SPECIÁL: Zemědělství a rybolov v letech 2004–2009

13.08.2009
Euroskop

Období let 2004-2009 bylo na legislativní dění v oblasti společné zemědělské politiky (SZP) velmi bohaté. A důvodem není jen fakt, že u této komunitární politiky je zvýšená legislativní aktivita odpovědných institucí a regulace na úrovni Společenství obvyklá již od jejího vzniku v 60. letech 20. století.

zde

Období následujících pěti let bylo jednak etapou implementace uvedených změn (navíc v kontextu východního rozšiřování), jednak byla projednávána a schvalována reformní opatření v některých dílčích tržních a komoditních sektorech se specifickými problémy (reforma cukerného pořádku, reforma trhu s vínem a sektoru vinohradnictví, reforma společného trhu s ovocem a zeleninou).

SZP se po desetiletí vyznačovala také vysokým podílem na výdajích rozpočtu Společenství. Její vývoj, reformy a změny jsou proto tradičně spojeny s vývojem v oblasti rozpočtové politiky EU. V pojednání o legislativním vývoji na poli SZP tedy nelze opomenout ani přípravu finanční perspektivy pro roky 2007-2013; významné je především vytvoření nového finančního nástroje pro druhý pilíř SZP prostřednictvím nařízení o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (European Agricultural Fund for Rural Development; EAFRD). Do té doby jediný Evropský zemědělský orientační a záruční fond (European Agricultural Guidance and Guarantee Fund; EAGGF) byl nahrazen dvěma finančními nástroji (více zde).

SZP zahrnuje široký okruh souvisejících témat: kvalita zemědělských produktů a ochrana spotřebitele (včetně související problematiky GMO); vnější obchodní vztahy; bioenergetika; ekologické zemědělství a zdraví zvířat; zemědělská výroba a hospodaření v tzv. znevýhodněných oblastech (less favoured areas – LFA); lesnictví; problematika ochrany rostlin (pesticidy).

V roce 2008 byla prostřednictvím balíčku čtyř legislativních dokumentů schválena střednědobá revize fungování SZP po reformě z roku 2003 (tzv. Health Check), která přinesla dílčí úpravy a drobnější zásahy do některých mechanismů (přímé platby a systém modulace; oddělení podpor od produkce, tzv. decoupling, v některých odvětvích, kde byl dosud udržován původní systém podpor; úpravy intervenčních mechanismů; změny v odvětví společného trhu s mlékem a mléčnými výrobky včetně postupného odstraňování tzv. mléčných kvót; nové priority v oblasti rozvoje venkova).

1. Organizace komoditních trhů a jejich reforma

Důležitým krokem v této oblasti bylo zavedení jednotné společné organizace zemědělských trhů (Common Market Organisation; CMO) prostřednictvím nařízení č. 1234/2007. CMO nahradila dosavadní existenci 21 oddělených tržních řádů pro jednotlivé komodity. Motivací byla především snaha zjednodušit legislativní předpisy v SZP týkající se tržní regulace v rámci iniciativy „better regulation. CMO s sebou přinesla snížení počtu platných legislativních předpisů a také nahrazení do té doby fungujících oddělených řídících výborů pro regulaci trhů s jednotlivými komoditami jediným Řídícím výborem pro společnou organizaci zemědělských trhů (Management Committee for the Common Organisation of Agricultural Markets). Aby mohlo dojít ke sloučení tržních řádů, jehož implementace probíhala u jednotlivých komodit v průběhu roku 2008, bylo nicméně nejprve nutné provést specifické reformy „citlivých odvětví, v nichž dodnes přetrvávají odchylky, pokud jde o aplikaci reformy SZP z roku 2003 (způsob financování, nakládání s nadprodukcí, kvalitativní parametry výroby, pozice producentských organizací apod.). Velkou debatu na půdě odpovědných institucí vyvolaly ve sledovaném období zejména tzv. reforma cukerného pořádku a reforma společného trhu s vínem. Důležitá byla také reforma v oblasti společného trhu s ovocem a zeleninou.

1.1. Reforma cukerného pořádku

Návrh reformy tržního řádu cukru v podobě sdělení Komise s názvem „Dosažení trvale udržitelného zemědělského modelu pro Evropu prostřednictvím reformované SZP – Reforma sektoru cukru (anglicky zde), zveřejněného 14. července 2004, představoval jeden z prvních legislativních návrhů na poli SZP, s nimiž byly konfrontovány nové členské státy po východním rozšíření v roce 2004. V citlivém sektoru výroby cukru, který zahrnuje nejen cukrovarnictví, ale také pěstování cukrové řepy a v rámci obchodní politiky Společenství se dotýká také otázky preferenčních vztahů (se zeměmi Afriky, Karibiku a Pacifiku, s Indií či v rámci programu pro nejchudší rozvojové země „Vše kromě zbraní), se mělo jednat o nejradikálnější zásah do fungování této regulace po 40 letech.

Cílem reformy měnící do té doby platné nařízení č. 1260/2001 o společné organizaci trhů v odvětví cukru bylo: dosáhnout snížení produkce evropského cukru prostřednictvím nového způsobu stanovení výrobních kvót; výrazně snížit garantovanou cenu cukru (v některých obdobích vývoje SZP v rámci Společenství až čtyřikrát přesahovala ceny světové) prostřednictvím referenční ceny, která měla být o třetinu nižší než do té doby stanovovaná intervenční cena; dosáhnout oddělení vyplácených podpor od produkce (decoupling) a inkorporovat do oblasti cukerné produkce systém jednotné platby na farmu (SPS); podpořit restrukturalizaci sektoru produkce cukru v EU (kromě finanční podpory konverze cukrovarů pomocí zvláštního fondu v oblastech, v nichž si reforma vyžádá ukončení výroby cukru, byl původně navrhován i kontroverzní mechanismus umožňující převádět výrobní kvóty udělené jednotlivým producentům napříč členskými státy); umožnit větší přístup cukru produkovaného ve třetích zemích (mimo preferenční režimy EU) na trh EU a zvýšit jeho konkurenceschopnost v porovnání s evropskou produkcí.

Některé sporné body navrhované reformy, k jejímuž provedení EU nutily mj. i závazky, které přijala v rámci Světové obchodní organizace (WTO; anglicky zde), se střetly s kritikou zejména ze strany nových členských států či menších producentských zemí v rámci Společenství. Jednalo se hlavně o požadavek sjednotit dosavadní dotované kvóty A (výrobní kvóta určená pro jednotný trh ES) a B (vývozní kvóta) do kvóty jediné, která měla být plošně snížena. Nové členské státy, jejichž cukerné kvóty byly již při vstupu do EU vypočítány na základě závazků v rámci WTO relativně nízko (v porovnání se staršími členy EU), se obávaly, že toto plošné snížení povede k tomu, že se státy figurující do té doby mezi exportéry cukru ocitnou na hranici soběstačnosti, či se dokonce dostanou do pozice dovozců. Obávaný byl také plán restrukturalizace cukrovarnictví prostřednictvím Restrukturalizačního fondu. Kritizován byl zejména návrh mechanismu převoditelných kvót, které by mohly od „nekonkurenceschopných podniků odkupovat jiní producenti. Tento bod nakonec nebyl do finální podoby reformy zařazen, přesto se zejména nové členské státy (včetně České republiky) obávaly, že finance z Restrukturalizačního fondu budou motivovat vlastníky u podniků s vysokým podílem zahraničního kapitálu k uzavření podniku a ukončení výroby, což by v konečném důsledku vedlo k likvidaci cukrovarnictví v některých oblastech rozšířené EU.

