SPECIÁL: Zaměstnanost a sociální věci v letech 2004–2009

24.06.2009
Euroskop

Problematika zaměstnanosti a sociálních věcí se do centra pozornosti Evropské unie dostávala postupně, zejména po nástupu Jacquese Delorse na post předsedy Komise v roce 1985, jenž se poprvé v širším měřítku pokusil o „vyvážení“ budování společného (jednotného, vnitřního) trhu na jedné straně a zajištění adekvátní sociální ochrany (pro jeho „nejslabší účastníky“, např. zaměstnance) na straně druhé. Dalším milníkem se stala Amsterodamská smlouva (v platnost vstoupila 1. května 1999), která do primárního práva definitivně včlenila agendu Charty základních sociálních práv pracovníků ve Společenství a další související otázky. Minimálně od té doby dochází ke kvantitativnímu i kvalitativnímu nárůstu počtu sekundárněprávních norem, které s otázkou zaměstnanosti a sociálních věcí souvisejí.

V letech 2004-2009 ovlivňovaly oblast zaměstnanosti a sociálních věcí z „makrohlediska dva faktory. Prvním z nich byla skutečnost, že se Evropská unie rozšířila, čímž došlo k (dočasnému) rozdělení na staré a nové členské státy ve smyslu stanovení odlišných podmínek pro volný pohyb pracovních sil. Zároveň je však nutno dodat, že z velké části šlo především o politikum: sama problematika přechodných období a jejich (ne)zavedení byla a je primárně záležitostí té které členské země; nadnárodní autorita (Komise) zde hrála a hraje spíše okrajovou roli, což lze spolehlivě dokladovat na povaze dokumentů, které v této souvislosti doposud vydala (viz např. toto sdělení).

Druhým faktorem se stala Lisabonská strategie k realizaci cíle vytvořit z Evropské unie do roku 2010 nejkonkurenceschopnější ekonomiku světa založenou na znalostech. Přestože i zde lze konstatovat, že jde především o politický dokument, jenž nestanovuje konkrétní pravidla chování, určuje základní rámec pro další legislativní aktivity Komise – a potažmo Rady a Evropského parlamentu. S přehodnocením Lisabonské strategie v roce 2004 (v podobě tzv. Kokovy zprávy) navíc došlo k upozadění jejích dvou „pilířů (sociálního a environmentálního) ve prospěch pilíře ekonomického, a v následujícím období bylo pozorovatelné, jak se subjekty, jež s uvedeným posunem nesouhlasí, pokoušejí o znovuoživení původního „Lisabonu, zejména prostřednictvím podpory návrhům zaměřeným na zajištění vhodného standardu pro zaměstnance.

Stále častěji se v tomto směru hovořilo o konceptu „flexicurity (akronym z anglických slov flexibility a security), jehož praktické naplňování na úrovni Evropské unie by mělo napomoci zajistit jak dostatek prostoru pro podnikatelské aktivity vyžadující pracovní síly, tak vhodné formy zajištění pro zaměstnance, kteří se na těchto aktivitách (nepřímo) podílejí. Jako problém se však trvale ukazuje diskrepance mezi flexicurity jako konceptem a flexicurity coby součástí konkrétních legislativních norem.

Svůj podíl na tom s největší pravděpodobností má i fakt, že Evropská unie fakticky nedisponuje skutečnou sociální politikou ve smyslu schopnosti a ochoty redistribuovat dostatečné množství finančních prostředků potřebným. Její doménou je primárně regulace ve smyslu stanovování pravidel chování (práv a povinností) a/nebo definování strategických, de facto nebo de iure nezávazných dokumentů (nejčastěji v podobě rozhodnutí bez efektivních sankčních mechanismů, zelených a bílých knih či sdělení) k různým tématům – počínaje směry pro politiku zaměstnanosti, přes demografické výzvy, podporu invalidům a starším spoluobčanům až například po boj proti násilí na ženách a obchodování s nimi.

Základním dokumentem současné politiky zaměstnanosti a sociálních věcí Evropské unie je Sociální agenda pro roky 2005-2010, jejímž cílem je vybudovat důvěru občanů pro potřebné kroky na „evropské úrovni a zajistit plnou zaměstnanost a rovné příležitosti.

