Jan Kinšt a Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr, Zemědělec č. 15/2009
Evropský účetní dvůr nedávno publikoval zprávu hodnotící politiku podmíněnosti (anglicky „Cross-Compliance Policy“), která je jedním z pilířů Společné zemědělské politiky EU. Unijní auditoři přinášejí jiný a kritičtější pohled: politika podmíněnosti a její realizace není v současné podobě příliš efektivní.
Podmíněnost alias Cross-Compliance
Politika podmíněnosti je klíčovým prvkem reformy společné zemědělské politiky z roku 2003, která nabyla účinnosti v roce 2005. Podmíněnost vytváří vzájemnou souvislost mezi vyplácením podpory zemědělcům z veřejných prostředků a dodržováním pravidel týkajících se životního prostředí, veřejného zdraví, zdraví zvířat a rostlin, dobrých životních podmínek zvířat a udržováním zemědělské půdy v dobrém ekologickém stavu. Tato pravidla vychází z prostého předpokladu, že daňoví poplatníci, z jejichž prostředků jsou evropské fondy vytvářeny a z kterých jsou zemědělcům vypláceny přímé podpory, za to požadují kulturní krajinu, bezpečné potraviny a zdravé životní prostředí. Odtud také anglický výraz pro podmíněnost – Cross Compliance – který vyjadřuje vazbu mezi povinnostmi a právy zemědělců. Pokud zemědělec neplní požadavky společnosti a nedodržuje normy, mohou být jeho platby sníženy nebo dokonce i zrušeny v závislosti na závažnosti, rozsahu, trvání a úmyslnosti neplnění požadavků. Odpovědnost za provádění podmíněnosti nesou především členské státy. Jejich úkolem je převést příslušné evropské předpisy do podoby provozních požadavků a norem, které musí zemědělci dodržovat, a posléze ustavit kontrolní systém, který umožní odhalit případné porušování předpisů. Plnění těchto povinností členskými státy kontroluje Komise.
Audit
Účetní dvůr zjišťoval, nakolik je politika podmíněnosti účelná. Provedl proto analýzu jejího zavedení a prvních let jejího provádění Komisí a členskými státy. Auditory především zajímalo, zda jsou cíle a rozsah politiky podmíněnosti dobře definovány a zda je možné účelně provádět její právní rámec. Dále zjišťovali, nakolik jsou účelné kontrolní a sankční systémy na straně Komise i na úrovni členských států a jak funguje výkaznictví a monitorování. Audit byl prováděn v ústředí Komise a dále pak ve Finsku, Francii, Řecku, Nizozemsku, Polsku, Portugalsku a Slovinsku. Tyto členské státy reprezentují rozdílnou škálu zemědělské praxe v Evropě.
Neurčité cíle, neurčité povinnosti
Předpisy Společenství vyžadují, aby cíle politiky podmíněnosti byly formulovány konkrétně a byly měřitelné, dosažitelné, odpovídající a časově vymezené. Kromě toho by měly být hierarchicky uspořádány od cílů obecných přes střednědobé, konkrétní až po cíle operativní. Ve skutečnosti však nejsou ani zdaleka definovány dle těchto kritérií a jejich dosahování tak nelze přesně monitorovat a hodnotit. Názorným příkladem tohoto problému je cíl „bránit opuštění zemědělské půdy“. Dle auditorů nelze určit, zda bylo tohoto cíle dosaženo, neboť Komise neposkytla přesnou definici termínu opuštění půdy, nevysvětlila, jak by mohla k tomuto cíli přispět právě politika podmíněnosti, a neshromažďovala relevantní údaje za účelem monitorování.
Audit rovněž ukázal, že dobře definovaný není ani rozsah politiky podmíněnosti. Komise nebyla schopna auditorům poskytnout zdokumentované odůvodnění, proč některé požadavky a normy byly do podmíněnosti zahrnuty a jiné nikoliv. Není často jasné, čeho má politika podmíněnosti dosáhnout.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem není pro členské státy snadné specifikovat povinnosti, které musí zemědělci dodržovat. Auditoři zjistili, že žádný z navštívených členských států nepřevedl veškeré prvky právní normy politiky podmíněnosti do podoby operativních požadavků na úrovni zemědělských podniků. Například jediné Řecko stanovilo konkrétní zemědělské praktiky na ochranu kolonií divoké fauny na zemědělských pozemcích. Francouzské orgány nezahrnuly do podmíněnosti povinnost omezit hloubku orby, i když bylo známo, že dodržování této normy může vést ke zlepšení struktury půdy.