Po více než rok trvajících sporech bylo na půdě Rady (Evropský parlament se vzhledem k tomu, že byl pouze konzultován, zapojoval jen v podobě intervencí individuálních poslanců) dosaženo politické dohody v listopadu 2005 (anglicky zde). Některé body z původního návrhu byly odstraněny, zachováno bylo postupné snižování garantované ceny cukru ve Společenství o 36 % v průběhu 4 let, kompenzace pěstitelům v podobě oddělené přímé platby přidělované prostřednictvím tzv. národních obálek, sloučení kvót A a B a snížení výsledné celkové kvóty, zavedení Restrukturalizačního fondu podporujícího konverzi, ukončení výroby, a tím pádem další spontánní snižování kvóty. Rozvojové země měly mít nadále preferenční režim pro přístup na trhy ES.

Rada ministrů reformu v podobě balíčku tří nařízení (nařízení č. 318/2006 o společné organizaci trhů v odvětví cukru; nařízení č. 319/2006, kterým se mění nařízení č. 1782/2003 o společných pravidlech pro režimy přímých podpor v rámci SZP; nařízení č. 320/2006, kterým se zavádí dočasný režim restrukturalizace cukrovarnického průmyslu ve Společenství) formálně schválila 20. února 2006. K implementaci došlo od 1. července 2006, už v listopadu 2006 však Komise signalizovala zklamání nad jejím dosavadním průběhem. Očekávání nenaplnilo zejména fungování principu spontánního snižování výrobních kvót za využití kompenzací Restrukturalizačního fondu. Zkušenosti některých menších členských států (včetně České republiky) potvrzovaly původní obavy, že snižování produkce cukru v EU bude asymetrické a že Restrukturalizační fond bude nedostatečně motivovat velké producenty.

Komise proto v květnu 2007 prostřednictvím sdělení navrhla změny nařízení č. 318/2006 a nařízení č. 320/2006. Podstatou změn mělo být mimo jiné zapojení pěstitelů do kompenzačního mechanismu prostřednictvím dodatečných plateb a možnosti, aby sami žádali o podporu z Restrukturalizačního fondu; pokud do roku 2010 nedojde k požadovanému snížení výrobních kvót v rámci ES, přistoupí Komise k dalšímu povinnému krácení výrobních kvót v závislosti na tom, k jak velkému krácení již v případě daného státu došlo prostřednictvím restrukturalizačního mechanismu. Rada tyto změny schválila v září 2007. Obě nová nařízení (č. 1260/2007 a č. 1261/2007) byla publikována v Úředním věstníku EU 27. října 2007.

1.2. Reforma společného trhu s ovocem a zeleninou a projekt „Ovoce do škol

Sektor společného trhu s ovocem a zeleninou (O a Z) prošel reformou již v roce 1996 na základě nařízení č. 2200/96 o společné organizaci trhu s ovocem a zeleninou. K dalším dílčím úpravám došlo v roce 2001 (kvótní režim atd.; viz zpráva Komise o implementaci nařízení č. 2200/96 z roku 2001; anglicky zde). Od té doby se Rada celkem třikrát obrátila na Komisi s poukazem na nedostatečné fungování regulačního režimu v oblasti společného trhu s O a Z, změny byly požadovány především v oblasti řízení trhu se zpracovaným O a Z. Nedostatky odrážela zpráva Komise zveřejněná v srpnu 2004: týkala se zjednodušení společného trhu s O a Z (anglicky zde).

Konkrétní návrh Komise předložila v lednu 2007. Cílem reformy mělo být zvýšení konkurenceschopnosti a spotřeby evropského O a Z, vyšší podpora producentských organizací (PO) prostřednictvím vyššího kofinancování operačních programů z rozpočtu Společenství, podpora jejich zakládání v nových členských státech, slučování a vytváření PO na nadnárodním základě, vyšší finanční podpora ekologické produkce, změny dosavadních intervenčních a krizových mechanismů a převedení jejich organizace na PO, zavedení programu „Ovoce do škol (distribuce přebytků zdarma do škol a dalších sociálních zařízení hrazená stoprocentně z rozpočtu ES do určité výše podílu na produkci příslušné PO). Cílem reformy bylo také implementovat do tohoto specifického sektoru mechanismy Fischlerovy reformy, tedy systém jednotné platby na farmu a dodržování legislativních zásad cross-compliance. Reforma se měla vyrovnávat také s požadavkem WTO na postupné odstranění vývozních subvencí, které po desetiletí tvořily jeden z úhelných kamenů tzv. komunitární preference (zvýhodnění evropských zemědělských a potravinářských produktů na světových trzích prostřednictvím subvencované ceny).

Reforma společného trhu s O a Z nepředstavovala v porovnání s reformami cukerného pořádku či společného trhu s vínem natolik kontroverzní téma, přestože některé sporné otázky během jednání Rady a konzultace Evropského parlamentu vyvstaly (drobní producenti versus další podpora koncentrace výroby v rámci PO, pouze nepřímé řešení otázky tlaku obchodních řetězců, pozice zpracovatelů, otázka financování programu „Ovoce do škol). Rada její finální podobu přijala ještě v září 2007. Nařízení č. 1182/2007, které stanovuje zvláštní pravidla pro odvětví ovoce a pozměňuje či ruší řadu souvisejících předpisů, vstoupilo v platnost od 1. ledna 2008.

Legislativně nedořešena zůstala otázka realizace projektu „Ovoce do škol. Až v červenci 2008 Komise vydala návrh na jeho vytvoření. Politické dohody o aspektech financování (z rozpočtu ES a doplňujících národních a soukromých zdrojů) a dalších požadavcích (národní strategie zahrnující také edukativní plány a propagaci) dosáhla Rada v listopadu 2008.

Na základě nařízení č. 13/2009 a nařízení č. 288/2009, které stanoví prováděcí pravidla, má být projekt spuštěn ve školním roce 2009/2010. Má jít o poskytování ovoce a zeleniny a výrobků z nich dětem ve vzdělávacích zařízeních. Rozdělení podpor z rozpočtu Společenství na tento projekt a míru spolufinancování členských států určuje rozhodnutí Komise ze dne 22. července 2009.

1.3. Reforma společného trhu s vínem

Reforma organizace společného trhu s vínem představovala v rámci EU, v níž některé členské státy reprezentují významné producenty a exportéry vína, kontroverzní otázku. Dílčí reformou prošlo toto odvětví již v roce 1999 prostřednictvím nařízení č. 1493/1999 , které mimo jiné upravovalo podmínky výsadby nových vinic a jejich restrukturalizace, intervenční mechanismy v podobě skladování a destilace přebytkového vína, výrobní postupy, včetně doslazování, a také marketingové podmínky (označování vín) a podmínky obchodování se třetími zeměmi. Snaha reagovat na vnější i vnitřní tlaky (narůstající konkurence producentů ze třetích zemí vyžadujících liberalizační kroky ze strany EU, vzrůstající výdaje z rozpočtu ES na financování intervencí, restrukturalizaci vinic či vývozních subvencí) vedla Komisi v červnu 2006 ke zveřejnění prvního návrhu reformy formou sdělení. To prezentovalo různé varianty řešení vzniklé situace od kompletní deregulace sektoru, včetně uvolnění práv na výsadbu, až po řešení problému přebytkové produkce. Původní návrh Komise počítal s řešením nadprodukce prostřednictvím podpory vyklučování vinic, které mělo během 5 let snížit celkovou plochu vinic v EU o 400 000 ha, naopak mnohem méně měla být finančně podporována intervenční destilace přebytků. V oblasti výrobních postupů původní návrh počítal se zrušením doslazování vína řepným cukrem, což kritizovali vinaři v severních částech zóny B (včetně moravské pěstitelské oblasti). Měly být zrušeny vývozní refundace a zjednodušen systém označování vín.

Komise nakonec pod vlivem jednání v Radě, tlaku lobbyistických skupin a několika stovek pozměňovacích návrhů, které přijal Evropský parlament (usnesení ke zprávě Kateriny Batzeliové přijaté na plenárním zasedání 15. února 2007), původní návrhy pozměnila. Nový návrh byl představen až po proběhnuvších prezidentských volbách ve Francii v červenci 2007 a počítal s méně radikálním plánem na zmenšování viničních ploch v EU. Jednání v Radě probíhala po celou druhou polovinu roku 2007. Evropský parlament uspořádal v září 2007 veřejné slyšení lobbyistických skupin, byla vypracována zpráva k novému návrhu (zpráva Giuseppeho Castigliona) a v prosinci 2007 Parlament přijal nové usnesení (více zde).

Rada se na společném stanovisku dohodla na prodlouženém jednání 17. prosince 2007. Nové nařízení č. 479/2008 bylo publikováno v Úředním věstníku EU 6. června 2008. V konečné podobě reforma počítá s redukcí viničních ploch v EU o 175 000 ha během tří let prostřednictvím dobrovolného financovaného vyklučování, s finanční podporou v podobě národních obálek, s výraznou postupnou redukcí (ale prozatím nikoli likvidací) finanční podpory destilace přebytků. Komise ustoupila od úplného zákazu doslazování vína cukrem, i když se zpřísňují povolené limity doslazování. Omezení práv na výsadbu má pokračovat až do roku 2015, s možností udržovat je na národní úrovni (rozhodne-li se tak členský stát) až do roku 2018. Zůstávají zachována specifika členských států v označování vín na etiketách. Implementace reformy započala na přelomu července a srpna 2008, změny týkající se výrobních postupů vína či označování vína se mají stát součástí národních předpisů od 1. srpna 2009. V roce 2012 má Komise publikovat zprávu hodnotící dosavadní průběh reformy.

2. Rozvoj venkova

Rozvoj venkova byl v souvislosti s cíli SZP nepřímo zmiňován již v čl. 39 Smlouvy o EHS, i když z příslušné formulace vyplývá, že ohniskem zájmu byla v této době spíše zemědělská produkce a životní úroveň osob pracujících v zemědělské výrobě nežli širší sociální a jiné souvislosti života na venkově. Financování aktivit a programů, které neměly přímou souvislost se zemědělským trhem a produkcí, ale týkaly se spíše rozvoje a strukturální politiky, bylo od počátku úkolem orientační sekce fondu EAGGF, který byl založen v roce 1962. Až do konce 20. století se orientační sekce podílela na celkových výdajích fondu EAGGF méně než 10 %, nárůst výdajů na tzv. druhý pilíř SZP lze sledovat až od konce 90. let. Rozhodující impulzy přinesla potřeba zamezit nadprodukci, orientovat zemědělce na restrukturalizaci a kvalitativní stránku produkce, a také motivy ekologické.

Základy druhého pilíře SZP položily již reformní snahy z přelomu 60. a 70. let (Mansholtův plán), které však byly naplněny jen částečně (směrnice č. 72/160 týkající se zanechání zemědělské činnosti a odchodu do důchodu – anglicky zde; směrnice č. 72/161 týkající se socioekonomického poradenství – anglicky zde; směrnice č. 72/159 o modernizaci farem – anglicky zde; všechny byly součástí tzv. reformního miniplánu komisaře Mansholta).

Po dílčích reformních krocích v 80. letech, které souvisely s financováním SZP, přišly rozhodující impulzy v podobě McSharryho reformy z roku 1992 a především Agendy 2000 (anglicky zde), která vedle finančního rámce pro období 2000-2006 přinesla také některé změny v oblasti SZP a ustanovila rozvoj venkova jako druhý pilíř. Rámec pro finanční podporu rozvoje venkova z fondu EAGGF poskytovalo v období 2000-2006 nařízení č. 1257/1999, na jehož základě členské státy vypracovávaly národní programy rozvoje venkova. Prováděcí pravidla stanovovalo nařízení č. 445/2002. Dotace byly poskytovány aktivitám, které založila již McSharryho reforma (předčasný odchod do důchodu, zalesňování a agro-environmentální opatření, podpora znevýhodněných oblasti – LFA), a dalším činnostem směřujícím k modernizaci v zemědělském sektoru (podpora investic, mladých farmářů, vzdělávání, marketing, další podpory směřující do lesnictví, diverzifikace a konverze zemědělské činnosti ve venkovských oblastech a její nahrazování jinými ekonomickými aktivitami). V souvislosti s rozšiřováním EU v roce 2004 byla obě tato nařízení v letech 2003-2004 několikrát novelizována. V roce 2004 proto Komise vydala nová prováděcí pravidla prostřednictvím nařízení č. 817/2004.

Vedle fondu EAGGF zajišťovaly financování aktivit politiky rozvoje venkova, jež nesouvisely přímo se zemědělskou činností (rozvoj venkovských obcí, ochrana kulturního dědictví, diverzifikace ekonomických aktivit na venkově, rozvoj infrastruktury), v období 2000-2006 také další nástroje strukturální politiky EU (Evropský fond pro regionální rozvoj – ERDF a Evropský sociální fond – ESF). Z orientační části fondu EAGGF byla v tomto období financována také iniciativa Leader + mající za cíl vytváření partnerských sítí na úrovni tzv. místních akčních skupin za účelem projektů v oblasti rozvoje venkova.

2.1. Financování – Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova (EAFRD)

Důležitou změnu v politice rozvoje venkova přinesla finanční perspektiva 2007-2013 (anglicky zde) a vytvoření nového zemědělského fondu pro rozvoj venkova – EAFRD. Základní pravidla pro politiku rozvoje venkova v období 2007-2013, kterými se mají členské státy a regiony řídit, stanovuje nařízení č. 1698/2005. Podrobná pravidla pro jeho použití stanovuje nařízení č. 1974/2006. V roce 2006 Rada prostřednictvím rozhodnutí č. 2006/144 vydala strategické směry Společenství pro rozvoj venkova v období 2007-2013. Sumu legislativních opatření, kterými EU v letech 2005-2007 ošetřila financování rozvoje venkova pro období 2007-2013 ještě doplňuje řada norem týkajících se kontrolních mechanismů, státní pomoci, změn pod vlivem přistoupení Bulharska a Rumunska apod. (anglicky zde).

Nařízení č. 1698/2005 zakotvuje rozdělení politiky rozvoje venkova do tří os: Osa I (Zlepšování konkurenceschopnosti zemědělství a lesnictví) – z ní jsou podporovány např. projekty modernizace a investic do zemědělských podniků a lesů, spolupráce zemědělců a potravinářů s výzkumnou sférou na vývoji nových technologií, podpora zahájení činnosti mladých zemědělců a naopak předčasného ukončení zemědělské činnosti, pozemkové úpravy, využívání poradenské činnosti atd.; Osa II (Zlepšování životního prostředí a krajiny) – např. ochrana vody a půdy, platby v rámci LFA a NATURA 2000, agro-environmentální opatření, péče o krajinu, zalesňování, lesnicko-environmentální platby atd.; Osa III (Zlepšování kvality života ve venkovských oblastech a podpora diverzifikace hospodářství na venkově) – např. výstavba a modernizace zařízení na výrobu bioenergie, podpora cestovního ruchu, rozvoj občanského vybavení a služeb na vesnicích a ochrana kulturního dědictví převážně v nejmenších obcích do 500 obyvatel. Definována je ještě čtvrtá osa, která vyžaduje aplikaci přístupu Leader (projekty zaměřené na rozvoj mikroregionů a předkládané místními akčními skupinami založenými pro tento účel na partnerství soukromého sektoru, samosprávy, zájmových skupin, občanských sdružení apod.). Pomocí metody Leader lze žádat o financování projektů tematicky vycházejících z předcházejících tří os (s některými výjimkami). Nařízení č. 1698/2005 stanovuje také minimální finanční stropy, které při rozdělování celkové sumy finančních prostředků do jednotlivých os musí členské státy ve svých národních strategických plánech rozvoje venkova respektovat, a míru kofinancování v jednotlivých osách.