Poznámka: Níže uváděné sekce respektují vnitřní tematické dělení politiky zaměstnanosti a sociálních věcí, jak jej „pracovně provádí Komise. Uvnitř sekcí jsou jednotlivé návrhy a/nebo normy řazeny podle data, kdy byly coby legislativní iniciativy předloženy Evropskému parlamentu a Radě.

1. Antidiskriminace a vztahy s občanskou společností

1.1. Služby obecného zájmu

Otázka služeb obecného zájmu (tj. veřejných služeb) se do centra pozornosti Evropské unie dostala zejména v souvislosti s debatami o liberalizaci sektoru služeb, jež nakonec vyústila v přijetí tzv. směrnice o službách. Daná norma se nevztahuje na tzv. služby obecného zájmu nehospodářské povahy, existují proto tendence, aby vznikla separátní norma, jež by tuto specifickou kategorii služeb na úrovni Evropské unie upravovala.

Již dříve Komise v této souvislosti zveřejnila zelenou a bílou knihu a separátní sdělení, sociální služby obecného zájmu se staly také součástí Sociální agendy pro roky 2005-2010.

Poslední významný posun byl zaznamenán při sepisování Lisabonské smlouvy: problematika služeb obecného zájmu se stala předmětem samostatného protokolu. Komise nicméně prozatím odmítá předložit příslušný legislativní návrh – zejména k nevoli odborů.

1.2. Zásada rovného zacházení

Problematika „antidiskriminace představuje z hlediska aktivit Evropské unie jednu z těch, jež jsou permanentně precizovány a prohlubovány (viz také níže). I proto Komise 2. července 2008 předložila návrh směrnice o provádění zásady rovného zacházení bez ohledu na náboženské vyznání nebo víru, zdravotní postižení, věk nebo sexuální orientaci – coby součást tzv. sociálního balíku a s cílem realizovat zásadu rovného zacházení i mimo sféru trhu práce, tj. meritorně doplnit směrnice č. 2000/43, 2000/78 a 2004/113.

Návrh vzbudil mezi zainteresovanými aktéry poměrně značnou pozornost zejména proto, že podle některých názorů zasahuje až příliš do tradic jednotlivých členských států a/nebo realizace výsledné normy bude narážet na neproveditelnost jejích opatření (např. povinnost žalovaného prokázat, že nedošlo k porušení zákazu diskriminace).

Plénum Evropského parlamentu návrh podpořilo v dubnu 2009, ovšem „pouze poměrem 360:227:64. Výsledné rozhodnutí bude na Radě, neboť text podléhá konzultační proceduře (Evropský parlament není plně zapojen), ta se však na svém postupu prozatím neshodla, ač o návrhu jednala již několikrát. Některé zdroje nicméně hovoří o tom, že finální akt by měl být přijat v listopadu 2009 (více zde).

2. Práva zaměstnanců a organizace práce

2.1. Doba řízení v silniční dopravě

Doba řízení v silniční dopravě byla donedávna předmětem dvou nařízení: č. 3820/85 a č. 3821/85. Od roku 2006 je daná otázka upravena nařízením č. 561/2006 (návrh v tomto směru Komise předložila již 26. února 2002).

Nařízení se týká primárně řidičů autobusů (vozidel s možností přepravy devíti a více osob) a kamionů (vozidel s hmotností nad 3,5 t), stanovuje jejich odpovědnost (resp. odpovědnost provozovatelů dopravy) za realizaci normy, výjimky (jichž je celá řada), způsoby monitoringu a evaluace i sankce za porušení příslušných ustanovení.

Celá problematika úzce souvisí s otázkou (do)vybavení nákladních vozidel digitálními tachografy (namísto tachografů analogových) od 1. května 2006 (více zde).

2.2. Pracovní podmínky agenturních pracovníků

Ve věci pracovních podmínek sezónních pracovníků došlo v období let 2004-2009 k zásadnímu posunu, ač aktivity na tomto poli Společenství (neúspěšně) rozvíjelo již od poloviny 80. let dvacátého století.

