08.12.2005
Výroční zpráva Evropského účetního dvora opět upozorňuje na nedostatky jak v systému řízení, tak kontroly. Zpoždění realizace řady programů zbytečně váže rozpočtové prostředky.
Tak jako každým rokem, vyslechli poslanci Evropského parlamentu ve Štrasburku v polovině listopadu prezentaci Výroční zprávy Evropského účetního dvora (EÚD) o provedeném auditu hospodaření s prostředky rozpočtu Evropské unie v roce 2004.
Zveřejněná Výroční zpráva se týká roku 2004, tedy významného roku, kdy se Společenství rozrostlo o deset nových členských států včetně České republiky. Rozpočet EU díky rozšíření doznal úprav v objemu i struktuře, a to jak na straně příjmů, tak na straně výdajů. Jeho schválená podoba předpokládala shodný objem příjmů a výdajů rozpočtu 99,7 mld. eur. Ve skutečnosti skončilo unijní hospodaření na konci roku 2004 v přebytku 2,7 mld. eur, na čemž se větším dílem podílelo nedočerpání plánovaných výdajů v objemu 2,1 mld. eur. Opakuje se tak, i když v menším měřítku, problém známý i z předchozích let, kdy se často zpožďuje realizace unijních programů a původně rozpočtované částky nejsou čerpány. Nejmarkantnější je to u financování ze strukturálních fondů, kde se dlouhodobě kumulují „čekající“ prostředky v řádech dokonce desítek miliard eur.
Všechny tzv. nové členské země v roce 2004 z rozpočtu výrazně více zdrojů získaly, než kolik do něj odvedly. Příspěvky Česka za rok 2004 činily 562,2 mil. eur, nazpět získala naše republika celkem 815,3 mil. eur, tedy o 253,1 mil. eur více. Pokud jde o strukturu přijatých prostředků, inkasovala ČR nejvíce jako tzv. kompenzační platbu pro nové členské země (332,3 mil. eur), dále pak prostředky z dobíhajících programů předvstupní pomoci (např. PHARE, 191,0 mil. eur), dotace ze strukturálních fondů EU (161,7 mil. eur) a subvence zemědělcům (90,8 mil. eur).
OD CLA K DPH. Unijní rozpočtové hospodaření je velmi specifické a v řadě ohledů nesrovnatelné s veřejnými financemi národních států. Jeho příjmová struktura je zcela odlišná, protože nestojí primárně na příjmech z daní a jiných povinných dávek, jak je to běžné u národních rozpočtů. Evropská unie čerpá zdroje z tzv. tradičních příjmů, mezi které patří zejména vybrané clo na hranicích unie. Postupem času však podíl těchto prostředků na celkových příjmech klesá a naopak dominují dva novější typy příjmů, které hradí členské země – odvody propočtené podle základny daně z přidané hodnoty a podle ukazatele hrubého národního důchodu, které víceméně odrážejí ekonomickou vyspělost té které členské země.
Samozřejmě i výdajová struktura rozpočtu je zcela jiná, než je tomu u národního rozpočtu. Reflektuje výdaje na politiky, na jejichž společném provádění se unijní státy dohodly. Zcela převažující jsou výdaje na společnou zemědělskou politiku a strukturální operace, společně reprezentující přes 80 % rozpočtových plateb. Dalšími programovými oblastmi jsou tzv. interní politiky (především výdaje na výzkum a vývoj), vnější akce (podpora rozvojových a dalších zemí) a předvstupní strategie (podpora programů v kandidátských zemích). Zhruba 5 % unijního rozpočtu je spotřebováno na vlastní administrativu.
Významná část výdajů ES (přes 80 %) je realizována systémem tzv. sdíleného řízení. Výdaje jsou rozpočtovány v Bruselu, ale realizovány prostřednictvím platebních implementačních agentur, které spravují členské státy v oblastech zemědělských dotací a u strukturálních fondů.