Význam zavedení jednotného zemědělského fondu pro rozvoj venkova lze spatřovat jednak v tom, že umožnil ucelení a zpřehlednění dotační politiky v oblasti rozvoje venkova. Pomocí fondu EAFRD jsou nyní podporovány některé aktivity, které byly v předchozím období financovány z jiných nástrojů strukturální politiky. EAFRD také umožnil posílit financování druhého pilíře, který v míře věnovaných prostředků tradičně zaostává za podporou produkce v podobě přímých plateb či regulace komoditních trhů.

Na základě nařízení č. 1698/2005 byl vypracován Národní strategický plán rozvoje venkova České republiky na období 2007-2013 a Program rozvoje venkova České republiky na období 2007-2013.

2.2. Klasifikace tzv. znevýhodněných oblastí (LFA)

Otázka podpory tzv. znevýhodněných oblastí (less favoured areas; LFA) souvisí s výše zmíněnou oblastí financování druhého pilíře SZP. Součástí SZP se stala v polovině 70. let, další impulzy přinesla McSharryho reforma a Agenda 2000. Podle nařízení 1257/1999 o podpoře rozvoje venkova z fondu EAGGF jsou vymezeny tři kategorie znevýhodněných oblastí: a) horské (hlavním kritériem je nadmořská výška či sklon svahů v nižších výškách); b) přechodové (oblasti s méně úrodnou či obtížně obdělávatelnou půdou a z nich vyplývajícími produkčními omezeními a oblasti s nízkou nebo klesající hustotou obyvatelstva převážně závislého na zemědělství, jejíž rychlý pokles by ohrozil životaschopnost a osídlení příslušné oblasti); c) oblasti se specifickým handicapem (zemědělská činnost by zde měla být zachována z důvodu ochrany životního prostředí, pobřeží, rázu venkova a konzervace přírodního prostředí či z důvodu turistického potenciálu). Celková rozloha všech oblastí, v nichž jsou hospodařící zemědělci (po splnění stanovených podmínek) oprávněni k pobírání zvláštních kompenzací za přírodní znevýhodnění, by neměla přesahovat 10 % rozlohy státu. V ČR do LFA v současnosti spadá cca 50 % zemědělského půdního fondu, z toho největší část zahrnuje přechodová kategorie.

V souvislosti s přípravou nové finanční perspektivy pro období 2007-2013 a nového fondu pro rozvoj venkova (EAFRD) Komise již v roce 2004 jako součást návrhu nařízení o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (anglicky zde) navrhovala nový systém klasifikace LFA jednotný pro ES. Nejvíce spornou otázkou se stala nová klasifikace přechodových oblastí. Komise navrhovala zaměřit se pouze na znevýhodnění podmínkami přírodního charakteru (kvalita půdy, klimatické podmínky). Návrh byl projednáván v průběhu roku 2005, na půdě Rady však nebylo dosaženo konsensu. Několik změn navrhl také Evropský parlament prostřednictvím zprávy Agnes Schierhuberové a následného usnesení z června 2005, ale jeho úloha byla pouze konzultační. Komise proto původní návrh vypustila, takže podle dnes platného nařízení č. 1698/2005 má původní klasifikace LFA platit až do 1. ledna 2010.

V roce 2006 probíhala evaluace vedená nezávislými experty a diskuse se zástupci členských států, zejména o otázkách zavedení jednotných kritérií a roli států při delimitaci LFA. Komise otevřela také veřejnou konzultaci, která probíhala do 30. června 2008. Na základě výsledků těchto debat zveřejnila 21. dubna 2009 sdělení, které nastiňuje osm kritérií pro novou klasifikaci oblastí znevýhodněných přírodními podmínkami (především klimatické a půdní podmínky). Konkrétní legislativní návrh má následovat poté, co členské státy pomocí simulací prověří fungování nové klasifikace. Se vstupem v platnost se počítá v roce 2014, v souvislosti s novou finanční perspektivou.

3. Zemědělství a životní prostředí

3.1. Normy cross-compliance a agro-environmentální opatření

Zavedení systému tzv. křížové shody či podmíněnosti (cross-compliance), tedy podmínění nároku na přímé platby (jednotnou platbu na farmu; SPS) dodržováním souboru legislativních opatření, která se týkají ochrany životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví a pohody zvířat a také povinnosti udržovat půdu v dobrém stavu z environmentálního i zemědělského hlediska, je spojeno s Fischlerovou reformou z roku 2003. Cross-compliance zahrnuje jednak 18 legislativních norem (tzv. povinné požadavky na hospodaření), které se týkají ochrany životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví a pohody zvířat, jednak legislativní požadavky GAEC (good agricultural and environmental conditions), tedy povinnost udržovat půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu. Platí princip „znečišťovatel platí (náklady nedodržování uvedených norem nese sám zemědělec; více zde).

Cross-compliance podmiňující platby SPS byly zavedeny na základě nařízení č. 1782/2003, které stanovuje společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci SZP, a nařízení č. 796/2004, které stanovuje prováděcí pravidla pro podmíněnost, odlišení (decoupling) a integrovaný administrativní a kontrolní systém. V členských státech, které vstoupily do EU v rámci východního rozšíření (včetně ČR) jsou tyto normy implementovány postupně, vedle přímých plateb podmiňují dnes také většinu finančních podpor v Ose II programu EAFRD a některé podpory v sektoru společného trhu s vínem. Během období 2004-2009 byla na půdě odpovědných institucí vedena diskuse o dosavadním dopadu implementace těchto norem na zemědělskou výrobu v EU, o jejich úpravě a zjednodušování (především o fungování kontrolních mechanismů), což částečně odráží střednědobá revize Health Check (viz dále).

Vedle povinných norem SZP v současnosti motivuje zemědělce také k dalším agro-environmentálním opatřením – prostřednictvím finančních podpor spolufinancovaných členskými státy. Mechanismus „agro-envi se stal součástí SZP na konci 80. let v rámci reforem financování SZP (tzv. Delorsův balík I), povinnou součástí politiky rozvoje venkova členských států je od McSharryho reformy. Od roku 2007 jsou agro-environmentální opatření součástí Osy II programu EAFRD podle nařízení č. 1698/2005 (viz výše).

3.2. Podpora biologické rozmanitosti

Pojem zachování biologické rozmanitosti se vztahuje k ochraně rozmanitosti živočišných i rostlinných druhů a jejich přirozeného prostředí navzdory zemědělské činnosti (agro-ekosystém). K tomuto účelu v rámci SZP slouží již zmíněná agro-environmentální opatření, platby v rámci chráněných území Natura 2000 a některé normy cross-compliance, zejména směrnice č. 79/409 o ochraně volně žijících ptáků. V roce 2001 EU přijala Akční plán pro biologickou rozmanitost (anglicky zde), který mimo jiné deklaroval cíl zastavit do roku 2010 dosavadní tempo úbytku biologických druhů. Střednědobé hodnocení dosavadní implementace na úrovni Společenství i členských států, které Komise publikovala v prosinci 2008 formou sdělení, ovšem vyznívá v tomto směru spíše pesimisticky.

