Jaromír Soukup (FF UK)
První část rozsáhlé analýzy tří autorů, vztahující se k počátkům sociálního státu v Evropě po druhé světové válce. Soubor tří následujících studií si klade za cíl analyzovat sociální politiku britských vlád od počátku 40. do poloviny 60. let, tj. v době, kdy se v Downing Street vystřídalo celkem osm kabinetů (Churchillova koaliční [1940-1945] a poté konzervativní vláda [1945], Attleeho první [1945-1950] a druhá labouristická vláda [1950-1951] a konečně Churchillova [1951-1955], Edenova [1955-1957], Macmillanova [1957-1963] a Douglas-Homeova konzervativní vláda [1963-1964]). Jedná se o v zásadě samostatné práce, vycházející z analýzy četných, především vydaných pramenů (zejména osobní a institucionální povahy) a ze studia rozsáhlé odborné literatury, beroucí v potaz současný stav historického diskurzu na téma, které studie spojuje v jeden logický celek.
První studie Jaromíra Soukupa je – po stručné rekapitulaci „prenatální fáze“ vývoje britského sociálního státu – především analýzou práce tzv. Beveridgeova výboru a jeho proslulé zprávy z roku 1942, která se podle mnoha ekonomů, historiků a politologů stala „základním kamenem“ sociálních reforem, realizovaných na Britských ostrovech po druhé světové válce. Současně je též analýzou reakce hlavních politických stran a klíčových politických osobností na tuto zprávu v letech 1943-1945. Druhá studie Martina Kováře má dvě části; první z nich je pokusem o stručnou analýzu příčin vítězství labouristů v parlamentních volbách v létě 1945 a složení první většinové socialistické vlády v Británii; druhá je – logicky – analýzou základních (sou)částí britského socialistického státu (tj. zestátnění důležitých průmyslových i jiných odvětví, vytvoření povinného systému národního pojištění a systému nejrůznějších sociálních dávek, vznik národní zdravotní služby, snaha o „nastartování“ bytové výstavby a nesmělý pokus o reformu v oblasti vzdělání) a také analýzou příčin pádu labouristického kabinetu na podzim 1951 (nezbytně – v kontextu složitých mezinárodních vztahů). Třetí studie Stanislava Tumise je věnována analýze činnosti čtyř po sobě jdoucích konzervativních vlád v oblasti sociální politiky, zejména způsobů, jimiž se toryové snažili změnit nastavení základních parametrů fungování britského Welfare State, ať už to bylo – a v tom se odborníci dodnes neshodnou – ku prospěchu či ke škodě věci.
Na úvod ještě dvě poznámky. Na prvním místě je třeba uvést, že se v případě těchto tří studií jedná o „pouhou“ první část dlouhodobě koncipovaného projektu výzkumu poválečných britských dějin, ve kterém hodláme i nadále pokračovat (ať u s příslušnou institucionální podporou či bez ní) a jehož výsledkem by měla být – v delším časovém horizontu – rozsáhlá odborná monografie (pasáže věnované vývoji sociálního státu ve Velké Británii by měly být její integrální součástí). Za druhé bychom rádi zdůraznili, že se jedná o vůbec první studie, které na toto v České republice vznikly; pevně věříme, že budou inspirací a zdrojem cenných informací nejen pro naše studenty, ale i pro kolegy, kteří se věnují výzkumu této problematiky v jiných evropských či mimoevropských zemích.
I. Idea sociálního státu a cesta k jeho vzniku ve Velké Británii v letech 1939-1945
Stručná prehistorie britského sociálního státu
Vznik sociálního státu ve Velké Británii je oprávněně spojován s činností a legislativou labouristické vlády po roce 1945. Jeho počátky ale můžeme sledovat již dříve, především v souvislosti s prací tzv. Beveridgeova výboru během druhé světové války a zejména s jeho dnes již bez nadsázky legendární zprávou z roku 1942, která se podle mnoha historiků stala „základním kamenem“ sociálních reforem, realizovaných ve druhé polovině 20. století. Jiní odborníci tvrdí, že počátky „státu blahobytu“ je nutno hledat již v 19. století a že legislativa po roce 1945 byla „pouhým zavedením pořádku do do té doby značně neuspořádaného systému různých nařízení a zákonů“. Samotná chudinská péče a sociální zákonodárství jsou, přirozeně, ještě mnohem staršího data.
