Bulletin Občanského institutu
Bývalý spolkový president Roman Herzog a Lüder Gerken, ředitel Centra pro evropskou politiku, mají obavy: stále více rozhodnutí německých politiků je předurčeno z Bruselu.
Tyto obavy je třeba brát velmi vážně, protože nepřicházejí jen tak odnikud. Evropská politika a část politiky německé si přejí, aby ústavní smlouva vstoupila v platnost i navzdory tomu, že ve Francii a Nizozemí ztroskotala. Především chtějí zachránit tu část, která nově upravuje kompetence orgánů a zákonodárné procedury EU. Ale právě tady tkví rozhodující problémy a slabiny, neboť ústavní smlouva předepisuje nakonec právě ony rozporuplné a neprůhledné evropské struktury, které rozhodující měrou způsobily problémy, s nimiž jsme dnes konfrontováni.
Tyto problémy vycházejí z existence dvou vzájemně se vylučujících představ o definitivní podobě EU. Na jedné straně jsou stoupenci mezivládní spolupráce, kteří usilují o spojení trvale suverénních států, o „Evropu vlastí. S obavami konstatují narůstající centralizaci politiky na úrovni EU, jež jde ruku v ruce s rozřeďováním kompetencí členských států.
Tento vývoj vysvětlují tím, že Evropská komise a Evropský parlament, ale také Evropský soudní dvůr – stejně jako všechny na poli politických sil působící instituce – usilují o stále širší moc. Východisko pak tato skupina vidí v silné roli Rady ministrů EU, která se skládá ze zástupců vlád členských států a která musí schválit každý komunitární předpis. Za tímto záměrem se skrývá myšlenka, že vlády členských států z pudu zachování vlastní moci zabrání nadměrné a proti smyslu věci jdoucí centralizaci.
Na druhé straně stojí federalisté, usilující o evropský spolkový stát. Stěžují si na velké institucionální deficity v orgánech a rozhodovacích procesech na úrovni EU, které jsou podle nich neefektivní, neprůhledné a nedemokratické, a vnímají tyto deficity jako tím závažnější, čím víc se Evropská unie rozvíjí. Pro EU požadují úplné struktury státu ve smyslu klasické nauky o dělbě moci, především parlament jako suverénní zákonodárný orgán a komisi jako suverénní exekutivu, aniž by vlády členských států mohly prostřednictvím Rady sypat písek do soukolí.
Institucionální struktura EU je kompromisem mezi těmito představami dvou ideálních typů: Komise je cosi na způsob vlády, která ale nemůže svou pozici prosadit bez souhlasu vlád členských zemí, jež spolurozhodují v Radě. Legislativa sestává ze dvou orgánů: Rady a Evropského parlamentu, přičemž Parlament spolurozhoduje vedle Rady v mnoha, ale zdaleka ne ve všech záležitostech; větší vliv má Rada.
Je nesporné, že relevantní diagnózu problému přinášejí jak zastánci mezivládní spolupráce, tak federalisté. Nejprve k tvrzení těch prvních.
Opravdu máme co do činění se stále větší, často nerozumnou centralizací kompetencí ve směru od členských států k Evropské unii. Spolkové ministerstvo spravedlnosti porovnalo počet právních aktů Spolkové republiky Německo a právních aktů Evropské unie za roky 1998 až 2004. Výsledek: 84 procent pocházelo z Bruselu, pouze 16 procent mělo svůj původ v Berlíně. V této souvislosti není možno namítnout, že by se v Berlíně dělaly ty „důležitější zákony.
Legislativa související se společným trhem, ekologická směrnice „fauna-flora-habitat a antidiskriminační právo, abychom uvedli jen několik příkladů, jsou evropské právní akty, mající zásadní a trvalý vliv na německý právní a společenský řád. Odkud se bere tendence k centralizaci?
Jedna z příčin tkví v tom, že i politici EU jsou politici a úředníci EU jsou úředníci, a to bez ohledu na to, zda působí na ministerstvu nebo v generálním direktoriátu EU: mají-li za úkol chránit životní prostředí nebo potenciálně diskriminované skupiny, pak tak činí co nejobsáhleji, a tím pádem provádějí regulace. (…)
Při sledování cílů, které jsou koneckonců vytyčovány politicky, se proto opakovaně stává, že Evropská unie reguluje otázky, které skutečně nemusí být sjednoceny na úrovni EU nebo pro něž EU vlastně vůbec nemá kompetenci. Jako odůvodnění se opakovaně používá argument, že členské státy srovnatelnou úpravu vůbec nepřijaly a že problém tudíž může vyřešit pouze EU. Jedním z příkladů jsou masivní zásahy do materiálního pracovního práva v důsledku antidiskriminační legislativy Unie, a to vzdor tomu, že obsahové úpravy pracovního práva spadají do působnosti členských států.