3.3. Ochrana vod a půdy

Ochrana vod proti znečištění v důsledku zemědělské činnosti je v rámci SZP podporována opět prostřednictvím dotačních titulů, které jsou součástí programu pro rozvoj venkova (nejen Osa II, ale také dotační tituly podporující investice do technologií apod.), a prostřednictvím norem cross-compliance (GAEC, tzv. nitrátová směrnice č. 91/676 a směrnice č. 2006/118 o ochraně podzemních vod před znečištěním a zhoršováním stavu). Základní legislativní normu, která se týká ochrany vodních toků a kvality vody, potom představuje rámcová směrnice č. 2000/60 (Water Framework Directive; WFD). Členské státy jsou na jejím základě povinny do konce roku 2009 vypracovat plány opatření pro jednotlivá povodí a do konce roku 2010 zajistit, aby cenová politika v oblasti využívání vodních zdrojů byla taková, že bude spotřebitele motivovat k efektivnímu využívání vodních zdrojů. Implementaci směrnice mají opět napomáhat některé dotační tituly v rámci EAFRD.

Podobnou rámcovou směrnici Komise v září 2006 navrhla také pro oblast ochrany půdy. Zde k prevenci eroze a zachování půdního fondu a jeho kvality opět přispívají agro-environmentální opatření a normy cross-compliance (GAEC), v září 2006 Komise publikovala formou sdělení tematickou strategii pro ochranu půdy. Následný návrh rámcové směrnice je projednáván v Radě, jež však do konce sledovaného období (červen 2009) nedosáhla politické dohody.

3.4. Ochrana rostlin (pesticidy)

S výše zmíněnou problematikou ochrany vod a půdy je úzce spjata otázka používání chemických látek (nitrátů a přípravků na ochranu rostlin – pesticidů) v zemědělství a jeho legislativní úprava. Sledované období přineslo změny zejména u pesticidů. Kontroverzní otázkou se stal návrh Komise na zpřísnění existujících pravidel uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh. Soubor legislativních návrhů, které se týkaly přípravků na ochranu rostlin, doplňoval návrh rámcové směrnice o udržitelném využívání pesticidů a návrh nařízení o jejich statistice.

3.4.1. „Pesticidové nařízení

Pod vlivem zprávy „Evaluace účinných látek obsažených v produktech na ochranu rostlin (anglicky zde), kterou Komise publikovala v roce 2001 a v níž hodnotila implementaci do té doby platné směrnice č. 91/414 o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh, byl v prosinci 2006 předložen návrh nařízení o uvádění přípravků na ochranu rostlin na trh. Návrh předpokládal vytvoření seznamu účinných látek používaných pro výrobu přípravků na ochranu rostlin, jejichž používání by bylo na úrovni EU povoleno. Pro autorizaci samotných přípravků na ochranu rostlin byl navržen zónový princip fungující na základě pravidel vzájemného uznávání povolení pro jednotlivé produkty ze strany členských států nacházejících se ve stejné zeměpisné zóně. Pro tento účel byly vymezeny tři zeměpisné zóny. Návrh dále upravoval kontrolní systém a systém označování přípravků na ochranu rostlin. Oproti platné legislativě se mělo jednat o nařízení, legislativní normu, která se stává součástí právního řádu členských států, je závazná v plném rozsahu a má přímý účinek. Byť v tomto případě byl nestandardně zachován „dvoufázový postup typický pro směrnici (schválení seznamu povolených účinných látek na úrovni EU a povolování konkrétních pesticidů na úrovni členských států). Komise zdůvodňovala navrhované zpřísnění podmínek s odvoláním na šestý akční program pro životní prostředí a nařízení č. 1907/2006 (o registraci, hodnocení, povolování a omezování chemických látek a o zřízení Evropské agentury pro chemické látky), známé pod zkratkou REACH, které počítá např. s nahrazováním nebezpečných látek bezpečnějšími substituty.

Původní návrh se však stal předmětem sporů na půdě Rady, která na základě výsledků práce pracovní skupiny pro zemědělské otázky připravila v červenci 2007 revidované znění návrhu, do kterého zapracovala připomínky jednotlivých národních delegací. Také Evropský parlament přijal na základě zprávy Hiltrud Breyerové v říjnu 2007 usnesení, které se rozcházelo s některými body původního návrhu Komise. Důležitou roli sehrála i lobby, a to jak na straně příznivců, tak odpůrců zpřísňování legislativy týkající se autorizace těchto přípravků (více zde).

Komise nakonec původní návrh stáhla a v březnu 2008 jej předložila v pozměněné podobě, která modifikovala některé požadavky Evropského parlamentu. Rada dosáhla politické dohody a společného postoje k pozměněnému návrhu, který podpořila i Komise, poměrně hladce v červnu a září 2008, problematickým článkem se však stal Evropský parlament, který měl v tomto případě spolurozhodovací pravomoc. Jeho výbor ENVI připravil doporučení pro druhé čtení (zpravodajkou byla opět Hiltrud Breyerová), které se vracelo k některým požadavkům původního usnesení, jež Komise odmítla. Teprve po trojstranných jednáních mezi zástupci Parlamentu, Rady a Komise byl v prosinci 2008 uzavřen výsledný kompromis jako základ pro závěrečné usnesení, které přijalo plénum 13. ledna 2009 (více zde).

3.4.2. Rámcová směrnice o udržitelném využívání pesticidů

Současně s „pesticidovým nařízením byl za méně komplikovaných okolností projednáván návrh rámcové směrnice o udržitelném využívání pesticidů, který Komise taktéž předložila v prosinci 2006. Navrhováno bylo vytvoření národních akčních plánů na úrovni jednotlivých členských států, které mají identifikovat rizikové plodiny, oblasti a činnosti. Návrh počítal také s podporou informačních kampaní pro veřejnost o pesticidech a jejich alternativách. Zavádí zvláštní opatření na ochranu vodního prostředí, zpřísňuje opatření týkající se nakládání s pesticidy, jejich skladování a balení. Důležitý je zákaz leteckých postřiků s možnými odchylkami povolenými na úrovni členských států; Komise však musí být o těchto odchylkách informována. Vzhledem k tomu, že se na rozdíl od předchozího případu jednalo o rámcovou směrnici, která ponechává členským státům možnost samoregulace pro dosažení příslušných cílů, Rada dosáhla politické dohody na společné pozici již v prosinci 2007. Odpovědný výbor Evropského parlamentu (ENVI) přijal v září 2007 zprávu Christy Klassové, která se v řadě bodů ztotožňovala s návrhem Komise. Sporné body v postojích Evropského parlamentu a Rady představovaly především možnost tzv. tichého souhlasu s leteckými postřiky ze strany místních úřadů členských států, přísnější opatření týkající se používání pesticidů v blízkosti vodních zdrojů, možnost členských států vymezit bezpes­ticidovou zónu, která by zahrnovala celé území státu a zařazení některých dalších objektů (např. veřejných zdravotnických zařízení) mezi oblasti, v nichž by mělo být používání těchto prostředků omezeno na minimum (více zde a zde).

Plénum přijalo usnesení Evropského parlamentu v prvním čtení, legislativní proces však do značné míry zablokovalo dění okolo schvalování návrhu „pesticidového nařízení. K jeho odblokování mohlo dojít až poté, co Komise v březnu 2008 předložila pozměněný návrh tohoto nařízení. Legislativní proces byl podobně jako v předchozím případě dokončen v lednu 2009.

4. „Health Check (revize fungování SZP)

Jednu z nejdůležitějších událostí legislativního vývoje v oblasti SZP v období 2004-2009 představovala revize střednědobé reformy SZP nazývaná „Health Check („kontrola stavu). Výzva k dalšímu přehodnocení zejména finančních aspektů fungování SZP ve světle prozatímních dopadů Fischlerovy reformy z roku 2003 je obsažena už v Prohlášení o přezkumu finančního rámce k interinstitucionální dohodě, která doprovází finanční perspektivu pro období 2007-2013. V listopadu 2007 proto Komise prezentovala sdělení s názvem „Příprava na kontrolu stavu reformy SZP, ve kterém se vyjádřila k fungování SZP po reformě z roku 2003 a navrhla některá řešení.