První snahy řešit problémy chudých a žebráků pomocí tzv. chudinských zákonů, jež však měly spíše represivní úlohu, spadají již do středověku a raného novověku. Mezi první skutečně významná opatření sociální povahy patřily až tzv. tovární zákony z 19. století, které omezovaly nebo zakazovaly práci žen a dětí. Významná reformní činnost v této oblasti je spojována s osobností konzervativního premiéra Benjamina Disraeliho, za jehož působení v Downing Street č. 10 (1868; 1874-1880) došlo k přijetí řady nařízení, jež měla zlepšit postavení obyvatelstva; jednalo se především o nový tovární zákon (Factories and Workshops Act, 1874) a zákon o veřejném zdraví (Public Health Act, 1875).
Inspirátorem dalších významných sociálních reforem se stala Liberální strana. V roce 1908 byl z její iniciativy schválen zákon o starobních penzích (Old Age Pensions Act), jenž poskytoval důchod 1-5 šilinků týdně osobám starším sedmdesáti let; nový zákon z roku 1919 stanovil penzi na 10 šilinků. Před první světovou válkou, roku 1911, schválil parlament zákon o národním pojištění (National Insurance Act), na jehož přípravě se kromě budoucích premiérů Davida Lloyda George a Winstona Churchilla podílel také již zmíněný William Beveridge. Zákon zaváděl povinné zdravotní pojištění a pojištění v nezaměstnanosti, ovšem pouze pro ty zaměstnance, kteří neplatili daň z příjmu. V roce 1920 byl tento zákon novelizován.
V meziválečném období pokračovaly vláda a parlament ve vydávání dalších sociálních nařízení, o uceleném programu sociální podpory ale ještě hovořit nelze. Teprve dopady Velké hospodářské krize, zavádění programu rozsáhlých sociálních reforem ve Spojených státech amerických ve 30. letech a zejména druhá světová válka urychlily vytvoření a prosazení podobného programu i ve Velké Británii.
Činnost Beveridgeova výboru a jeho výsledky
Léta 1939-1945 znamenala pro vznik sociálního státu ve Velké Británii zásadní obrat. Podle mnoha historiků vytvořila válka zcela nové prostředí pro soupeření politických stran o moc. Například Paul Addison klade do kontrastu meziválečný antagonismus hlavních politických seskupení a společný přístup – nebo, ještě přesněji řečeno, jejich „pozitivní konsenzus“ – vedoucí k pokusům o reformu sociální politiky za druhé světové války. Tento názor je nicméně poněkud zavádějící a nepřesný. Zmiňovaný konsenzus uvnitř vládní koalice býval, zejména ve starší angloamerické historiografii, často přeceňován. Ve skutečnosti se koaliční vláda v otázce sociálních reforem, respektive v názorech na poválečnou rekonstrukci, snažila, zčásti úspěšně, zakrýt hluboko zakořeněné rozdíly mezi konzervativci a labouristy.
Postoj vlády k programu poválečné obnovy země lze rozdělit do dvou období. První dva roky po vytvoření Churchillovy koaliční vlády se její práce zaměřovala výhradně na válečné záležitosti. Mimo jiné o tom svědčí fakt, že otázkou poválečné rekonstrukce byl pověřen „vysloužilý“ labouristický politik, ministr bez portfeje Arthur Greenwood, jenž v tomto ohledu nevyvinul žádnou iniciativu. Také britský premiér se v této fázi války snažil citlivým domácím tématům, které mohly narušit koaliční jednotu, vyhýbat. Jakmile se ale situace na bojištích začala zlepšovat, ocitla se vláda pod sílícím tlakem odborů a labouristických poslanců, kteří požadovali, aby začala důkladněji pracovat na problému poválečné rekonstrukce. Zlom nastal po vydání tzv. Beveridgeovy zprávy v prosinci 1942, která otázku sociálního zákonodárství umístila do středu politického zájmu. Je značnou ironií osudu, že vznikla spíše náhodou.