ZPOŽDĚNÁ REFORMA ÚČETNICTVÍ. Pokud jde o spolehlivost účetnictví, Evropský účetní dvůr shledal, že konsolidované finanční výkazy podávají věrný a pravdivý obraz příjmů a výdajů Společenství a finanční situace na konci roku 2004. Dvůr však zároveň upozornil na určitou nespolehlivost postupů při zaznamenávání různých záloh, které znemožňuje s jistotou potvrdit správnost výše položky různých pohledávek. V této souvislosti je nutné zmínit, že účetnictví EU prochází v současné době reformou, spočívající v jeho převedení z tzv. pokladního (cash) systému na systém časově rozlišený (akruální). Dovršení tohoto procesu je předpokladem pro potřebnou transparentnost údajů o unijním hospodaření. Je i jedním z klíčových bodů reformy zahájené po krizovém období, která vedla v roce 1999 až k rezignaci tzv. druhé Santerovy Komise. Dvůr konstatoval, že Evropská komise dosáhla významného pokroku v realizaci reformy účetnictví, nicméně vyzval Komisi, aby dohnala zpoždění, které nastalo v roce 2005 a jehož vyřešení je klíčové pro stanovení počátečních zůstatků účtů, od kterých se nový účetní systém bude „odrážet“.
Audit klade důraz na ověření souladu provedených finančních operací s právními předpisy. Současná praxe Dvora je taková, že jako základní pilíř této kontroly „zákonnosti“ provádí analýzu fungování řídicích a kontrolních systémů Komise a členských států a na vzorku operací testuje, zda tyto systémy jsou s to zachytit případné chyby a nesprávnosti. Vedle toho vybírá vzorek operací, na kterém přímo ověřuje soulad operace s platnými předpisy. Nutno říci, že se jedná o velmi podrobnou prověrku všech souvisejících dokumentů spojených s finanční transakcí (vedle klasických účetních dokladů i veškerá smluvní dokumentace apod.). Evropský účetní dvůr tímto způsobem kontroluje samozřejmě jen malý vzorek z milionů každoročních rozpočtových transakcí, které vybírá i s ohledem na nejrizikovější oblasti.
S VÝHRADOU. Výrok Dvora k souladu operací s právními předpisy je strukturován podle hlavních oblastí rozpočtu EU. Souhrnně řečeno, Dvůr zhodnotil kladně (bez závažných výhrad) finanční operace v oblasti příjmů, závazků, administrativních výdajů a výdajů na oblast předvstupní strategie. Naopak výhrady vyjádřil k oblastem výdajů na společnou zemědělskou politiku, strukturální operace, interní politiky a vnější pomoc. Dvůr ale zároveň konstatoval celkové zlepšení v řízení evropského rozpočtu oproti předchozím letům a podpořil současnou iniciativu Evropské komise směřující k nápravě trvale se opakujících mezer ve vnitřním kontrolním systému unijního hospodaření. Jako konkrétní příklad zlepšení byla zmíněna oblast předvstupních fondů a zejména ta část zemědělských dotací, která spadá pod tzv. Integrovaný administrativní a kontrolní systém (známější pod svou anglickou zkratkou IACS). Oblasti „s výhradou“ reprezentují v souhrnu plných 88,7 % výdajových operací evropského rozpočtu. To v žádném případě neznamená, že takovýto podíl rozpočtových operací EU je chybný. Tento údaj říká, že v těchto výdajových oblastech se vyskytují závažné nesprávnosti co do četnosti i významu. Evropský účetní dvůr je proto nemůže „posvětit“ bez výhrad. Pojďme podrobněji k těmto dotčeným výdajovým oblastem.
SPOLEČNÁ ZEMĚDĚLSKÁ POLITIKA. V roce 2004 EU vydala na společnou zemědělskou politiku celkem 43,6 mld. eur. Jak jsem již uvedl, Evropský účetní dvůr hodnotil kladně řízení té části zemědělských dotací, které je pod režimem kontrolního systému IACS, tj. podpory vyplácené na plochu a na hospodářská zvířata. Ty v souhrnu představují 59 % dotací. Dvůr zde nicméně otevřeně kritizoval zejména Řecko za nedostatky v realizaci IACS. V oblastech zemědělských dotací mimo systém IACS už byly shledány plošně významnější nedostatky a rizika a častý výskyt chyb.
Dvůr se logicky zaměřil i na nové členské státy a spolehlivost jejich platebních agentur z hlediska ověřování nároků zemědělců na dotace a jejich vyplácení. Z jedenácti agentur (Polsko má dvě platební agentury) byla udělena akreditace jen sedmi z nich (z toho dvěma na omezené období). Je potěšující, že akreditaci získal i český Státní zemědělský intervenční fond.