Komise svůj návrh předložila již 20. března 2002 a dlouho byla jednání bezvýsledná, zejména kvůli tomu, že nebylo jasné, nakolik umožnit, aby byly „dočasné (agenturní) kontrakty postaveny na roveň standardním pracovněprávním vztahům. Nakonec jak Rada, tak Evropský parlament souhlasily se zachováním „zásady nediskriminace, ovšem s tím, že po dohodě se sociálními partnery mohou jednotlivé členské státy přistoupit k odchylkám z tohoto principu (více zde).

Směrnice č. 2008/104 vstoupila v platnost 5. prosince 2008, členské státy jsou povinny ji provést do 5. prosince 2011 (v České republice se tak stalo hned deseti normami).

2.3. Směrnice o pracovní době

Směrnice o pracovní době, resp. návrh směrnice, kterou se mění směrnice č. 2003/88 o některých aspektech úpravy pracovní doby, rámovala celé období let 2004-2009. Komise text předložila 22. září 2004 a v dubnu 2009 bylo neúspěšně završeno časově limitované dohodovací řízení mezi zástupci Komise, Rady a Evropského parlamentu, poslední možnost, jak v rámci tzv. spolurozhodovací procedury dospět ke kompromisu (více zde).

Jako nejproblematičtější se nakonec ukázala být záležitost tzv. opt-outu, tedy individuální možnosti pracovat nad rámec osmačtyřicetihodinové týdenní pracovní doby (což prosazovala zejména Velká Británie a členské státy, jež k Evropské unii přistoupily v roce 2004), záležitost výpočtu zmíněné týdenní pracovní doby (coby průměru za rok a na zaměstnance; tzv. problém referenčního období) a záležitost pracovní pohotovosti (zda by měla být započítávána coby součást pracovní doby – za zvýšení nákladů na pracovní sílu -, nebo ne).

Problematických bodů bylo v průběhu celého období více, ale postupně „krystalizovaly. Legislativní proces ukázal značné limity negociačních schopností jednotlivých předsednictví i tendence k „reformulační ekvilibristice, jíž se vyznačovala většina pozměňovacích návrhů – ať už z dílny Rady nebo Evropského parlamentu – a jež by ve výsledku s největší pravděpodobností vedla ke vzniku velmi preskriptivní normy s minimální možností jednotlivých členských států k takovým prováděcím opatřením, jež by respektovala jejich podmínky a tradice

V současnosti je předmětem debaty, zda se Komise pokusí o předložení nového legislativního návrhu. Podle některých názorů by tak měla učinit, mj. i proto, že důvodem ke zveřejnění předchozího textu bylo několik rozsudků Evropského soudního dvora, jejichž úprava v sekundárním právu Evropské unie absentuje.

2.4. Pracovní doba v silniční dopravě

Pracovní doba v silniční dopravě je v současnosti (od 23. března 2009) upravena směrnicí č. 2002/15.

I přesto, že daná směrnice je relativně „nová, Komise 15. října 2008 zveřejnila návrh, jehož cílem je zahrnout do rámce stávající normy adekvátně i osoby samostatně výdělečně činné (OSVČ), a zabránit tak fenoménu „nepravých OSVČ, které fakticky nelegálně obcházejí nařízení č. 561/2006 vztahující se primárně na zaměstnance – ač samy zaměstnanci v podstatě jsou. Současně v návrhu definovala pojem „noční práce.

Projednávání návrhu se zastavilo v květnu 2009, kdy plénum Evropského parlamentu poměrem 332:307:6 vyzvalo Komisi, aby text stáhla z projednávání, neboť podle něj OSVČ pokrývá pouze selektivně a rozvolňuje pracovněprávní ochranu tím, že pro zaměstnance a OSVČ působící ve stejném sektoru stanovuje různá pravidla (více zde).

Zda Komise výzvu Evropského parlamentu vyslyší, není doposud jasné. První čtení v Radě (na rozdíl od Evropského parlamentu) zatím neproběhlo, podle některých zdrojů se chystá na říjen 2009. Až poté lze předpokládat, že Komise vystoupí s jasným stanoviskem, popř. s revidovaným návrhem.

