20.07.2006
Připravovaná revize unijní regulace elektronických komunikací pravidla příliš nezjednodušuje. Uvažuje se i o přenosu některých pravomocí národních regulátorů na nový unijní úřad.
Evropská komise představila před několika dny návrh revize stávající regulace elektronických komunikací. Do konce září může odborná veřejnost předkládat připomínky. Po jejich vyhodnocení hodlá Komise připravit finální verze návrhů a počátkem příštího roku zahájit legislativní proces v Evropském parlamentu.
Platný regulační rámec z roku 2002 si kladl za cíl podpořit rozvoj konkurence na trzích elektronických komunikací a zlepšit fungování vnitřního trhu, usiloval proto o omezení rozsahu regulace při současném zvýšení její efektivity. K tomu mělo dojít hlavně nahrazením dosavadní plošné, tudíž pro všechny operátory stejné, regulace individuálními nápravnými opatřeními, která měly národní regulační úřady (u nás ČTÚ) připravit na míru pro konkrétní adresáty na základě analýz celkem 18 relevantních trhů. Posunem směrem k deregulaci bylo také nahrazení licencí pro telekomunikační činnosti pouhou registrací.
Členské státy Evropské unie dostaly na implementaci regulačního rámce do svých právních řádů čas do poloviny roku 2003, do právního řádu ČR se jej podařilo zavést až se zpožděním jednoho roku zákonem o elektronických komunikacích s účinností od 1. 5. 2005. Do dnešního dne však drtivá většina zemí EU nemá dokončeny analýzy všech trhů. Jelikož konkrétní povinnosti mohou být ukládány až na základě výsledku analýz, je dnes stále ještě brzo na celkové hodnocení dopadů regulačního rámce 2002. Revize se proto mohla zaměřit pouze na některé dílčí úpravy především v oblastech správy kmitočtového spektra, dosažení vyšší konkurence a současně i investic.
PODLE NÁZORU KOMISE je další růst ekonomiky Evropské unie do značné míry závislý na efektivnějším využití spektra, autoři změn proto chtějí posílit při jeho správě tržní principy. Současná situace podle názoru Komise vede k umělému nedostatku kmitočtů, což následně omezuje inovace a zavádění nových technologií. Komise proto plánuje posun od dosavadního administrativního rozhodování o spektru směrem k obchodování se spektrem. Regulační úřady by měly právo zasáhnout pouze v případech, ve kterých by obchodování se spektrem mohlo vést k narušení soutěže. Komise chce také rozšířit nelicencovaná kmitočtová pásma, jejichž užívání nebude exkluzivní.
V plánu je dále posílení technologické neutrality a neutrality služeb. Do budoucna hodlá Komise ve větší míře přenechat rozhodování o užití frekvencí účastníkům trhu. Držitelé kmitočtů by měli mít právo zvolit si nejen síť a technologii, kterou budou v daném kmitočtovém rozsahu využívat, ale také typy služeb, které v něm budou poskytovat. Vyhrazení určitých částí spektra pro konkrétní technologie by mělo být výjimkou, jediným omezením by tak zůstaly technické restrikce nezbytné k zabránění vzájemným interferencím a k ochraně veřejnosti před elektromagnetickým zářením.
Mnoho operátorů využívajících kmitočtové příděly již dnes působí a nabízí své služby globálně, bez ohledu na hranice mezi členskými státy. Komise proto znovu otevírá myšlenku jednotné správy kmitočtového spektra v celé Unii, v dlouhodobém výhledu dokonce uvažuje o vytvoření Evropské kmitočtové agentury. Jelikož by takovýto krok v praxi dále posiloval centrální regulaci na úkor vlivu národních regulátorů, setkal se již v minulosti s odporem některých členských států.
VE SNAZE O ZEFEKTIVNĚNÍ REGULACE chce Komise zjednodušit proces analýz relevantních trhů. Spolu s tím se ale snaží také posílit jednotnou regulaci a zajistit vyšší konzistentnost regulačních opatření v jednotlivých členských zemích, jelikož podle jejího názoru odlišnosti v přístupech jednotlivých národních regulačních úřadů představují překážku jednotnému vnitřnímu trhu EU. Proto má Komise v úmyslu rozšířit své právo veta k jednotlivým nápravným opatřením navrhovaným národními regulačními úřady. Nově by Komise měla nejen právo vetovat výsledek analýzy relevantního trhu jako celek, nýbrž také vetovat konkrétní opatření ukládaná národním regulačním úřadem.
Komisařka pro informační společnost a média Viviane Redingová by navíc v budoucnu ráda vytvořila jednotný Evropský telekomunikační regulační úřad, který by byl nezávislý na národních vládách a fungoval by obdobně jako dnes Evropská centrální banka. V tomto systému by národní regulační úřady jednotlivých členských států předaly část svých kompetencí tomuto jednotnému orgánu a samy by fungovaly především jako jakýsi kontaktní bod k operátorům v dané členské zemi. Jejich hlavním úkolem by bylo provádění analýz lokálních relevantních trhů, podle jejich výsledků by pak na základě doporučení a instrukcí Evropského regulačního úřadu zajišťovaly konzistentní uplatňování unijních pravidel.
Další z návrhů má omezit možnosti soudního přezkumu regulačních opatření. Komise se zabývá myšlenkou ovlivnit procesní úpravy soudního řízení v právních řádech členských států tak, aby soudy byly ve stanovených případech povinny vyžádat si před vydáním rozhodnutí názor Komise a vzít jej při rozhodování v úvahu.
OPERÁTOŘI elektronických komunikací očekávali redukci sektorově specifické regulace (zejména regulace cen a přístupu k sítím a službám). Návrh Komise ovšem ponechává v tomto směru právní rámec takřka beze změn. Byť je navrhováno mimo jiné i snížení počtu relevantních trhů, jež mají být předmětem analýz (a tedy i následné regulace) z 18 na 12, praktický dopad tohoto opatření je diskutabilní. Komisařka Redingová snížení počtu relevantních trhů prezentuje jako úspěch dosavadního regulačního rámce, podle jejího názoru již došlo na 6 z 18 trhů k takovému posílení konkurence, že sektorově specifická regulace zde není nutná. Uvádí také, že obdobný vývoj by měl postupně nastat i na ostatních trzích, což by v budoucnu znamenalo úplné nahrazení sektorově specifické regulace obecnou regulací soutěžně právní. Je však otázkou, zda lze tento výsledek skutečně přičítat pozitivnímu působení dosavadního regulačního rámce, když od jeho zavedení uplynula velmi krátká doba a ještě kratší čas uplynul od ukončení analýz těchto 6 trhů.
Jedním z trhů, na nichž již údajně sektorově specifická regulace nemá být uplatňována, je i dosavadní trh roamingu, u kterého Komise právě připravuje velmi tvrdou regulaci, která se zcela vymyká současnému regulačnímu rámci. Zdá se, že minimálně v tomto případě je vynětí relevantního trhu účelovým opatřením, které v praxi naopak usnadní uložení plošných regulačních opatření, jež by současný regulační rámec (ani po revizi) jednoduše neumožňoval. Návrh navíc počítá i se změnami u zbylých 12 trhů – např. dosavadní trh mobilní terminace má nově zahrnovat i terminaci dosud neregulovaných SMS, jde tedy o zjevné rozšíření regulace.
Podle názoru autorů návrhu se míra investic v regulovaném prostředí zvyšuje, neboť regulace zajišťuje efektivnější hospodářskou soutěž, která následně podporuje investice. Vzhledem k tomu se v návrhu již prakticky neobjevuje téma nahrazení sektorově specifické regulace obecnou regulací soutěžně právní, která se uplatňuje ve všech odvětvích ekonomiky stejně, tedy bez rozlišení specifik jednotlivých sektorů, ačkoli toto téma patřilo v oblasti elektronických komunikací v posledních letech mezi nejdiskutovanější.
ROZDÍL mezi obecnou soutěžně právní regulací a specifickou sektorovou regulací spočívá kromě obecnosti pravidel, či naopak jejich specifičnosti pro dané odvětví, především v tom, že zatímco soutěžní regulace působí zásadně ex post, sektorově specifická regulace se uplatňuje ex ante, předem. Soutěžní regulátor (v ČR ÚOHS) tak zkoumá podmínky na relevantním trhu vymezeném pro konkrétní případ a při zjištěném porušení pravidel hospodářské soutěže ukládá sankce. Naproti tomu sektorový regulátor předem – tedy bez toho, že by subjekty působící na relevantních trzích porušily jakákoli pravidla – těmto subjektům ukládá povinnosti za účelem zajištění efektivní hospodářské soutěže.
Některé členské státy požadovaly pro trhy s novými technologiemi časově omezené „regulační prázdniny“, tedy uplatnění regulačních opatření na těchto trzích pouze v případě nedostatků, které dlouhodobě omezují hospodářskou soutěž. U nově vznikajících trhů totiž zpravidla jejich novost brání objektivnímu prozkoumání požadavků na jejich regulaci. Podle Redingové by takováto výjimka měla za následek pouze zakonzervování stavu na trhu ve prospěch existujících monopolů, a tudíž by byla kontraproduktivní. Návrh Komise proto regulační prázdniny jednoznačně odmítá, regulace bude prý na některých z těchto nově vznikajících trhů možná již ve velmi brzké době. K zajištění větší míry soutěže a současně vyšších investic nabízejí autoři návrhů možnost uložit dominantním operátorům povinnost oddělit poskytované služby od své infrastruktury a poskytnout k ní ostatním operátorům přístup.
Návrh může pochopitelně v průběhu veřejných konzultací doznat změn, zatím se však zdá, že hlavní idea Regulačního rámce 2002 (méně, zato však efektivnější regulace) se dále nerozvíjí, ba dokonce lze říci, že vzala následným vývojem zasvé – návrhy na revizi totiž nesměřují k prohloubení deregulace, v některých směrech je tomu dokonce právě naopak (viz např. nově umožněná regulace ceny SMS terminace), a to přesto, že jednou z hlavních tezí návrhu revize je posílení konkurence na vnitřním trhu EU. Je otázkou, zda několik pozitivních úprav směřujících k menší regulaci – např. revize v oblasti televizního vysílání, či zrušení některých povinností z rozsahu univerzální služby, týkajících se poskytování informací ze seznamu účastníků, může vyvážit převládající negativní dopady zbytku navrhovaných úprav.
Návrh jako celek jednoznačně směřuje k dalšímu upevnění sektorově specifické regulace se současným rozšířením intervenčních oprávnění Evropské komise.
Miroslav Uřičař
Česká asociace pro soutěžní právo
Autor: Miroslav Uřičař
