroků a opatření, jejichž realizace je průběžně vyhodnocována prostřednictvím „zpráv o postupu implementace“ (progress reports).
Lídři EU a NATO: Spolupráci musíme posunout na jinou úroveň
Aby zdůraznili urgentnost otázky prohloubení vazeb EU a NATO, publikovali stejní tři lídři, kteří byli podepsaní pod červencovým společným prohlášením, v prosinci 2016 společný otevřený dopis. V tom mimo jiné uvedli, že transatlantický prostor čelí největším bezpečnostním hrozbám za poslední generaci. V reakci na ně je nutné spolupráci mezi EU a NATO „posunout na jinou úroveň; (…) spolupracovat nikoli bok po boku, ale ruku v ruce.“
Doposud poslední významný dokument – nové společné prohlášení o spolupráci mezi EU a NATO – spatřil světlo světa v červenci 2018 v Bruselu. Lídři EU a NATO v dokumentu ocenili postup, kterého se podařilo dosáhnout od vydání deklarace z vařsavského summitu. Kromě toho dokument přivítal nové unijní iniciativy v obranné oblasti: PESCO a Evropský obranný fond. K dříve stanoveným oblastem se přidaly nové – vojenská mobilita; boj proti terorismu; odolnost proti chemickým; biologickým, radiologickým a jaderným zbraním; a problematika míru a bezpečnosti ve vztahu k ženám. Dokument rovněž zopakoval klíčové principy spolupráce mezi EU a NATO, která musí být „koherentní, komplementární a interoperabilní“.
Poslední bod bruselské deklarace dobře vystihuje vlastně celý dosavadní vývoj spolupráce mezi EU a NATO: „Jsme hrdí na to, čeho se doposud podařilo dosáhnout. Ale můžeme dosáhnout ještě na víc.“
Autor: text: Petr Pospíšil, infografika: Kristina Kvapilová, Euroskop