Řada povinností je navíc čistě formální a není tedy pravděpodobné, že by mohly vést k očekávaným změnám, ať už jde o snížení objemu plateb nebo o změny zemědělských praktik. Například ve Slovinsku je jediným požadavkem, který se kontroluje v souvislosti se směrnicemi k ochraně ptactva a stanovišť, aby zemědělci nebyli usvědčeni ze spáchání trestných činů souvisejících s porušením jistých právních ustanovení. Neexistují žádné požadavky týkající se zemědělských praktik, které by mohly být pro ptactvo nebo stanoviště škodlivé.
Není také vždy jasný rozdíl mezi požadavky v rámci politiky podmíněnosti a agroenvironmentálními opatřeními v rámci politiky rozvoje venkova. Zemědělci by v rámci agroenvironmentálních opatření neměli dostávat dotace za vykonávání činností, které jsou pro ně povinné podle politiky podmíněnosti. Normy podle podmíněnosti by měly fungovat jako určitá minimální mez povinná pro všechny příjemce přímých plateb. K tomuto překrývání však dochází a auditoři to ve své zprávě ilustrují na konkrétních případech z navštívených zemí.
Nedostatečná kontrola
Jak již bylo vysvětleno v úvodu, úkolem členských států je ustavit fungující kontrolní systém, který umožní odhalit porušování stanovených norem na úrovni zemědělských podniků. Účetní dvůr však zjistil, že tyto kontrolní systémy nejsou dobře nastaveny a tudíž neposkytují dostatečnou jistotu, že zemědělci opravdu plní své povinnosti.
Nejvíce problémů bylo zjištěno u kontrol v oblasti životního prostředí a bezpečnosti potravin. Auditoři například upozorňují, že načasování kontrol nezávisí na tom, kdy je možno požadavky či normy nejlépe zkontrolovat. Kontroly obvykle probíhají jen v letních měsících bez ohledu na to, že v té době není možno významný počet norem kontrolovat, neboť tyto závisí na zemědělských činnostech prováděných v jiném ročním období. Počet skutečně provedených kontrol byl proto u některých povinností extrémně nízký či dokonce nulový. S nízkým počtem kontrol logicky souvisí i nízký počet zjištěných porušení povinností.
Dalším nedostatkem je neexistence jasných pokynů pro inspektory. Ve všech navštívených členských státech byly během auditu zjištěny příklady povinností, jejichž ověřování bylo samo o sobě obtížné a kde navíc inspektoři neobdrželi jasné instrukce, co přesně mají považovat za nedodržení právních předpisů. Jen těžko pak mohli spolehlivě ověřit plnění povinností jako „vyhýbání se užití těžkých strojů na mokré zemi“, „potraviny musí být bezpečné“ nebo „zemědělská zařízení musí být v dobrém stavu“.
Příliš mírné sankce
Účelný není dle auditorů ani systém sankcí. Dle evropských předpisů by měly členské státy buď snížit nebo úplně pozastavit přímou podporu těm zemědělcům, kteří neplní své povinnosti a nedodržují základní normy. Auditoři kritizují skutečnost, že se tyto sankce stanoví plošně procentem získané finanční pomoci ze společné zemědělské politiky a nezakládají se tak na nákladech či důsledcích nedodržení předpisů. Například zemědělec v Portugalsku, který nedodržel pravidla pro identifikaci u 209 zvířat byl sankciován stejně jako zemědělec s obdobným prohřeškem, ale pouze u jednoho zvířete. Navíc nejobvyklejší uplatňovanou sankcí ze strany členských států bylo paušální snížení přímých podpor o 1 %. Není proto žádným překvapením, že u mnoha povinností jsou pro zemědělce náklady na jejich dodržení (např. investicí do nových technologických postupů) výrazně vyšší než potenciální sankce – ty pak těžko mohou mít odrazující účinek (i s ohledem na nízkou četnost kontrol). Částky sankcí také nemají stanovenu minimální výši. Auditní zpráva uvádí některé kuriózní případy zanedbatelných sankcí (např. snížení dotace slovinskému farmáři o 0,97 €).
K účelnosti sankčního systému nepřispívá ani fakt, že členské státy interpretují některé jeho prvky různě, což vede k tomu, že se zemědělci není v případě porušení předpisu zacházeno ve všech zemích stejně.
Doporučení auditorů
Celkově dospěl Účetní dvůr k závěru, že podmíněnost v podobě, v níž ji v současné době řídí Komise a provádějí členské státy, zatím není účelná. Kritická hodnocení auditorů jsou následována patnácti konkrétními doporučeními adresovanými buď Komisi nebo členským státům. Celý text zprávy je k dispozici (i v českém jazyce) na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt a Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr
