David Král, psáno pro Euroskop, 11. února 2009
Politika rozšíření je často považována za jeden z největších úspěchů Evropské unie. Zvláště ve vztahu k poslední vlně rozšíření bývá zdůrazňován silně pozitivní vliv, který měla perspektiva členství v elitním klubu prosperujících evropských demokracií při hluboké politické, sociální a ekonomické transformaci zemí, které se o členství ucházely. Přesto jsme v poslední době svědky toho, že dochází ke zpochybňování dalšího procesu rozšiřování a tato debata se posouvá do nových dimenzí.
Například několik vlivných evropských politiků, včetně Angely Merkelové a v poslední době francouzského prezidenta Sarzkozyho, volá po stanovení geografických hranic Evropské unie, určujících i limity budoucího rozšíření.
Zpochybňování procesu dalšího rozšiřování Evropské unie je často neseno některými zástupnými důvody či mýty, které jsou používány částí evropských politických elit, jež si proces dalšího rozšiřování v zásadě nepřeje. To je samo o sobě legitimní, ale je třeba odhalit skutečnou podstatu těchto argumentů, jinak Evropská unie ztratí zbývající důvěryhodnost, kterou u svých sousedů má.
Argument integrační kapacity
Jedním z nejčastějších důvodů, který je předkládán jako argument proti budoucí rozšíření, je fakt, že Evropská unie nebude schopna v brzkém horizontu pojmout další členy. Kritérium „absorpční (z důvodů politické korektnosti později přejmenované na „integrační) kapacity přitom není žádnou novinkou. Schopnost Unie pojmout nové členy byla deklarována již jako součást balíku tzv. kodaňských kritérií jako v zásadě jediná podmínka na straně EU.
Co ovšem tato integrační kapacita znamená? Jak je možné ji měřit? Co je jejím obsahem? Na tyto otázky bohužel nenalezneme odpovědi v žádném ze strategických dokumentů Evropské unie nebo ve výrocích jejích politiků. Přesto je tento koncept v posledních letech používán jako zaklínadlo, které zdůvodňuje nechuť Evropské unie se rozšiřováním příliš zabývat. Evropští lídři, vědomi si prázdnoty a nepropracovanosti uvedeného konceptu, vyzvali Evropskou komisi, aby se pokusila tento koncept přesněji definovat..
Dokument spatřil světlo světa jako součást Strategie rozšíření na léta 2006 – 2007. Podíváme-li se ovšem na jeho obsah, zjistíme, že je stále velmi nekonkrétní a kopíruje dosavadní politický diskurs. Evropská komise jej definuje jako spojení tří kritérií: zachování dynamiky evropské integrace, schopnosti kandidátských zemí splnit podmínky členství a lepší komunikaci.
Na problém integrační kapacity se zaměřila i analyticko-akademická sféra. Zřejmě nejlepším pokusem popsat tento fenomén je studie bruselského Centra pro výzkum evropské politiky (CEPS) ze září 2006. V zásadě z této studie vyplývá, že problém integrační kapacity není skutečný. Evropská unie jako útvar zahrnující půl miliardy lidí nemá problém pojmout další miliony občanů, podniků, poskytovatelů služeb a integrovat je do svého vnitřního trhu. Ve většině případů (s výjimkou Turecka) se navíc jedná o poměrně malé země, jejichž vstup by měl na fungování vnitřního trhu minimální dopad.
I z hlediska citlivých otázek, mezi které patří například volný pohyb osob, jsou rizika integrace nových zemí poměrně malá. Kandidátské země představují ve srovnání s jinými regiony (např. subsaharská Afrika nebo oblast Magrebu) oblast s daleko menším migračním potenciálem do Evropské unie; navíc je pravděpodobné, že pracovní migranti budou daleko lépe integrovatelní do jednotného evropského trhu než migranti z jiných zemí..
Za další problém je považováno kritérium institucionální, tj. zda může EU bez dramatických změn integrovat zástupce dalších zemí do svých institucí. Důležité instituce EU – Rada, Komise a Evropský parlament už ale v souvislosti s posledními dvěma vlnami rozšiřování největší revolucí prošly.
Jste příliš velcí…
Dalším důvodem proti rozšiřování, který často slýcháme ve vztahu k Turecku je, že se jedná o příliš velkou zemi. Stejné obavy pak mohou v budoucnu zaznívat i vůči Ukrajině. Proč je velikost kandidátské země takovým problémem? Velikost země přitom nefiguruje mezi formálními kritérii členství a málokdy zaznívá v evropském diskursu úvaha, že stejným problémem jako velké země mohou být země extrémně malé.