Beveridge začal pracovat pro vládu v polovině roku 1940, kdy jej ministr práce Ernest Bevin požádal o analýzu krátkého průzkumu, jenž se týkal možnosti využití lidských zdrojů během války. Jejich vzájemné vztahy ale nebyly příliš dobré a ministr se svého „nepohodlného podřízeného“ snažil zbavit. Brzy se mu naskytla dobrá příležitost. V únoru 1941 si delegace odborářů u představitelů koaliční vlády stěžovala na matoucí předpisy, týkající se dávek v nemoci a invaliditě a dalšího sociálního zákonodárství; odboráři upozorňovali mimo jiné na to, že do složitého systému různých dávek je přímo i nepřímo zapojeno hned sedm ministerstev, což činí systém naprosto nepřehledným.
V době války museli ministři vyjít odborům alespoň částečně vstříc. V dubnu 1941 proto byla na zasedání kabinetu předložena k diskusi myšlenka na ustavení mezivládního výboru, jenž by měl za úkol přezkoumat možné úpravy sociální legislativy. Současně premiér oznámil malé zvýšení dávek v nemoci a v invaliditě. Bevina zpočátku představa existence výše zmíněného výboru nijak nenadchla; když se ale dozvěděl, že by do něj mohl přesunout Beveridge, stal se jedním z největších zastánců jeho vytvoření (nakonec byl založen v červnu 1941). Většina vládních činitelů pokládala práci výboru za čistě administrativní záležitost a klonila se k Bevinovu názoru, že by se měl zabývat pouze „technickými detaily“. Dalšími členy výboru byli jmenováni úředníci těch ministerstev, do jejichž působnosti spadaly různé formy sociálních dávek. V průběhu léta 1941 se členové výboru scházeli bez Beveridge, jenž ještě dokončoval své úkoly na ministerstvu práce. To byl také hlavní důvod „jisté laxnosti“ jejich práce v této době.
Situace se změnila na konci roku 1941, kdy Beveridge sepsal tzv. Heads of Scheme a následně v lednu 1942 memorandum, jež se staly předlohou jeho zprávy. Tyto dokumenty doporučovaly sjednotit všechny existující druhy pojištění do jednoho systému sociálního zabezpečení, na němž se měli podílet zaměstnavatelé, pojištěnci i stát. Dávky měly být vypláceny plošně. Součástí tohoto systému se měl stát povinně každý pracující. Beveridge rovněž tvrdil, že systém sociálního zabezpečení nemůže úspěšně fungovat, pokud nebudou splněny tři základní předpoklady. Prvním bylo vytvoření národní zdravotní služby, která měla poskytovat všem pojištěncům solidní lékařskou péči zdarma. Druhým důležitým bodem se stalo vyplácení dětských přídavků každé rodině, jež měla potomky ve věku do čtrnácti let, a pokud chodily do školy, do šestnácti let. Za třetí podmínku považoval plnou zaměstnanost. Všechna tato opatření počítala s daleko většími zásahy státu do sociálních a hospodářských záležitostí, než bylo ve Velké Británii v meziválečné době běžné.
Jakmile se politikové, odborníci i úředníci na ministerstvu financí dozvěděli o šíři připravované reformy a spočítali, že by nově navrhované sociální zákonodárství přišlo státní pokladnu o 100 % dráž, než kolik na tyto účely vydávali doposud, silně zneklidněli a doporučili Beveridgeovi, aby plán od základu přepracoval. Ten však o změnách nechtěl slyšet a vláda nakonec rozhodla, že se pod chystanou zprávu podepíše sám; ostatní členové výboru a zaměstnanci ministerstvech s ní neměli být spojováni. Tento postup měl marginalizovat vliv chystaného dokumentu. Skutečnost ale byla odlišná; práce na zprávě se spíše urychlila, Beveridge totiž od této chvíle nemusel brát názory ostatních členů výboru v potaz, pokud se nehodily do jeho koncepce; to ale neznamená, že by s jeho názory někteří z nich nesympatizovali
Beveridge na veřejnosti rád mluvil o svých představách a plánech, poskytoval četná interview a psal do novin, čímž na jednu stranu získával pro svoji práci velkou publicitu a vzbuzoval u obyvatelstva očekávání převratných změn, na druhou stranu tím velmi „zlobil“ ministerského předsedu Churchilla a další ministry, zejména proto, že během rozhovorů o chystané zprávě nezřídka tak říkajíc „přestřelil“; jednomu novináři z deníku Daily Telegraph se například svěřil, že jeho návrhy posunou zemi „na půl cesty k Moskvě“.