STRUKTURÁLNÍ OPERACE. Cílem výdajů na strukturální operace je zejména vyrovnávání rozdílů mezi regiony Unie, podpora ekonomicky slabších regionů a oblastí postižených strukturálními problémy. Unie na tyto cíle poskytla v roce 2004 34,2 mld. eur. Evropský účetní dvůr prokázal nedostatečnou kontrolou u všech programů, které zahrnul do kontrolního vzorku, přičemž kritika zde směřuje především k členským státům, které nedostatečně prověřovaly např. uznatelnost jednotlivých výdajů a dodržení pravidel spolufinancování. Tyto chyby byly až následně odhaleny kontrolory EÚD.
Osobně musím dodat, že oblasti dotací ze strukturálních fondů by prospěl nejen „legalistický“ pohled, ale spíše rozbor, zda veškerá administrativa, která je vyžadována u žadatelů a příjemců dotací je skutečně nezbytná pro zajištění efektivnosti vyhlášených programů. Programové cíle jsou navíc často tak obecné a široké, že se do nich „vejde“ skutečně pestrá paleta projektů.
INTERNÍ POLITIKY. Že se kritika EÚD zdaleka netýká jen výdajových oblastí, které v rámci sdíleného řízení spravují členské státy, ale i oblastí pod přímou kuratelou Evropské komise, dokazuje výrok „s výhradou“ udělený oblasti interních politik. Za tímto názvem je skryta druhově rozmanitá oblast programů pod správou celkem 16 generálních ředitelství Komise v souhrnném rozpočtovém objemu 7,3 mld. eur za rok 2004. Převažují výdaje na výzkum a vývoj, které reprezentují asi dvě třetiny této částky.
Dvůr shledal, že jak na úrovni Komise, tak konečných příjemců se vyskytla velká frekvence nesprávností, spočívajících ve zpožďování plateb, nadhodnocování výdajů a chybějící podkladové dokumentace pro výdaje. Je však třeba také uznat, že k chybám dochází často v důsledku složitých pravidel čerpání a že vysoké množství chyb bude přetrvávat, pokud nedojde ke změně právního rámce a zjednodušení pravidel pro úhrady výdajů.
VNĚJŠÍ AKCE. Tzv. vnější akce zahrnují výdajovou oblast s rozpočtem 4,6 mld. eur v roce 2004. Věcně jde o výdaje, které EU poskytuje třetím zemím na rozvojovou a humanitární pomoc, včetně pomoci oblastem postiženým válečnými konflikty (např. západní Balkán). Je dobré připomenout, že EU je největším světovým dárcem takovéto pomoci. Kromě výše zmíněných rozpočtových prostředků poskytuje obdobnou pomoc i z tzv. Evropského rozvojového fondu (2,4 mld. eur v roce 2004). Tato rozpočtová oblast prošla zejména v letech 2003-2004 procesem tzv. dekoncentrace, kdy se většina řídicích pravomocí přesunula z bruselské centrály Evropské komise na úroveň jednotlivých delegací (tj. ambasád Komise ve třetích zemích). To bylo určitě prospěšné a Dvůr na straně těchto delegací neshledal vážné nedostatky v provádění finančních transakcí. Problémy jsou ale na straně tzv. prováděcích organizací (vlády přijímajících zemí, nevládní organizace, mezinárodní organizace), jejichž prostřednictvím jsou projekty implementovány a u nichž bylo při prověrkách odhaleno významné množství chyb. Nutno dodat, že se jedná v drtivé většině o rozvojové země, kde je riziko nesprávného nakládání s prostředky včetně rizika např. korupčního jednání vysoké.
ODHALENÉ DEFRAUDACE. Výroční zpráva EÚD bude v následujících týdnech a měsících diskutována podrobně (po kapitolách) v kontrolním výboru Evropského parlamentu, případně v dalších výborech a v orgánech Rady. Výsledkem těchto jednání jsou “ rezoluce, obsahující požadavky vůči Evropské komisi a členským státům na nápravu nedostatků, které Dvůr ve své zprávě uvedl.
Častým dotazem k práci Dvora i dalších veřejných kontrolních institucí je, kolik bylo odhaleno případů vědomé defraudace či korupce. Dvůr má v tomto směru podobné postavení jako NKÚ v České republice – jestliže při svých kontrolách či na základě podání třetí osoby zjistí podezření z kriminálního jednání, předá je neprodleně k tomu zřízenému úřadu – OLAF. Dvůr takto podal v roce 2005 tomuto vyšetřovacímu úřadu pět podání (v roce 2004 to bylo 15 případů). I v případě čerpání rozpočtu EU platí, že prokázat vědomé porušování předpisů a zneužívání dotací je většinou velmi obtížné, jak instituce vnější kntroly, tak orgány činné v trestním řízení musejí vycházet z důkazů, nikoliv jen z domněnek.