Je například spravedlivé, aby země jako Malta nebo Kypr blokovaly konsensus EU v oblastech, kde se stále rozhoduje jednomyslně? Skutečnou obavou, skrývající se za argumentováním velikostí, je případná budoucí váha Turecka při hlasování v Radě, která by z něj ve střednědobém horizontu učinila proporčně nejsilnější evropský stát. V době přistoupení bude ale Turecko standardním demokratickým státem a pravidla hlasování poskytují dostatečné záruky: Turecko nebude samo o sobě disponovat blokační menšinou, a i kdyby měly ostatní státy obavy, že se vývoj zvrátí nesprávným směrem, např. k méně demokratickému stylu vlády, zůstává zde možnost suspendování hlasovacích práv v Radě.
Evropská veřejnost a rozšíření unie
Často vznášeným argumentem proti rychlému tempu dalšího rozšíření Evropské unie je nesouhlas evropského veřejného mínění. Aniž bychom zpochybňovali koncept „evropské veřejnosti, i letmým pohledem na celoevropské průzkumy je možno tento argument vyvrátit. Podle zřejmě nejreprezentativnějšího průzkumu, kterým je Eurobarometr, většina Evropanů další rozšiřování podporuje. Podpora pro rozšiřování EU dokonce mírně stoupá – zatímco podle Eurobarometru 66 (prosinec 2006) podporovalo další expanzi unie 46% občanů EU, podle Eurobarometru 67 (červen 2007) to již bylo 49%, zatímco počet odpůrců klesl z 42% na 39%.
Tato čísla popírají obecně velmi rozšířenou domněnku, že evropská veřejnost je vůči rozšíření naladěna negativně. Jinou skutečností je postoj občanů jednotlivých členských zemí EU vůči různým kandidátům. Je možno říci, že občané novějších členských zemí EU (zvláště přistoupivších v letech 2004 a 2007) jsou vůči dalšímu rozšíření naladěni velmi pozitivně, zatímco obyvatelstvo starších členských zemí je více skeptické.
Z jiného reprezentativního průzkumu, zaměřeného specificky na otázky rozšíření, dále vyplývá, že existuje korelace mezi informovaností o rozšíření a jeho důsledcích a podporou rozšíření. Občané, kteří se považují za dobře informované o rozšíření, mají tendenci jej více podporovat. Z toho tedy plyne, že za předpokladu rozvinutí dalších informačních aktivit o rozšíření Evropské unie je možno očekávat ještě větší podporu evropského veřejného mínění. Bohužel, doposud se děje spíše opak. Místo pokusu prezentovat rozšíření jako úspěch, ze kterého má Evropská unie jako celek užitek, národní vlády některých členských států činí z rozšíření obětního beránka problémů, které s rozšířením nesouvisí. Stačí si vzpomenout na kampaň proti polským instalatérům ve Francii.
Evropská unie se velmi ráda a často definuje jako společenství, založené na vládě práva a respektu k určitým hodnotám a principům. V preambuli (byť neratifikované) Ústavní smlouvy dokonce výslovně odkazovala na římské právo jako jeden ze zdrojů své identity. Přitom jeden ze základních principů římského práva praví, že smlouvy se mají dodržovat (,Pacta sunt servanda‘). Tímto principem se nemyslí pouze smlouvy formální, ale i neformální přísliby či dohody. Příslib integrace zemím, které již byly označeny za kandidáty, ať již formální (Chorvatsko, Turecko, Makedonie) či potenciální (ostatní země západního Balkánu) bezpochyby patří mezi hlavní závazky Evropské unie. Proto je poněkud zarážející, že někteří vrcholní představitelé v EU se snaží tyto závazky zpochybňovat.
Dodržování smluv a závazků se ale netýká pouze Evropské unie. Stejně tak musí EU přísně trvat na tom, aby uchazečské státy dostály všem svým závazkům, které na sebe v souvislosti se členstvím musí vzít. Kondicionalita a rovný přístup ke kandidátům musí zůstat základním imperativem evropské politiky rozšíření. Jen plněním vlastních slibů a důsledným trváním na plnění podmínek ze strany kandidátských zemí může Unie zajistit, že proces rozšíření zůstane jedním z nejúspěšnějších zahraničněpolitických nástrojů a splní podobný účel, jako tomu bylo v případě předchozích rozšíření.
Autor: David Král, ředitel Institutu pro evropskou politiku EUROPEUM