Zřejmě nejproblematičtější částí Beveridgeových návrhů, jež měly za cíl zvýšení životní úrovně obyvatel Velké Británie, byly plánované dávky v nezaměstnanosti a další formy různých sociálních příplatků. Výbor se při jejich koncipování opíral o výsledky tzv. „průzkumu chudoby“, který úspěšně probíhal již padesát let v Londýně, Liverpoolu, Sheffieldu, Plymouthu, Southamptonu, Yorku a Bristolu. Beveridge se výsledky tohoto bádání rozhodl aplikovat na stanovení spodní hranice životní úrovně, pod niž neměl žádný Brit klesnout. Jmenoval proto komisi pod vedením výzkumného pracovníka studujícího úroveň obyvatel Yorku – Seebohma Rowntreeho, jemuž dal k dispozici ještě statistika, lékaře a odborníka pro výživu z Britské lékařské asociace (British Medical Association; BMA). Spodní hranice životní úrovně, s níž tito odborníci přišli, byla dosti striktní – mezi tzv. „neefektivní výdaje“ (inefficient spending) se počítalo například pivo, tabák, noviny, knihy nebo lístky do kina. Protože se mělo jednat o vyplácení plošných sociálních dávek, nastal problém s různou výší nájemného v jednotlivých městech. Rowntree doporučoval stanovit fixní částku podpory a k ní připočíst částku za pronájem; Beveridge však tento návrh zavrhl, protože mu příliš připomínal starší systém průzkumu majetkových poměrů (means test), zrušený v roce 1941.
Dalším důležitým bodem se stala otázka, jakým způsobem by tohoto programu měli být zahrnuti všichni obyvatelé Velké Británie. Beveridge například nepředpokládal, že by vdané ženy po válce chodily pravidelně do práce, a proto neměly v jeho programu sociálního zabezpečení stejné místo jako muži, na nichž byly sociálně závislé. Se snížením dávek se ovšem počítalo i u těch žen, které by se rozhodly pracovat. Jejich podpora v nemoci a nezaměstnanosti měla být o 25 % nižší než u mužů, jimž chtěl Beveridge navíc odebrat příplatek za živení závislé osoby. Jednou z mála výjimek představovala situace, kdy by manžel nebyl soběstačný. Stejně tak i důchody vdaných žen měly dosahovat pouze 60 % částky mužských penzí a penzí svobodných žen. Beveridge nenamítal nic proti věku odchodu do důchodu, jenž byl v Británii pro ženy stanoven na šedesát a pro muže na pětašedesát let.
V březnu 1942 požádal William Beveridge Johna Maynarda Keynese, jenž v té době působil na ministerstvu financí, aby mu sdělil, zda je možné jeho plán finančně zajistit. Keynes byl předloženým systémem sociálního zabezpečení nadšen a stal se jeho velkým příznivcem, pouze doporučil snížit celkovou částku určenou na důchody přibližně o 100 milionů liber. Bez vědomí ministra financí pak probíhaly další konzultace mezi oběma muži. Keynes ještě Beveridgovi doporučil, aby na první dítě rodiče nedostávali žádné dávky. Také důchody chtěl zvyšovat postupně (každé dva roky); původně navrhované částky měly dosáhnout až po dvaceti letech. Beveridge tyto návrhy akceptoval a zapracoval je do své závěrečné zprávy.
Premiér Churchill a ministerstvo financí hleděli na zprávy o obsahu připravovaného dokumentu, jež začínaly pronikat do tisku, s krajní nelibostí. Ministerský předseda chtěl řešení sociálního zabezpečení obyvatelstva ponechat až na období po skončení druhé světové války, kdy se obyvatelé Velké Británie měli ve volbách rozhodnout, jakým směrem se bude země dále vyvíjet. Z tohoto důvodu by Churchill vydání zprávy nejraději zastavil, nelibost labouristů a odborářů to však vylučovala. Národní vláda proto, alespoň zpočátku, odmítala Beveridgovi poskytnout prostředky pro její publikování. Nakonec byla Beveridgova zpráva vydána 1. prosince 1942. Stát měl podle ní bojovat proti „pěti největším zlům moderní doby – chudobě, nemoci, nevšímavosti, špíně a zahálce“. Prakticky ihned po svém vydání se stala předmětem vážných polemik.