3. Rovnost mezi muži a ženami

3.1. Rovné zacházení v přístupu ke zboží a službám

Komise svůj návrh předložila 5. listopadu 2003 s cílem zajistit rovné zacházení v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování, a to jak ve veřejném, tak v soukromém sektoru (byť s určitými výjimkami a včetně tzv. pozitivní diskriminace). Legislativní proces byl relativně bezproblémový i přesto, že Rada musela při schvalování návrhu dosáhnout jednomyslnosti.

Finální norma, směrnice č. 2004/113, se speciálně soustřeďuje na otázku nediskriminace v oblasti pojišťovnictví, resp. tzv. pojistně-matematických faktorů, a stanovuje i příslušné sankční mechanismy. Vstoupila v platnost 21. prosince 2004 s implementační lhůtou tří let. Česká republika ji provedla pětatřiceti normami.

3.2. Rovné příležitosti a rovné zacházení v oblasti zaměstnání a povolání

Komise přistoupila k předložení návrhu 21. dubna 2004 z toho důvodu, aby zkonsolidovala dosavadní legislativní úpravu čítající sedm směrnic: č. 75/117, 76/207, 2002/73, 86/378, 96/97, 97/80 a 98/52 a zajistila zavedení zásady rovných příležitostí a rovného zacházení v oblasti zaměstnání a povolání – v přístupu k zaměstnání, včetně postupu v zaměstnání, a k odbornému vzdělávání; v pracovních podmínkách, včetně odměny; v systémech sociálního zabezpečení pracovníků.

Vzhledem k tomu, že Komise návrh definovala pouze jako „přepracování, trval příslušný legislativní proces relativně dlouho – přes dva roky. Souviselo to i s tím, že Rada nerozhodovala sama, ale spolurozhodovala s Evropským parlamentem.

Česká republika směrnici č. 2006/54 ještě oficiálně neprovedla (byla tak povinna učinit do dvou let od jejího vstupu v platnost, tj. do 15. srpna 2008), resp. provedla ji podle Komise a potažmo Vlády České republiky nedostatečně (více než šesti desítkami norem). Po přehlasování veta prezidenta republiky v červnu 2009 Poslaneckou sněmovnou se nicméně očekává, že implementace bude v nejbližší době završena.

3.3. Evropský institut pro rovnost žen a mužů

V prosinci 2006 bylo přijato nařízení č. 1922/2006 o zřízení Evropského institutu pro rovnost žen a mužů, jehož cílem je „je přispívat k prosazování rovnosti žen a mužů a posilovat je, včetně začleňování hlediska rovnosti žen a mužů do všech politik Společenství a do vnitrostátních politik (Komise svůj návrh předložila 8. března 2005).

V praxi institut z litevského Vilniusu poskytuje „technickou (informační) podporu Komisi a/nebo členským státům, je otevřen i třetím stranám/státům.

3.4. Prodloužení mateřské dovolené

Ochrana (nastávajících) matek je v současnosti upravena směrnicí č. 92/85. Komise svůj návrh, jenž by měl stávající normu aktualizovat, předložila 3. října 2008 coby součást tzv. rodinného balíku s cílem prodloužit minimální délku mateřské dovolené v Evropské unii ze čtrnácti na osmnáct týdnů a posílit pozici (nastávajících) matek vůči zaměstnavatelům.

Největší kontroverze vzbudil princip vyplácení plné mzdy po dobu mateřské, byť s možností zavést v tomto směru (ze strany členských států) finanční strop.

Legislativní proces zatím nedospěl ani do fáze završení prvního čtení Evropským parlamentem, naopak byl v květnu 2009 plénem vrácen k dalšímu projednání ve výborech, neboť hrozil ještě větší nesoulad mezi názory Evropského parlamentu a Rady, než zakládal původní návrh Komise (více zde).

