SPECIÁL: Spravedlnost, svoboda a bezpečnost v letech 2004–2009

15.09.2009
Euroskop

Spolupráce v oblasti justice, policie, politiky azylové, vízové a přistěhovalecké se postupně začleňovala do agendy Evropské unie po podpisu Maastrichtské smlouvy. O budování prostoru svobody, bezpečnosti a práva bez vnitřních hranic a se zaručeným volným pohybem osob se poprvé zmiňuje čl. 2 Smlouvy o EU revidované Amsterodamskou smlouvou.

Schengenskou dohodu
Smlouva o Evropské unii (Maastrichtská smlouva)

včlenila spolupráci v oblasti justice a vnitra, která nahradila TREVI, do primárního práva. V agendě „maastrichtského chrámu vytvořila tzv. třetí pilíř podléhající pravidlům mezivládní spolupráce, existovala však možnost tzv. přemostění: přesunutí všech nebo jen některých bodů agendy do prvního, komunitárního pilíře, s příslušnými důsledky zejména v oblasti pravomocí Evropské komise a hlasovacího mechanismu v Radě (kvalifikovaná většina namísto jednomyslnosti), na základě jednomyslného rozhodnutí Rady.

Klíčový význam pro další rozvoj spolupráce v oblasti justice a vnitra a pro postupné budování „prostoru bezpečnosti, svobody a práva měla Amsterodamská smlouva, která systém Schengenských dohod (Schengenská dohoda a Schengenská prováděcí úmluva, jejímž primárním cílem bylo vytvoření Schengenského informačního systému SIS I) začlenila do primárního práva a propojila jej s agendou justice a vnitra v třetím pilíři. Výjimky si vyjednaly Velká Británie a Irsko, které Schengenské dohody nepodepsaly, a také Dánsko. Amsterodamská smlouva navíc celou část agendy, která byla věnována azylové, vízové a přistěhovalecké politice, přesunula do revidované smlouvy o ES, a umožnila tak postupnou komunitarizaci těchto politik. „Schengen se stal nejen součástí mezivládní spolupráce, ale také agendy Společenství. Amsterodamská smlouva počítala s přechodným obdobím na komunitarizaci těchto oblastí (nebo případně jen některých z nich) v délce pěti let. Konečné slovo měla mít opět Rada na základě jednomyslného rozhodnutí a konzultace Evropského parlamentu.

Rada v rámci summitu konaného v listopadu 2004 a jednání resortních ministrů v prosinci 2004 (anglicky zde) umožnila od 1. ledna 2005 hlasování kvalifikovanou většinou a spolurozhodování Evropského parlamentu ve většině zamýšlených oblastí s výjimkou legální migrace občanů třetích zemí do členských států EU a mezi těmito státy. U vízové politiky (včetně pravidel pro jednotné vízum) byly přitom některé oblasti komunitarizovány již po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost. Amsterodamská smlouva přesunula do Smlouvy o ES také spolupráci soudů v příslušných oblastech občanského práva. Z pětiletého přechodného období byla naopak vyňata opatření týkající se podpory vyváženého rozložení zátěže spojené s přijímáním uprchlíků, pro stanovení podmínek vstupu a udělení dlouhodobého víza a povolení k pobytu a pro stanovení podmínek, za nichž mohou cizinci legálně pobývající v jednom členském státě pobývat v jiném členském státě (čl. 63 Smlouvy o ES revidované Amsterodamskou smlouvou).

„Poamsterodamské období na poli sekundární legislativy v oblasti justice a vnitra rámoval první pracovní program přijatý na zasedání Evropské rady v Tampere v roce 1999 (anglicky zde). Pro sekundární legislativu ve sledovaném období 2004-2009 má potom klíčový význam Haagský program přijatý na zasedání Evropské rady v listopadu 2004. Haagský program je legislativním programem pro prostor svobody, bezpečnosti a práva v letech 2005-2010, v roce 2005 byl přetransformován do podoby akčního plánu. Počítá mimo jiné s vytvořením jednotné politiky v oblasti azylu a víz; na jeho základě vznikala ve sledovaném období sekundární legislativa týkající se vytvoření a implementace vízového registračního systému VIS, shromažďování a sdílení informací včetně osobních dat, readmise, boje s ilegální imigrací, zvládání krizových situací v souvislosti s migračními vlnami či posílení spo­lupráce v oblasti ochrany vnějších hranic (zřízení agentury Frontex).