Reakce koaliční vlády na Beveridgeovu zprávu
Mezi předními představiteli Konzervativní strany se v této době nenašli téměř žádní stoupenci radikální sociální reformy. Churchillův vlažný postoj v této věci sdíleli rovněž jeho spolupracovníci jako lord Beaverbrook či Kingsley Wood. Hlavním cílem toryů v domácí politice bylo odhodlání omezit vliv labouristů v koaliční vládě. Z tohoto zůstávali konzervativci – zejména jejich vedení – v otázce změn poválečné hospodářské a sociální politiky nekompromisní. S „progresivním přístupem“ tak byli spojováni pouze mladší a nebo méně významní členové strany, kteří se sdružili do tzv. Výboru pro poválečné problémy (Post-War Problems Central Committee), založeného v roce 1941 pod vedením R. A. Butlera. Butler byl přesvědčen o tom, že válka učinila vytvoření nové sociální politiky nevyhnutelným; počítal přitom s výraznější rolí státu a současně se zachováním osobní svobody jednotlivce. Výbor však nebyl příliš úspěšný, protože se marně snažil najít konsenzus mezi jednotlivými frakcemi ve straně.
Labourističtí poslanci mezitím ztráceli s kabinetem, který se na podpoře sociální reformy nedokázal dohodnout, trpělivost. Třebaže věděli, jaké následky by mezi voliči mělo opuštění koaliční vlády, hlasovali v roce 1942 ve sněmovně stále častěji proti jejím návrhům. V listopadu dokonce jeden z představitelů strany varoval, že labouristé budou dělat další problémy, pokud nedojde v řešení sociální politiky k pokroku. Labouristé se obávali, že je konzervativci ponechají ve vládě pouze do konce války, poté je „odstraní“ a vrátí se k předválečným normám. A právě krátce po tomto varování následovalo vydání Beveridgeovy zprávy, jež vyvolala mezi oběma stranami další pnutí.
Tisk a veřejnost reagovaly na zprávu velmi kladně. Podle vzpomínek pamětníků se před specializovaným vládním knihkupectvím vytvořila po vydání zprávy fronta dlouhá jednu míli. Celkem se prodalo přibližně půl milionu výtisků (přes padesát tisíc ve Spojených státech amerických), což bylo na hustě psanou třísetstránkovou vládní publikaci nevídané. Samotný Beveridge se dostal do centra pozornosti médií; kamkoli šel, „pronásledovali“ jej reportéři a fotografové různých novin.
Reakce kabinetu, zejména konzervativců, rozhodně vřelá nebyla. Labourističtí ministři vyslovili na jedné straně Beveridgově systému podporu, na druhé straně však vyjádřili obavy o udržení koaliční vlády. V tuto chvíli sehrály pozitivní důležitou roli dva faktory: tlak veřejnosti a doplňovací volby, v nichž toryové nedosáhli tak dobrých výsledků, jak očekávali. Podle stranických analýz byla hlavní příčinou neúspěchu „chybějící komplexní vnitřní politika“. Tento vývoj narušil křehkou jednotu Konzervativní strany, když čtyřicet především mladších poslanců sdružených v tzv. Tory Reform Committee kritizovalo vládu za neschopnost vytvořit jednotnou linii stranické sociální politiky. Vzápětí se proti nim ve straně vytvořila opozice sdružená zejména v National League for Freedom; stoupenci komplexního programu sociální reformy tak zůstali v menšině. Nakonec dokonce hlasovali společně s vládou, když se ukázalo, že labourističtí poslanci, vyprovokovaní vyhýbavými projevy Andersona a Kingsleyho Wooda, naléhají na urychlené zahájení legislativního procesu. Aby Churchill udržel koaliční vládu pohromadě, musel přistoupit na některé sociální požadavky, což učinil s krajní nechutí.
Podle vyjádření předních labouristických představitelů nechtěl Churchill v roce 1943 s reformou spěchat a Beveridgovu zprávu zamýšlel využít, jak již bylo řečeno, teprve po válce. Úpravu sociálních poměrů přitom hodlal spojit s Konzervativní stranou, a tím vzít labouristům „vítr z plachet“. Tlak veřejnosti a labouristických poslanců však nedovolil premiérovi tuto strategii rozvinout. Když se ukázalo nemožné zprávu ignorovat, stalo se hlavním cílem toryů využít ji co nejvíce ve svůj prospěch. Jak napsal Harold Nicolson, konzervativní poslanci na veřejnosti principy nové reformy chválili, v zákulisí se naopak snažili její doporučení co nejvíce oslabit. „Toryové tvrdí, že je to všechno báječné, ale spíše utopické a že to, zda si tyto reformy budeme moci dovolit, zjistíme až poté, co se dozvíme, jak bude vypadat bilance našeho zahraničního obchodu po válce. Někteří současně naznačují, že zavedení sociální reformy povede k zahálce.“
Pokud Winston Churchill nechtěl riskovat rozpad vlády, nezbývalo mu, než se k Beveridgeově zprávě veřejně vyjádřit. Premiér tak učinil rozhlasovým projevem z 21. března 1943. Během své řeči posluchačům sdělil, že i když se válečné úspěchy v poslední době naklonily na stranu spojenců, neznamená to zdaleka konec bojů, a je tedy předčasné mluvit podrobně o poválečné vnitřní politice. Současně naznačil, že se současná vláda musí vyvarovat toho, aby sama sebe i své nástupce předčasně zavázala k novým státním výdajům, aniž by znala situaci ve Velké Británii po skončení války. Premiér dále poznamenal: „Nechci nic slibovat ani vyprávět pohádky těm z vás, kteří jste mi dosud věřili a došli jste se mnou tak daleko… Je … naší povinností nahlédnout přes mlhu budoucnosti do poválečného období a připravit se na situace, jež se pravděpodobně vyskytnou.“
Dále Churchill ve prohlásil, že je pro zásadní zjednodušení a případné rozšíření sociálního pojištění. Stát měl podle něj ušetřit peníze na administrativě, až se složitý systém pojištění spojí do jednoho komplexního programu, jehož budou všichni součástí. „Musíte tedy mě i mé kolegy řadit mezi největší zastánce povinného národního pojištění a péče pro všechny vrstvy obyvatel od kolébky do hrobu…“ V následující části projevu se ministerský předseda soustředil na zdravotnictví, přičemž podpořil založení národní zdravotní služby (National Health Service; NHS). „Zdraví našich obyvatel“, řekl, „je největším přínosem, jaký stát může mít… Pokud si naše země má udržet své místo na světě a zůstat velmocí… musíme naše lidi podporovat v tom, aby byli zdraví a měli velké rodiny.“ Nakonec se Churchill dotkl i otázky vzdělání, když zdůraznil nutnost umožnit co největšímu počtu obyvatel studovat; své vystoupení přitom uzavřel slovy, že i když „všichni nemohou dosáhnout stejné úrovně, měli by mít alespoň rovné šance.“
Dokonce i na stranické konferenci konzervativců mohli členové Tory Reform Commitee chválit Beveridgem navržený systém sociálního zajištění. V soukromí se však přední konzervativci vyjadřovali o tvůrci reformy i nadále dosti nevybíravě. Jak napsal R. A. Butler, ve straně obecně panoval názor, že Beveridge není nic jiného než „starý zlý muž, který chce sebrat lidem velké množství jejich peněz.“
Významným mezníkem pro koordinaci různých návrhů na reformu sociálního zabezpečení se stalo jmenování lorda Wooltona do nově vytvořeného úřadu ministra pro poválečnou obnovu na konci roku 1943. Právě tehdy se vláda v tzv. Bílých knihách (White Papers) zavázala k uskutečnění sociální reformy. Tato iniciativa přitom ještě neznamenala nový, radikální přístup k otázce sociální politiky; šlo spíše o to odvrátit tlak labouristických poslanců a „neztratit kontakt s veřejností“.