4. Růst a zaměstnanost

4.1. Přenositelnost nároků na penzijní připojištění

Přenositelnost nároků na penzijní připojištění je upravena směrnicí č. 98/49. Komise proto svůj návrh z 20. října 2005 definovala jako revizní, s cílem zajistit, aby penzijní připojištění nefungovalo jako překážka teritoriální a/nebo profesní mobility pracovních sil v Evropské unii. Dosavadní průběh projednávání, jež zatím dosáhlo jen prvního čtení v Evropském parlamentu, nicméně ukazuje, že výsledný text nejspíš jen stanoví „minimální požadavky a původního ambiciózního cíle Komise dosaženo nebude; ostatně Komise 9. října 2007 zveřejnila svůj modifikovaný návrh.

Členské státy vyjadřují obavy, že norma by mohla ovlivnit způsob fungování jejich důchodových systémů, jež po reformách počítají s vícero „pilíři (včetně různě definovaných penzijních připojištění), zaměstnavatelé se zase obávají, že zachování výhod penzijního připojištění pro zaměstnance i při změně povolání bude znamenat jejich neúměrné byrokratické zatížení.

4.2. Nařízení o Evropském globalizačním fondu

Otázka tzv. evropského globalizačního fondu byla na stole institucí Evropské unie fakticky po celé období let 2004-2009. Nejprve coby návrh na jeho zřízení, jež se uskutečnilo prostřednictvím nařízení č. 1927/2006, poté při uvolňování prostředků z fondu a potřetí při revizi původního nařízení v souvislosti s nastalou ekonomickou recesí (Komise svůj návrh předložila 16. prosince 2008).

Pravidla pro čerpání prostředků z fondu (500 mil. € ročně) se rozvolní: státy by měly být oprávněny žádat o prostředky už v případě propuštění 500 zaměstnanců, spoluúčast ze strany Evropské unie by měla vzrůst ze stávajících 50 % na 65 % a prostředky by měly být vyúčtovány až za dva roky od zahájení čerpání.

Revidované nařízení vstoupí v platnost bezprostředně po uveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie a bude se vztahovat na všechny žádosti, jež budou k fondu podány od 1. května 2009 do 31. prosince 2011 (více zde).

5. Zdraví, hygiena a bezpečnost při práci

5.1. Bezpečnost a ochrana zdraví před optickým zářením z umělých zdrojů

Komise svůj návrh předložila již 23. prosince 1992 s cílem zajistit pro zaměstnance komplexní právní ochranu „před expozicí rizikům spojeným s fyzikálními činiteli, v daném případě rizikům spojeným s optickým zářením, v kontextu rámcové směrnice č. 89/391.

Problematickým bylo dlouhodobě především to, zda by měla výsledná směrnice chránit zaměstnance pouze před optickým zářením z umělých zdrojů, nebo i před optickým zářením ze zdrojů přírodních (slunce). Právě to způsobilo, že projednávání směrnice mezi lety 1994-2005 fakticky neprobíhalo.

Nakonec se prosadila první (minimalističtější) z variant, a to až po legislativním procesu, jenž obsáhl všechna tři možná čtení v Radě i Evropském parlamentu. Směrnice č. 2006/25 vstoupila v platnost 27. dubna 2006, implementována má být nejpozději o čtyři roky později. Česká republika směrnici provedla třinácti předpisy.

6. Sociální dialog a participace zaměstnanců

6.1. Směrnice o evropské radě zaměstnanců

Komise 2. července 2008 předložila návrh na revizi směrnice č. 94/45, která garantuje informování zaměstnanců o řízení podniků s více než 1000 pracovníky, s cílem vytvořit méně formální mechanismus, do něhož by se zapojilo více zainteresovaných subjektů. Text se stal součástí tzv. sociálního balíku.

Vzhledem k tomu, že evropské rady zaměstnanců i nadále nemusejí být zakládány obligatorně, bylo projednávání textu relativně rychlé a jednotlivé členské státy k němu měly spíše méně výhrad, byť v případě, že jednou evropské rady zaměstnanců vzniknou, lze očekávat, že budou klást na dotčené podniky určitou (byrokratickou a finanční) zátěž.

Směrnice č. 2009/38 vstoupila v platnost dvacet dní po uveřejnění v Úředním věstníku Evropské unie, k čemuž došlo 6. května 2009. Členské státy jsou povinny ji provést do 5. června 2011 (více zde).

Seznam odkazů

Dokumenty

Další odkazy

Sdílet tento příspěvek

Další aktuality