Druhou příčinou neúčelné centralizace je to, čemu se v Bruselu říká „buzar, přihrávka o mantinel. Národní ministerstvo, třeba německé Spolkové ministerstvo životního prostředí, které není schopno prosadit nějaký předpis na národní úrovni – například proto, že se tomu brání německý ministr práce, nebo že ve Spolkovém sněmu pro takový předpis chybí většina – „povzbudí diskrétně příslušný generální direktoriát Evropské komise, aby takovýto předpis prosadil na komunitární úrovni.
Takový podnět v Bruselu z výše zmíněných důvodů většinou padne na velmi úrodnou půdu. Evropský předpis pak projde obvyklou zákonodárnou procedurou a nakonec o něm rozhoduje Rada ministrů. V ní zpravidla zasedá zástupce právě toho ministerstva, které bylo iniciátorem daného návrhu, a reprezentanti příslušných oborových ministerstev ostatních členských států, například 27 ministerstev životního prostředí.
Nutné zvážení dopadů na národní úrovni a často i na úrovni EU, třeba v souvislosti s trhem práce, přijde v důsledku této přihrávky o mantinel zpravidla zkrátka, neboť jiná ministerstva, a především parlamenty členských států, nejsou do rozhodovacího procesu vůbec zahrnuty, byť by to u právních aktů na národní úrovni bylo jinak samozřejmostí a v jednotlivých členských státech vlastně ústavou předepsané. Mnohé z toho, co nelze prosadit na národní úrovni, se tak prosadí oklikou přes Brusel, a dokonce celoevropsky. Důsledkem je pokračující centralizace, iniciovaná národními partikulárními zájmy.
Třetí příčinou jsou tzv. „package deals, tedy balíčkové obchody v Radě ministrů. Aby bylo možné získat při rozhodování většinu, vytváří zástupci členských států aliance, při nichž se často spojují věcně nesouvisející témata a dojednávají kompenzační obchody. Podle logiky politických jednání takováto spojenectví zpravidla vedou k větší a nikoliv k menší regulaci.
Čtvrtou příčinou neúčelné centralizace je judikatura Evropského soudního dvora. Ve svých rozhodnutích v kompetenčních otázkách má systematicky sklony k rozhodování ve prospěch EU, je-li pro ni možno najít alespoň nějaké odůvodnění. ESD vykládá – slovy německého Spolkového ústavního soudu – komunitární právo „ve smyslu maximálního vyčerpání kompetencí Společenství. To nepřekvapí, neboť i Evropský soudní dvůr je podle článků 1 a 5 Smlouvy o EU povinen podílet se na „uskutečňování stále užší Unie. (…)
Výsledek analýzy problému, kterou provedli stoupenci mezivládní spolupráce, totiž že Evropská unie si přisvojuje stále další kompetence, tedy platí. EU trpí nedostatkem demokracie. Stejně tak je však správný i výsledek analýzy federalistů, totiž že politické rozhodovací struktury EU – s ohledem na to, že Unie má dnes vliv na téměř všechny společenské oblasti – jsou nedostatečné, neprůhledné a především málo demokratické. Čím to je?
Ústřední roli hraje Rada ministrů. Poněvadž se na jedné straně skládá z příslušných resortních ministrů členských států, tedy ze zástupců exekutivy, na druhé straně je však – formálně vedle Evropského parlamentu, de facto však před ním – součástí evropské legislativy, zůstává její role dvojaká: rozhodující evropské legislativní funkce spočívají v rozporu se všemi zásadami dělby moci v rukou členů exekutivy.
To mohlo být v počáteční fázi evropské integrace akceptovatelné, především když se jednalo o odbourání obchodních bariér. Dnes však má Brusel značný objem kompetencí k vydávání předpisů a především regulací (připomeňme výše zmíněných 84 procent).
Na tomto pozadí je ono dvojaké postavení Rady ministrů navýsost problematické. To platí jak bezprostředně pro evropskou úroveň jako takovou (jakkoli existuje Evropský parlament, který se stále více prosazuje), tak v nesrovnatelně větší míře i pro úroveň národní: ústavní kompetence státních orgánů členských států, především národních parlamentů včetně Spolkového sněmu, jsou – zvláště s ohledem na zmíněné „buzary, jak je používají národní exekutivy – vystaveny procesu vytunelování jejich podstaty.
Údaje Spolkového ministerstva spravedlnosti to ukazují názorně. Spolková vláda a nikoliv Spolkový sněm rozhodují v Radě ministrů o zdaleka největší části zákonů, které v Německu platí. A každou směrnici, kterou Spolková vláda v Radě ministrů schválí, musí Spolkový sněm následně transformovat do německého práva. Německý základní zákon, ústava, však stanoví, že ústředním aktérem při utváření politického společenství je parlament. Proto se nabízí otázka, zda lze Spolkovou republiku Německo vůbec ještě bez omezení nazývat parlamentní demokracií.
Dělba moci jako základní konstitutivní princip ústavního řádu v Německu byla totiž pro velké části platné legislativy zrušena. S ohledem na dominantní postavení národní exekutivy při utváření evropských politik mají mnozí poslanci německého Spolkového sněmu pocit značné ztráty vlivu. Výsledkem tohoto šířícího se pocitu je „dohoda, kterou Spolkový sněm v září 2006 uzavřel se Spolkovou vládou s cílem chránit svá práva. Spolková vláda se v ní zavazuje informovat včas Spolkový sněm o vývoji v Bruselu, poskytnout mu příležitost k vyjádření stanoviska a přihlížet k názoru Spolkového sněmu při jednání v Radě ministrů.
Delikátní však je ta část dohody, která Spolkové vládě výslovně přisuzuje právo „jsouc znalá názoru německého Spolkového sněmu … přijímat z důležitých zahraničně politických či integračně-politických důvodů odchylná rozhodnutí. Jasně řečeno: Spolková vláda může a smí jednat i proti výslovným usnesením Spolkového sněmu. Platí tedy i analýza problému, jak ji provedli federalisté: institucionální struktury EU trpí nedostatkem demokracie a faktickým zrušením dělby moci, a to způsobem, který vzbuzuje obavy. Ústava tyto problémy neřeší.
Co dělat, aby se hlavní problémy – nedostatek demokracie i dělby moci a nerozumná centralizace – podařilo zvládnout? Nabízí ústavní smlouva řešení? Jak by mohl vypadat evropský řád, který by přihlížel k obavám federalistů i stoupencům mezivládní spolupráce? Evropská integrace mezitím natolik pokročila, že demokratický deficit a dalekosáhlé zrušení dělby moci s jejich všemi negativními důsledky musejí být nějak řešeny.
Nezbytným předpokladem pro nalezení řešení je existence plnohodnotného Evropského parlamentu jako zákonodárce. Proto je třeba přivítat fakt, že ústavní smlouva chce Evropskému parlamentu přiznat výrazně víc spolurozhodovacích práv než doposud. Co naproti tomu ústavní smlouva neřeší, je utlumení přihrávek o mantinel, které národní ministerstva prostřednictvím Rady ministrů systematicky provozují. Průhlednost a jasné určení odpovědnosti za dobrou či špatnou politiku tedy přímo nastoleny nejsou.
Aby se tak stalo, musela by se Rada, alespoň v oblasti zákonodárné, vyvinout v druhou komoru ve smyslu klasického dvoukomorového systému – v komoru, která brání neúčelné centralizaci a která sama není hnací silou této neúčelné centralizace tím, že prostřednictvím Evropské unie prosazuje partikulární zájmy, jež jsou na národní úrovni neprosaditelné.
Ani ve vztahu mezi národní exekutivou a národním parlamentem nelze říci, že by se problém zmírnil. Národní parlamenty sice mají dostat právo vznášet u návrhů zákonů EU námitku, dojde-li podle jejich názoru k porušení principu subsidiarity, ale takováto námitka některého z národních parlamentů není pro orgány EU závazná, takže nemá žádné obligatorní důsledky.
Ústavní smlouva však především v tzv. passerelle („můstek) přisuzuje šéfům států a vlád členských států EU – tedy národní exekutivě, nikoliv národním parlamentům – právo, aby kompetence EU, pro něž platí požadavek jednomyslnosti, transformovali do kompetencí s většinovým rozhodováním. Jinými slovy: exekutiva získala zmocnění, aby samostatně a bez nutnosti souhlasu národního parlamentu změnila mezinárodněprávní smlouvu, která má pro jednotlivé členské státy zásadní význam.
Šestiměsíční lhůta na podání odporu, kterou disponují národní parlamenty, není dostatečným vyvážením, protože zvrátit již přijaté rozhodnutí šéfů států a vlád je mnohem obtížnější než hned na začátku vyslovit nesouhlas s plánovanou změnou smlouvy. Nedostatek demokracie a zrušení dělby moci tedy ústavní smlouva v žádném případě neodstraňuje.
Krom toho má zcela zásadní význam druhá otázka, a sice jak je možné zabránit tendenci k neúčelné centralizaci. Odpověď na tuto otázku se skládá se čtyř částí.
Zaprvé je zapotřebí taxativní katalog kompetencí, který stanoví rozsah a meze pravomocí EU. Ústavní smlouva nic takového neobsahuje, i když to bylo částí Konventu při jednáních rozhodně požadováno. Neobsahuje to především netaxativní úprava kompetencí v první části ústavy. Tam se totiž v souvislosti s rozsahem kompetencí EU odkazuje na příslušné úpravy konkrétních komunitárních politik ve třetí části, kde však ve srovnání s dnešním stavem nedochází téměř k žádným změnám. Naopak, zavedením „smíšených kompetencí v první části dokonce hrozí otevření dalšího prostoru pro ještě dynamičtější usurpování kompetencí.
A co víc: Ústavní smlouva předpokládá při rozhodování v Radě pro mnohé oblasti politik přechod od jednomyslných k většinovým rozhodnutím. Kdyby ústavní smlouva vstoupila v platnost, došlo by tedy v důsledku jednoduššího přijímání rozhodnutí dokonce k posílení procesu oné často neúčelné plíživé centralizace namísto toho, aby byl tento proces zastaven nebo alespoň zpomalen.
Zavedení taxativního seznamu kompetencí, který by pravomoci EU a členských států ostře vymezoval, bylo na ústavním konventu zamítnuto především s odkazem na to, že by to mělo negativní vliv na „dynamickou schopnost vývoje EU. Přesně to však je věc, která hovoří pro vypracování takového seznamu. Ostatně seznam kompetencí je možné kdykoliv modifikovat, pokud se ukáže, že rozšíření určitých kompetencí EU je účelné.
Za druhé musí být na úrovni EU zaveden tzv. princip diskontinuity. To znamená, že legislativní záměry, které nebyly přijaty během jednoho legislativního období, automaticky propadají, takže v novém volebním období musí celý proces začít znovu od začátku. V Německu je to samozřejmostí, nikoliv však na úrovni EU. Tam se orgány EU musí opakovaně zabývat legislativními iniciativami, které jsou staré deset i více let. Ústavní smlouva se zavedení principu diskontinuity v evropském zákonodárství zříká.
Za třetí je třeba poskytnout členským státům prostřednictvím Evropské rady právo odebrat evropské úrovni kompetenci v určité oblasti politiky a přenést ji zpět na úroveň národní. Nebezpečí, že budou kompetence EU naplňovány obsahem, který bude v rozporu s představami většiny členských států, a především nebezpečí, že budou přijata opatření, která mezi kompetence svěřené Evropské unii nakonec vůbec nepatří, se tak značně omezí.
Pokud by taková možnost existovala, budou Komise a Evropský parlament ve vlastním zájmu vykonávat svěřené kompetence zdrženlivě a nikoliv excesivně, aby se vyhnuly nebezpečí, že jim budou opět zcela odebrány. Aby tato hrozba byla reálná, musí se právo navrácení odehrávat na bázi většinového rozhodování a nikoliv rozhodování jednomyslného. Návrh ústavní smlouvy možnost navrácení jednotlivých kompetencí jako ústavně danou brzdu centralizace nezahrnuje. Dále sází na dosavadní jednosměrku ke stále širší centralizaci.
Za čtvrté je nutno zastavit plíživou centralizaci prostřednictvím judikatury ESD. Předpokladem toho je zřízení samostatného „Soudního dvora pro kompetenční otázky, existujícího vedle ESD, který bude rozhodovat výhradně o otázkách vymezení kompetencí mezi úrovní evropskou a úrovní členských států. Aby si zachoval nezávislost, měl by se takový soudní dvůr pro otázky kompetenční skládat ze členů ústavních soudů členských států.
Musí být dána možnost předkládat mu nejen právní akty a politická opatření Komise a Evropského parlamentu, nýbrž dokonce i judikáty ESD, jestliže má pro jeho rozsudek vymezení kompetencí rozhodný význam.
Právo podávat žalobu by vedle orgánů EU a vlád členských států měly mít i národní parlamenty a také, což je důležité pro federální státy, k nimž patří i Spolková republika Německo, jednotlivé země (regiony). Ústavní smlouva sice předpokládá, že národní parlamenty a Výbor regionů mohou při porušení principu subsidiarity vznést žalobu. Toto právo však do značné míry vyznívá naprázdno, protože adresátem je ESD, tedy soud, který jako institucionální součást úrovně EU vykládá kompetenční předpisy vždy, pokud je to jen trochu možné, ve prospěch EU. Proto je naléhavě nutné vytvořit nezávislý soud ve formě soudu kompetenčního. To však ústavní smlouva nepředpokládá.
Uvedená čtyři institucionální opatření – uzavřený seznam kompetencí, princip diskontinuity, možnost zpětného převedení kompetencí na členské státy a Soudní dvůr pro kompetenční otázky – mohou ve svém souhrnu tendenci k neúčelné centralizaci úspěšně čelit. Převezmou pro každodenní politiku funkci strážce subsidiarity, jež doposud příslušela pouze Radě, která ji však, jak to jasně ukazuje vývoj posledních 15 let, neuměla dostatečně efektivně uvést do života.
Tato opatření k zamezení neúčelné centralizaci nejsou v rozporu s nutným odstraněním dalšího velmi zásadního nedostatku stávajícího návrhu ústavní smlouvy: tato smlouva by totiž prakticky především v oblasti zahraniční a bezpečnostní politiky znemožnila intenzivnější spolupráci těch členských států, které si to přejí, protože k tomu by byl nutný souhlas všech členských států EU. Proto je škodlivá pro globálněpolitické zájmy Evropy a i z tohoto důvodu je třeba ji odmítnout. Evropa potřebuje čestnou debatu. Výše naznačenými reformami lze v Evropě přispět k řešení jak problémů, které diagnostikovali federalisté – neprůhlednosti, nedostatku demokracie a zrušení dělby moci -, tak i těch slabin, které identifikovali zastánci mezivládní spolupráce – postupující neúčelné centralizace.
Evropská politická reprezentace a část německých politiků naproti tomu chtějí v druhém pokusu bez ohledu na odmítnutí ve Francii a Holandsku a na značně skeptický postoj obyvatel i v jiných členských státech evropskou ústavní smlouvu prosadit. Odmítají konstruktivní diskusi o otázce, zda by tato smlouva Evropě skutečně přinesla něco dobrého, neboť se obávají, že už nenajdou k novému velkému počinu sílu. Přesto je třeba takovou diskusi vést, protože ústavní smlouvou by se zmíněné nedostatky, které se dotýkají samé podstaty EU, jen upevnily. Proto existuje nebezpečí, že politika ve stylu „jen tak dál přinese evropskému integračnímu procesu přesně opak toho, co zamýšlí: namísto stabilizace další erozi.
Při změně orientace směrem k výše uvedené organizaci EU by bylo bezesporu třeba překonat nadmíru etablované struktury a především politické zájmy vlád členských států, usilujících o zachování moci. Ale právě to je třeba od politiky očekávat a vyžadovat, jestliže, jak se jasně ukazuje, cesta, kterou jsme se ubírali v uplynulých desetiletích a v níž ústavní smlouva pokračuje, hrozí vést do slepé uličky, protože si EU bere příliš velké sousto a nesoustředí se na skutečně podstatné celoevropské problémy a protože lidé už nejsou ochotni po této cestě dál jít.
Argument, že takový ústavní řád pro Evropu není politicky prosaditelný, proto neplatí. V neveřejných rozhovorech se němečtí politici, na federální i zemské úrovni, dnes opakovaně vyjadřují kriticky a s obavami o vývoji, kterým se evropská politika ubírala a dále ubírá.
Málokdo však své obavy a pochyby vyjádří veřejně – ze strachu, že by to mohlo poškodit další proces sjednocování. Opak by byl pravdou. Lidé v Německu jsou dále, než se mnozí politici domnívají. Většina občanů má k evropské integraci v zásadě pozitivní vztah. Zároveň se ale vkrádá stále silnější pocit, že něco není v pořádku; že vzniká neprůhledná, komplexní a propletená mamutí instituce, která, oproštěna od věcných problémů a národních tradic, uzurpuje stále další oblasti regulace a nové a nové kompetence; že demokratické kontrolní mechanismy selhávají; zkrátka, že takhle to nemůže jít dál.
Lidé si právě od politiků přejí diferencovaný přístup k Evropě. Při zásadním „Ano evropské integraci je nutno konstruktivně diskutovat i o „Jak. To je velká výzva. Měli bychom německého předsednictví v Radě využít k tomu, abychom takovouto diskusi uvedli do pohybu, a to v zájmu celé Evropy.
Z německého originálu „Europa entmachtet uns und unsere Vertreter publikovaného 13. 1. 2007 v deníku Welt am Sonntag vydal Občanský institut jako bulletin č.190
Úplná původní verse článku: http://www.welt.de/data/2007/01/13/1176169.html
Autor: Roman HERZOG – Lüder GERKEN