O problémech, týkajících se zdravotnictví, a potřebě jeho dalekosáhlé reformy po válce se začalo mluvit již v roce 1941. Hlavním záměrem vlády se stalo přenesení pravomocí a odpovědnosti za zdravotní službu na úroveň místních úřadů. To se také projevilo v Bílé knize o národním zdravotní péči z února 1944. Vláda v úvodu tohoto dokumentu oznámila, že hodlá založit „komplexní zdravotní službu pro každého občana této země. Chceme zajistit, aby se v budoucnu každý muž, žena nebo dítě mohli spolehnout na ošetření a na zdravotní službu, kterou budou potřebovat, a dále na nejlepší dostupné lékařské vybavení, přičemž skončí jejich závislost na tom, zda si tyto vymoženosti mohou dovolit.“ Bílá kniha ale nakonec tak převratné změny, jak se tvrdilo v jejím úvodu, nepřinesla. Jednalo se spíše o kompromisní dokument vytvořený ve spolupráci labouristů s konzervativci ve Výboru pro poválečnou rekonstrukci (Reconstruction Committee). Nejvážnější střet se odehrál kvůli neochotě labouristických představitelů podpořit návrh konzervativních členů výboru na zřízení nových zdravotních středisek.
Bílá kniha o národní zdravotní péči nakonec navrhovala vytvořit pod dohledem ministerstva zdravotnictví třicet až pětatřicet regionálních výborů, jež by vypracovaly koncepci primární (zdravotní střediska) a sekundární (oblastní nemocnice) zdravotní péče. Předpokládalo se, že regionální výbory budou rovněž spravovat nemocnice, zatímco obecní a městské úřady měly zaměstnávat většinu praktických lékařů. Každá vláda měla mít k dispozici poradní výbor, složený z lékařů; zároveň měla být vytvořena ústřední lékařská rada, která by dohlížela na smluvní poměry mezi lékaři a úřady místní správy. Naplánovaný systém se ale stal terčem silné kritiky ještě předtím, než mohl být zaveden. První námitky se soustředily na administrativní změny, zejména na zavedení regionálních výborů, jež s sebou podle řady odborníků neslo spíše než zjednodušení systému posílení byrokracie. Také praktičtí lékaři nesouhlasili s tím, že by je zaměstnávaly místní úřady. Reforma národní zdravotní služby tak musela počkat až na novou vládu.
V červnu 1944 vydala vláda další Bílou knihu, která se týkala zaměstnanosti; v porovnání s meziválečným obdobím přinášela jejím prostřednictvím do britské politiky „revoluční“ myšlenky keynesiánského státního intervencionismu. Ve 20. a 30. letech bylo pro většinu politiků nemyslitelné, aby kabinet dlouhodobě usiloval o vytváření nových pracovních míst zasahováním do hospodářství země. Změna nastala až v souvislosti s válečným úsilím, kdy ministerstvo financí při práci na rozpočtu pro rok 1941 poprvé použilo keynesiánské teorie, aby učinilo opatření proti inflaci. V Bílé knize z června 1944 ministři uznali, že podcenili možnost použití státních peněz na vytváření nových pracovních míst.
Stejně jako Bílá kniha o národní zdravotní službě, také White Paper o zaměstnanosti se stala kompromisem mezi dvěma hlavními politickými stranami; logickým výsledkem byly četné vágní formulace. Labourističtí členové Výboru pro poválečnou rekonstrukci se během přípravy tohoto dokumentu snažili prosadit co největší intervenci státu, proti nim se však soustředila silná opozice v čele s velmi vlivným ministrem financí, sirem Johnem Andersonem. Bílá kniha tak nevyhlašovala plnou zaměstnanost, ale politiku „vysoké a stabilní míry zaměstnanosti,“ což znamenalo méně než 8 % lidí bez práce (mnohem více, než navrhoval Beveridge). Konzervativní členové výboru se domáhali také toho, aby se po válce postupně uvolňovala kontrola hospodářství a zmírňovaly schodky státního rozpočtu. Názory o prospěšnosti „omezené intervence státu“ byly přesto slyšet i mezi toryi.
Jedním z nich byl Oliver Lyttelton, jenž tvrdil, že „cílem strany by měla být co nejvyšší zaměstnanost a současně by její členové měli přijmout ‘jistý vliv‘ státu, který ovšem musí zůstat na co nejnižší úrovni, protože pokud má vláda investovat peníze daňových poplatníků do průmyslu, musí si nad ním zachovat dohled a kontrolovat jej.“ Podle představitelů Konzervativní strany měla být po válce nízká nezaměstnanost především díky znovuoživení ekonomiky a rozmachu exportu, dále pak díky podpoře soukromého podnikání a stabilitě měny. Labouristickým členům výboru se přesto podařilo prosadit do dokumentu Keynesovy analýzy příčin nezaměstnanosti a některé návrhy způsobů jejich možného odstranění. Obě politické strany chápaly Bílou knihu o zaměstnanosti jako jisté provizorium. Zatímco pro konzervativce dokument představoval „krajní mez“, k níž byli ochotni zajít, labouristé jej považovali za pouhý „první krok“ na cestě k prosazení plné zaměstnanosti a politiky intenzivního státního intervencionismu.
Stejně nepřehledný systém jako ve zdravotnictví panoval před druhou světovou válkou také v britském školství. Jeden z největších zmatků způsobovalo nejasné rozlišení mezi základním a středním vzděláním. Problém spočíval zejména v tom, že střední vzdělání nezahrnovalo všechny děti určitého věku, nýbrž pouze ty, které navštěvovaly tzv. grammar schools. Na tomto typu vzdělávacích institucí se běžně platilo školné a navštěvovalo jej pouze 20 % všech dětí od dvanácti do čtrnácti let. Ostatní zůstávaly až do čtrnácti let na bezplatných základních školách. Dalším problémem se stal přežívající systém provozování škol dobrovolnými organizacemi a církví. V těchto školách měly hlavní slovo nezávislé výbory správců a nikoli místní školské úřady (local educational authorities; LEA).
V roce 1941 jmenoval premiér Churchill do čela Výboru pro vzdělání (Board of Education), předchůdce ministerstva školství, R. A. Butlera. Během následujících tří let vydal výbor Bílou knihu (1943) a tzv. zákon o vzdělání (též Butlerův zákon, 1944). Oba dokumenty navazovaly na snahy o reformu vzdělávacího systému z meziválečné doby. V této souvislosti je třeba zmínit především tzv. Hadow Report, zprávu poradní komise při Výboru pro vzdělání z roku 1926, jež doporučovala prodloužit povinnou školní docházku do patnácti let věku (z původních čtrnácti); dále navrhovala vytvořit pouze jeden typ základních škol pro děti do jedenácti let a zřídit několik typů středních škol.
Zákon o vzdělání (1944) zaváděl bezplatné nejen primární, ale i sekundární vzdělání; současně stanovil povinnou školní docházku do patnácti let věku dítěte s tím, že se v nejbližší době prodlouží o další rok. Věk mezi přechodem ze základní školy na střední určil na jedenáct let. Pro učitele zaváděl tabulkové platy, což mělo smazat dosavadní rozdíly v jejich příjmech. Současně povýšil Výbor pro vzdělání na ministerstvo, jež mělo mít dohled nad místními školskými úřady. S implementací zákona do praxe se počítalo po skončení války.
Závěr
William Beveridge, jeho činnost a jeho odkaz jsou v historickém diskurzu stále živým a kontroverzním tématem; pro mnohé odborníky i laiky se Beveridgova zpráva stala „základním pramenem“ pro vytvoření moderního sociálního státu. Beveridgeovi příznivci se, stejně jako jeho odpůrci, v zásadě shodují na tom, že jeho zpráva byla a stále je důležitá pro život obyvatel ostrovního státu dodnes. Kritikové jako Corelli Barnett ve svých analýzách vesměs tvrdí, že Beveridge byl „sentimentální politický idealista, jehož velkolepá vize odstranění chudoby a nezaměstnanosti způsobila poválečný hospodářský úpadek Británie“.
Na levici je naopak často slyšet hlasy, které tvrdí, že k odvrácení údajného úpadku dnešního sociálního státu může dojít pouze po návratu k Beveridgovým původním návrhům. Podle dalších akademiků, například Cutlera nebo Mellinga, byla Beveridgeova zpráva plná chyb a nepřesností; vyčítají mu především stanovení příliš striktní definice úrovně životního minima a tvrdošíjné lpění na plošném pojištění. A. N. Wilson pro změnu napsal, že Beveridge a jeho následovníci, jež si přáli vybudovat po válce spravedlivější společnost, nemohou být obviňováni z toho, v jakém stavu jsou sociální poměry v Británii v 21. století. Beveridge nechtěl podle Wilsona nic jiného než poskytnout šanci slušného bydlení, plnou zaměstnanost, dostupnou zdravotní službu a možnost slušného vzdělání pro všechny, v čemž v zásadě, přes všechny výše zmíněné problémy a těžkosti uspěl.
Autor: Jaromír Soukup (FF UK)