V oblasti přímých plateb náležel k nejkontroverznějším bodům uvažovaný model jejich postupného snižování podle velikosti podniku (tzv. princip degresivity), což se odráželo i v pozici České republiky (více zde). Sdělení Komise také počítalo se zavedením systému jednotné platby na farmu (SPS) ve státech EU-10, které dosud uplatňují systém jednotné platby na plochu (Single Area Payment Scheme; SAPS), včetně České republiky, od ledna 2011 (v Bulharsku a Rumunsku od ledna 2012). Hovořilo se o dalším zjednodušení sankčních a kontrolních mechanismů norem cross-compliance a navrhovalo zrušení dosavadního systému povinného vynětí části půdy z produkce a ponechání ladem (set-aside), který též podmiňoval platbu SPS a měl v době svého zavedení předcházet nadprodukci. Komise dále navrhovala některé změny intervenčních mechanismů (zejména v sektoru obilovin) a zvážení pokračování podpor, které dosud nebyly odděleny od produkce, či specifických dávek mimo systém SPS (např. u sušeného krmiva, škrobu, lnu či konopí). Důležitými body bylo také odstranění kvót na mléko a mléčné výrobky do konce března 2015 a zvýšení povinné modulace (odlišení; přesun finančních prostředků z prvního do druhého pilíře SZP). Komise navrhovala také zvážit smysluplnost a hospodárnost pokračování hektarové podpory pěstování energetických plodin určených převážně pro výrobu biopaliv první generace. Do nových priorit majících zohledňovat program rozvoje venkova byly zahrnuty boj s klimatickými změnami, podpora obnovitelných zdrojů energie, vodohospodářství a zachování biologické rozmanitosti (více zde).

Po diskusi v Radě, usnesení Evropského parlamentu ke zprávě Lutze Goepela a zohlednění stanovisek organizovaných zájmů Komise v květnu 2008 zveřejnila formou jediného dokumentu balík čtyř legislativních návrhů:

1) Návrh nařízení, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor pro zemědělce v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce;

2) Návrh nařízení Rady o úpravách ve společné zemědělské politice prostřednictvím změn nařízení (ES) č. 320/2006 (o dočasném režimu restrukturalizace cukrovarnického průmyslu), nařízení (ES) č. 1234/2007 (jednotné nařízení o společné organizaci trhů), nařízení (ES) č. 3/2008 (o informačních a propagačních opatřeních na podporu zemědělských produktů na vnitřním trhu a ve třetích zemích) a nařízení (ES) č. […]/2008 (nařízení o společné organizaci trhu s vínem; v době podání návrhu Health Check ještě nebylo publikováno v Úředním věstníku);

3) Návrh nařízení, kterým se mění nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z fondu EAFRD;

4) Návrh rozhodnutí Rady, kterým se mění rozhodnutí 2006/144/ES o strategických směrech Společenství pro rozvoj venkova (programové období 2007-2013).

Rada i Evropský parlament se balíkem přinášejícím dílčí změny ve všech klíčových oblastech SZP zabývaly po zbytek roku 2008. Evropský parlament byl pouze konzultován, přesto byl mimořádně aktivní, ke čtyřem zprávám Luise Manuela Capoulase Santose prezentovaným v červenci 2008 bylo podáno více než tisíc pozměňovacích návrhů (více zde). Santosovy zprávy přitom předkládané návrhy poměrně realisticky hodnotily jako krátkodobé úpravy, které prozatím nenastiňují, jakým směrem by se SZP měla ubírat po roce 2013. Nejvíce pozměňovacích návrhů podle očekávání směřovalo k prvním dvěma legislativním textům (Evropský parlament v prvním čtení navrhoval mírnější zvýšení modulace v závislosti na velikosti podniků, povinnou modulaci u států EU-10 až od roku 2013 či prozatímní zachování některých typů plateb, u nichž nedošlo k oddělení od produkce; více zde).

Také na jednáních Rady ministrů zemědělství byla názorová divergence demonstrována především na otázkách zvyšování povinné modulace a také navrhovaného postupného zvyšování a následně úplného zrušení mléčných kvót. Jasně deklarovaným zájmem tehdejšího francouzského předsednictví bylo dosáhnout v Radě politické dohody o společném stanovisku k celému legislativnímu balíku do skončení jeho funkčního období, což se nakonec zdařilo.

Rada dosáhla politické dohody v listopadu 2008, stejně tak bylo v jediném čtení schválením čtyř usnesení uzavřeno projednávání této otázky v Evropském parlamentu. Původní návrhy Komise byly přijaty v pozměněném znění, což zohledňovalo výsledný kompromis Rady i některé požadavky Evropského parlamentu (menší míra zvýšení povinné modulace a zacílení těchto prostředků na nové priority rozvoje venkova; 10 % tzv. národní obálky specifickým podporám produkce; modifikace původních návrhů na zrušení některých plateb a jejich integrace do systému SPS, např. u chmele, bramborového škrobu či lnu na vlákno; kontroly všech norem cross-compliance pro státy EU-10 až od roku 2013; „měkký polštář a větší opatrnost při odstraňování mléčných kvót; zrušení hektarové podpory pěstování energetických plodin; zrušení systému povinného vyjímání části půdy z produkce a vložení nových priorit do programu rozvoje venkova, což mají odrážet i revize národních strategických plánů; více zde). Rok 2010 (u některých ustanovení i první čtvrtletí roku 2011) má být věnován implementaci těchto nařízení, které počítají s dílčími úpravami stávajících mechanismů SZP. Debata o budoucnosti SZP a především jejího financování po roce 2013 (také v souvislosti s průběhem jednání WTO) EU teprve čeká, Rada ji zahájila na zasedání v listopadu 2008.

5. Ekologické zemědělství a pohoda zvířat

5.1. Nařízení o ekologické produkci a označování ekologických produktů

Ekologické zemědělství je také oblastí, která v období 2004-2009 doznala legislativních změn. Revidovanou legislativu o ekologickém zemědělství musí farmáři, zpracovatelé, distributoři, kontrolní orgány a příslušné úřady ve členských státech používat od ledna 2009. Stěžejním předpisem je nové nařízení o ekologické produkci a označování ekologických produktů přijaté v červnu 2007, které nahradilo nařízení č. 2092/91. Prováděcí pravidla k němu stanovuje nařízení č. 889/2008, které bylo prostřednictvím nařízení č. 1254/2008 doplněno o nová pravidla výroby ekologických kvasnic.

Nařízení o ekologické produkci a označování ekologických produktů definuje metody a zásady ekologického zemědělství, které se týkají nakládání se zemědělskou půdou (např. zvyšování úrodnosti pouze víceletým střídáním plodin, hnojením a kompostováním, které zcela vyhovuje ekologickým požadavkům apod.), používaných krmiv (v závislosti na druhu zvířat musí být minimálně 85 % krmiv pro ekologický chov ekologického původu; od 1. ledna 2008 musí ekologičtí zemědělci poskytnout masnému a mléčnému skotu 100 % krmiv ekologického původu), pravidelných kontrol (minimálně jednou ročně), zda zemědělci zabývající se ekologickou produkcí mají nárok na to, aby jejich produkty nesly příslušná loga EU nebo členských států. Nové nařízení také definuje pravidla produkce biokrmiv; zakázány jsou geneticky modifikované organismy (GMO). Důležitou oblastí je chov (vyžadována je odbornost chovatelů) a zdraví zvířat. Nové nařízení definuje, za jakých podmínek je možné namísto homeopatie a fytoterapie použít veterinární léčbu.

Požadavky ekologického zemědělství se netýkají pouze pěstitelů, ale také zpracovatelů, kteří musí při výrobě dodržovat stanovená pravidla. Nejde jen o omezení aditiv a dalších syntetických látek, ale opět i o úplný zákaz používání (GMO). Evropské logo pro ekologické zemědělství může nést pouze výrobek zemědělského původu, u něhož 95 % složek produktu bylo vyprodukováno ekologicky, produkt splňuje pravidla kontrolního systému, vyšel přímo od výrobce nebo zpracovatele v uzavřeném obalu a nese jméno výrobce, zpracovatele nebo prodejce a jméno nebo kód kontrolní organizace (více zde). U baleného zboží je podle doplňujícího nařízení č. 967/2008 toto logo povinné od července 2010. Kontrole podléhá také dovoz bioproduktů z území mimo EU podle nařízení č. 1235/2008 a pokynů o importu ekologických výrobků do EU (anglicky zde).

6. Kvalita zemědělských produktů a ochrana spotřebitele

Problematika ochrany spotřebitele a kvality zemědělských produktů se netýká pouze ekologického zemědělství, které tvoří specifickou část SZP definovanou jasnými pravidly. Otázka kvality zemědělských produktů je těsně svázána s fungováním organizace zemědělských trhů v rámci SZP. Kvalitativní parametry hrály důležitou úlohu zejména ve společném trhu s vínem, což se odráželo i v jeho reformách z roku 1999 a 2008 (více zde). K obecné harmonizaci kvalitativních standardů v rámci SZP vyzývala už zelená kniha Komise z roku 1985 „Perspektivy společné zemědělské politiky (anglicky zde), která předznamenávala budoucí reformy. V roce 1992 bylo přijato nařízení č. 2081/92 o ochraně zeměpisných označení a označení původu zemědělských produktů a potravin a nařízení č. 2082/92 o osvědčeních o zvláštní povaze zemědělských produktů a potravin. Legislativa týkající se ochranných označení původu a certifikace byla dále novelizována a doplněna v roce 2006 nařízením č. 510/2006 o ochraně zeměpisných označení a označení původu zemědělských produktů a potravin a nařízením č. 509/2006 o zemědělských produktech a potravinách, které představují zaručené tradiční speciality. Prováděcí pravidla k nim stanovují nařízení Komise č. 1216/2007 a č. 1898/2006.

6.1. Zelená kniha o jakosti zemědělských produktů

15. října 2008 Komise zveřejnila zelenou knihu o jakosti zemědělských produktů a zároveň otevřela veřejnou konzultaci, která trvala do 31. prosince 2008. Cílem má být vytvoření pevných pravidel na ochranu jakosti zemědělských produktů v EU, což by mělo mj. napomoci konkurovat zboží z rozvíjejících se zemí s nízkými produkčními náklady. Zelená kniha vyzývá ke zlepšení osvěty u veřejnosti a klade si otázky, jakým způsobem změnit stávající systém označování potravin (harmonizace, zjednodušování, problém malého využívání systému TSG – zaručené tradiční speciality) a zda se má EU v tomto smyslu zasazovat o změny i na mezinárodní úrovni, jaká by měla být kontrola obchodních norem (společná regulace či samoregulace), propagace produktů, systém certifikace atd. (více zde). K debatě o kvalitě zemědělských produktů přispělo v první polovině roku 2009 také české předsednictví. Nešlo jen o prezentaci stanoviska k zelené knize (viz zde), ale také o uspořádání konference k politice kvality zemědělských produktů a potravin v březnu 2009 v Praze, na které byly prezentovány výsledky veřejné konzultace. Komise následně v květnu 2009 vydala sdělení o politice jakosti zemědělských produktů. Sdělení nastiňuje možné varianty řešení, které budou dále uvažovány, a to ve čtyřech oblastech: obchodní normy; zeměpisná označení (stávající systém značek PDO – protected designation of origin – chráněné označení původu a PGI – protected geographical indication – chráněné zeměpisné označení); zaručené tradiční speciality (TSG – traditional speciality guaranteed); soukromé a národní systémy certifikace versus nové systémy certifikace na úrovni EU.

7. Biotechnologie – problematika GMO

Problematiku geneticky modifikovaných organismů EU legislativně upravuje především prostřednictvím směrnice č. 2001/18 o záměrném uvolňování GMO do životního prostředí, nařízení č. 1829/2003 o geneticky modifikovaných potravinách a krmivech a nařízení č. 1830/2003 o sledovatelnosti a označování GMO a sledovatelnosti potravin a krmiv vyrobených z GMO. Na jejich základě musí GMO, potraviny a krmiva, které je obsahují nebo jsou z nich vyrobeny, nést příslušné označení. Důležitou otázkou zůstávají prahové hodnoty, které umožňují např. vynětí osiva z povinného označování, pokud došlo pouze k jeho stopové kontaminaci GMO. Na druhé straně od roku 2007 platí normy pro označování produktů jako ekologických – a ty produkty s příměsí GMO takto označovat neumožňují (viz výše).

Problém koexistence GM plodin s produkty konvenčního a ekologického zemědělství na legislativní úrovni řeší jednotlivé členské státy, odpovědnost tedy leží na jejich úrovni (u některých států na úrovni regionální). Komise v červenci 2003 prostřednictvím doporučení státy vyzvala k vytvoření národních legislativních norem a strategií pro umožnění koexistence (anglicky zde). Komise národní legislativu pouze notifikuje a vydává zprávy o její implementaci (zpráva z března 2008 – anglicky zde – a zpráva z dubna 2009). Komise dále administruje styčnou skupinu pro výměnu a koordinaci informací o koexistenci geneticky modifikovaných, konvenčních a ekologických plodin (Network Group for the Exchange and Coordination of Information Concerning Coexistence of Genetically Modified, Conventional and Organic Crops; COEX-NET), která je složena také ze zástupců členských států a jejímž úkolem je sdílet nejnovější vědecké poznatky v této oblasti a spolupracovat v jejich světle s členskými státy. Od roku 2008 zahájil při výzkumném centru Komise činnost také Evropský úřad pro koexistenci (European Coexistence Bureau; ECoB), jehož úkolem je vypracovávat technické dokumenty týkající se jednotlivých plodin, které by následně měly být jakýmsi vodítkem pro členské státy při vytváření národních legislativních předpisů týkajících se koexistence GMO. Do roku 2010 má být hotov dokument o osvědčených metodách pro produkci kukuřice, jež je prozatím jedinou v EU povolenou GM plodinou, kterou lze za účelem zkrmování pěstovat pro komerční účely.

Podle prozatím nejnovější zprávy publikované 2. dubna 2009 15 z 27 členů EU včetně České republiky přijalo příslušné legislativní předpisy (viz zde). Zpráva dále konstatovala jednak legislativní pokroky u příslušných členských států, jednak jen velmi mírný rozmach pěstování GM plodin v rámci EU. EU není v otázce využívání GMO jednotná, existují na jedné straně členské státy, které pěstování povolené GM kukuřice MON810 (a tím i GM plodin jako takových) zakazují, na druhé straně ty, které se na pěstování v EU povolených GM plodin již několik let podílejí (náleží k nim i Česká republika). Z tohoto hlediska přináší koexistence potenciálně i přeshraniční problémy. Již ze zprávy, která byla publikována v březnu 2006, vyplývá, že Komise hodlá zkoumat i možnost vytvoření společných zásad týkajících se koexistence, zpráva z dubna 2009 ovšem konstatuje, že Komise nadále zůstane ve sféře doporučení, nebude iniciovat vznik právních nástrojů, které by přímo zasahovaly do vnitrostátních předpisů, a dosavadní princip legislativní odpovědnosti na úrovni členských států bude zachován. Další zpráva má být publikována v roce 2012.

8. Zemědělství a podpora bioenergetiky

Otázka vztahu zemědělství a bioenergetiky souvisí s legislativním vývojem energetické politiky na úrovni EU ve sledovaném období (více zde a zde). Bioenergetické zdroje zahrnující pevnou biomasu, bioplyn či biopaliva, která mohou být použita k výrobě elektřiny, přímému vytápění či jako paliva v dopravě, přímo souvisejí se zemědělskou výrobou. Zdrojem biomasy je nejčastěji odpad organického původu (rostlinné zbytky, dřevitý odpad, organické zbytky apod.), pro výrobu kapalných biopaliv bývají využívány také zemědělské plodiny, které současně slouží i k potravinářským účelům. Této oblasti se přímo dotýká legislativa schválená ve sledovaném období na poli energetiky (směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů coby příslušná část klimaticko-energetického balíčku; více zde a zde) a související aktivity Komise (návrh změny stávající směrnice č. 98/70 – anglicky zde -, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů).

Z hlediska SZP jsou důležité nástroje, kterými EU podporuje výrobu a využívání bioenergie. Nástrojem podpory pěstování plodin, které je možné využívat nejen k potravinářské výrobě, ale i k výrobě biopaliv, jsou přímé platby (SPS či SAPS u nových členských států, které ještě nezavedly systém jednotné platby na farmu). Vedle toho, že zemědělci pobírající platbu SPS mohli pěstovat energetické plodiny na půdě vyňaté z produkce (systém set-aside), bylo pěstování energetických plodin podporováno také prostřednictvím zvláštní prémie ve výši 45 €/ha. Prémie byla zavedena v roce 2004 nařízením č. 1973/2004 stanovujícím prováděcí pravidla k nařízení č. 1782/2003 o společných pravidlech pro režimy přímých podpor v SZP. Pro období 2004-2006 byla stanovena maximální garantovaná plocha v rámci EU způsobilá pro tyto platby o rozloze 1,5 mil. ha. Podmínky pro poskytování této platby byly podobné jako pro poskytování jednotné platby pod vlivem Fischlerovy reformy, tedy nezbytné dodržování cross-compliance (platbu tedy nemohly využívat nové členské státy, v nichž byl systém podmíněnosti teprve zaváděn), pěstitel navíc musel disponovat smluvním vztahem se zpracovatelem energetických plodin. Od roku 2007 byla pod vlivem reformy cukerného pořádku (viz výše) mezi plodiny způsobilé pro tuto platbu zařazena také cukrová řepa.

K novelizaci daného systému došlo v roce 2007; nařízením Komise č. 270/2007 bylo umožněno, aby tuto prémii pobírali také zemědělci z nových členských států včetně Bulharska a Rumunska. Maximální garantovaná plocha byla rozšířena z 1,5 mil. ha na 2 mil. ha. K určitému „osvobození došlo také u pravidla požadujícího smluvní vztah pěstitele se zpracovatelem. Systém garantovaných hektarových podpor pro pěstování energetických plodin se však ukázal jako diskutabilní (objevila se obava, že soustředění zemědělců na pěstování energetických plodin na úkor potravinářské produkce může přispět k nerovnováze na evropském trhu s potravinami, především obilovinami). Podpora pěstování energetických plodin za účelem výroby tzv. biopaliv první generace byla proto přehodnocena. Střednědobá revize „Health Check (viz výše) přinesla zrušení systému povinného ponechávání půdy ladem (set-aside) a také zrušení energetické prémie. Nadále tedy již nemá v SZP existovat zvláštní podpora pěstování plodin určených k výrobě biopaliv první generace. Namísto toho má být posílena podpora výroby a využívání biopaliv v druhém pilíři SZP (rozvoj venkova), především biopaliv druhé generace, k jejichž výrobě není potřeba zemědělských plodin využívaných také k potravinářské výrobě (více zde).

9. Lesnictví

Lesnictví tvoří specifickou oblast, v níž Společenství začalo být aktivní zhruba od konce 80. let, kdy byl rozhodnutím Komise č. 89/367 (anglicky zde) založen Stálý lesnický výbor (Standing Forestry Committee). O téměř deset let později, v prosinci 1998, Komise vydala rozhodnutí o strategii v oblasti lesního hospodářství pro Evropskou unii (anglicky zde). Jejím účelem mělo být poskytnutí rámce pro akce týkající se lesnictví na úrovni Společenství i na úrovni členských států a koordinace politik členských států v oblasti lesnictví stejně jako jejich koordinace s akcemi Společenství. Úloha EU v oblasti lesnictví je tedy především koordinační, členské státy jsou však povinny implementovat předpisy týkající se lesnictví, které jsou obsaženy v nařízení č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z fondu EAFRD (viz výše).

9.1. Akční plán EU pro lesnictví

15. června 2006 Komise prostřednictvím sdělení zveřejnila akční plán EU pro lesnictví pro roky 2007-2011. Klade si v něm za cíl zlepšit konkurenceschopnost evropského lesnictví a zvýšit udržitelné využívání lesního bohatství (prostředkem má být další výzkum a technologický rozvoj, výměna zkušeností mezi členskými státy, spolupráce mezi vlastníky lesů a podpora odborného vzdělávání a také podpora využívání lesní biomasy k výrobě bioenergie); zlepšovat a chránit životní prostředí (prostřednictvím plnění závazků Kjótského protokolu, cílů akčního plánu pro biologickou rozmanitost, vytvoření evropského systému monitorování lesů a zvýšení ochrany lesů mimo jiné využíváním příslušných dotačních titulů programu EAFRD); přispět ke kvalitě života (zachovat a zvýšit ochranné funkce lesů, zkoumat potenciál městských a příměstských lesů); podporovat koordinaci a komunikaci (prostřednictvím posílení role Stálého lesnického výboru, národních programů pro lesy, posílením role EU v mezinárodních procesech týkajících se lesů a lesnictví atd.).

10. Státní pomoc

Vedle standardních legislativních předpisů, které se týkají poskytování státní pomoci (více anglicky zde), se na oblast zemědělství vztahují některé specifické normy a výjimky, které vstoupily v platnost ve sledovaném období. Většinu specifických státních podpor v oblasti druhého pilíře SZP (investiční podpory, podpory související s ochranou ŽP či prevencí a odstraňováním následků přírodních katastrof) pokrývají pokyny Společenství pro státní pomoc v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013. Státní pomoc v zemědělském sektoru musí být podle nich bezpodmínečně v souladu s principy SZP a musí znamenat reálný přínos pro rozvoj příslušné ekonomické aktivity či regionu. Nařízení č. 1857/2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy na státní podporu pro malé a střední podniky (small and medium enterprises; SMEs) působící v produkci zemědělských produktů umožňuje členským státům poskytovat SMEs v zemědělském sektoru různé druhy státní pomoci, aniž by musely předběžně žádat Komisi o svolení. Za pozornost stojí také tzv. obecné nařízení o blokových výjimkách (nařízení Komise č. 800/2008), které prohlašuje určité kategorie podpory za slučitelné se společným trhem.

V prosinci 2007 vydala Komise ještě nařízení č. 1535/2007S o použití článků 87 a 88 Smlouvy ES na podporu de minimis v produkčním odvětví zemědělských produktů. Podle něho může být individuálně hospodařícímu zemědělci poskytnuta po dobu tří let státní pomoc do výše 7 500 €, kterou nemusí dopředu schvalovat Komise, pokud celkový objem pomoci poskytnuté členským státem v zemědělském či rybářském sektoru nepřekročí 0,75 % hodnoty produkce v tomto sektoru v rámci členského státu. Stát musí doložit, že byla obě kritéria splněna.

Seznam odkazů

Dokumenty

Další odkazy

Sdílet tento příspěvek

Další aktuality