KONTROLY V ČESKU. Jediná oblast, kde je výslovně Česká republika zmiňována ve Výroční zprávě Dvora za rok 2004, jsou dotace, které naše republika dočerpává z tzv. předvstupních fondů (odstavec 8.30. Výroční zprávy). Zmíněný odstavec ale nemá vůči ČR kritický obsah. Je zde uvedena spolu s dalšími zeměmi, kde byla provedena kontrola, s obecným konstatováním, že celkově byla platby zákonné a správné a vyskytlo se pouze několik formálních chyb.
Pokud jde o další tematické kontroly provedené Dvorem v roce 2005 v České republice, převažovaly prověrky vázající se k příjmu dotací na společnou zemědělskou politiku, zejména účinnost systému IACS. Z ostatních oblastí Dvůr prověřoval systém administrace tzv. tradičních příjmů odváděných do společného evropského rozpočtu (zejména cla). Nejzávažnější a systémová zjištění jsou veřejně publikována ve zprávách Dvora; v případě uvedených kontrol to může být v průběhu roku 2006.
Shrňme, že Evropský účetní dvůr opakovaně vyslovil výhrady vůči hlavním výdajovým oblastem rozpočtu EU, reprezentujícím 88,7 % výdajů rozpočtů. Aby tento výrok nevzbudil mylný dojem, chci zdůraznit, že to v žádném případě neznamená, že takto vysoký podíl výdajů rozpočtu byl chybný nebo byl dokonce předmětem podvodů a defraudace. EÚD jen říká, že v těchto rozpočtových kapitolách stále existuje nezanedbatelné procento chyb (byť ve finančním řádu jednotlivých procent), které mu znemožňuje vydat k hospodaření kladný výrok.
Chci dodat, že po 15 letech své profesionální zkušenosti v oblasti českých veřejných financí a jejich kontroly si ale nemyslím, že by úroveň hospodaření s rozpočtovými prostředky EU byla na horší úrovni, než je tomu v České republice. A to jak po stránce souladu s předpisy, tak z hlediska efektivnosti a hospodárnosti, s jakou jsou u nás rozpočtové peníze vynakládány. Stačí si projít Věstník NKÚ za poslední léta a kontrolní závěry v něm obsažené. Znovu navíc připomínám, že 80 % evropského rozpočtu je vynakládáno prostřednictvím institucí členských států a u nich jsou také každoročně shledávány nejzávažnější nedostatky.
Jan Kinšt
člen Evropského účetního dvora za ČR
Osmdesát procent unijního rozpočtu je vynakládáno prostřednictvím institucí členských států a právě u nich jsou každoročně při auditu shledávány nejzávažnější nedostatky.
Výroční zpráva na webu
Evropský účetní dvůr má obdobné postavení tomu, které zastává v České republice Nejvyšší kontrolní úřad (NKÚ). Kontroluje hospodaření s rozpočtovými prostředky EU, a to jak z hlediska souladu s právními předpisy a řádnosti účetnictví, tak i jejich hospodárnosti a účelnosti. Závěry svých prověrek předkládá Evropskému parlamentu a Radě EU a rovněž je veřejně publikuje ve všech jazycích EU. Tedy i český daňový poplatník se může v Úředním věstníku EU v češtině dočíst, jak bylo (také) s jeho penězi nakládáno v unijním rozpočtu. Ve své výroční zprávě hodnotí EÚD zejména dva aspekty hospodaření s rozpočtem EU – řádnost zaznamenání účetních operací a jejich zákonnost, tedy soulad s předpisy Společenství. Hodnocení účelnosti a hospodárnosti je aplikováno v tzv. zvláštních zprávách Dvora. Nicméně hlavní zjištění z těchto zpráv, tedy zpravidla hlavní nedostatky v ekonomice hospodaření s unijními prostředky, Dvůr rovněž shrnuje ve své Výroční zprávě. Zpráva má zhruba 300 stran. EÚD vydal i tzv. Informativní zprávu, kde je obsah zhuštěn na 32 stran (českého) textu. Jak kompletní Zprávu, tak zmíněnou zkrácenou Informativní zprávu je možno nalézt na www.eca.eu.int.