V oblasti justiční a policejní spolupráce v trestních věcech počítal Haagský program s novými (legislativními i nelegislativními) výsledky ve spolupráci v boji proti terorismu a organizovanému zločinu. Důležitý je v této souvislosti i rozvoj spolupráce se státy mimo EU (Strategie vnějšího rozměru oblasti svobody, bezpečnosti a práva, kterou Rada přijala na zasedání v prosinci 2005). Haagský program pokrýval také oblast spolupráce v civilním řízení, jedná se zejména o harmonizaci pravidel mezinárodního práva soukromého v oblasti smluvních vztahů i nesmluvních závazků a práva rodinného s mezinárodním prvkem.

K důležitým událostem na poli sekundární legislativy patřily v příslušném období také příprava druhé generace Schengenského informačního systému SIS II, implementace evropského zatýkacího rozkazu a další návrhy v oblasti soudní a policejní spolupráce v trestních věcech (evropský důkazní příkaz) či návrhy překlenující oblast imigrační a sociální politiky či pracovního práva (tzv. modré karty či směrnice o postihu za zaměstnávání pracovníků s nelegálním pobytem).

V letech 2006, 2007 a 2008 Komise uveřejnila postupně tři hodnotící zprávy vztahující se k implementaci Haagského programu. V červnu 2009 potom formou sdělení s názvem Prostor svobody, bezpečnosti a práva ve službách občanům nastínila priority pro další pětiletý program, který se má nazývat Stockholmský, vzhledem k tomu, že k jeho přijetí Evropskou radou (po diskusi v Evropském parlamentu) by mělo dojít ještě do konce švédského předsednictví v druhé polovině roku 2009.

V dílčích oblastech azylové a imigrační politiky stojí za pozornost také Evropský pakt o přistěhovalectví a azylu (anglicky zde), který francouzské předsednictví předložilo na zasedání Evropské rady 15. – 16. října 2008 jako svůj stěžejní programový dokument pro oblast svobody, bezpečnosti a práva. Důležitým pro další vývoj celé sledované oblasti bude také dění na poli primárního práva v souvislosti s ratifikací Lisabonské smlouvy, která počítá s další komunitarizací (s příslušnými důsledky v oblasti legislativní pravomoci Evropské komise, rozšířením hlasovacího mechanismu kvalifikované většiny v Radě a posílením Evropského parlamentu); celou oblast spravedlnosti, svobody a bezpečnosti zařazuje mezi tzv. sdílené kompetence EU a členských států.

1. Azylová politika

Haagský program předpokládá přijetí jednotného evropského azylového systému do konce roku 2010. Se společnou azylovou politikou přitom vzhledem k ustanovením Amsterodamské smlouvy počítaly již závěry Evropské rady z Tampere v roce 1999 (anglicky zde). Základem je zde Ženevská konvence OSN z roku 1951 upravující status uprchlíka a základní princip nemožnosti návratu do země původu v případě, že zde uprchlíkovi hrozí újma na životě či osobní svobodě. Legislativní „páteř azylové politiky EU tvoří čtyři nástroje. Tzv. dublinské nařízení č. 343/2003 stanovuje kritéria a postupy pro určení členského státu, který má posuzovat žádost o azyl podanou v některém členském státě EU příslušníkem třetí země. Směrnice č. 2003/9 stanovuje minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl. V dubnu 2004 Rada přijala směrnici č. 2004/83 o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka, případně o mezinárodní ochranu jiného typu, než je postavení uprchlíka (podpůrná ochrana). Poslední krok k dokončení první etapy vytváření jednotného azylového systému představovala směrnice č. 2005/85, kterou Rada přijala v prosinci 2005 a prostřednictvím stanovení minimálních norem pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka klade základ jednotné azylové proceduře.

Od roku 2000 funguje Evropský uprchlický fond, Evropský parlament a Rada jej na základě společného rozhodnutí č. 573/2007 ustavily pro období 2008-2013 jako součást programu „Solidarita a řízení migračních toků. Vedle toho Komise na základě sdělení ze září roku 2005 „O regionálních programech ochrany rozhodla o programech zaměřených na regiony nejvíce postižené vlnami uprchlíků. Pro roky 2004-2008 byl na základě nařízení č. 491/2004 zřízen speciální program finanční a technické pomoci třetím zemím v oblastech migrace a azylu s názvem Aeneas.

Vzhledem k tomu, že Haagský program počítá se završením druhé fáze budování společného azylového systému do konce roku 2010, nastínila Komise v únoru 2006 prostřednictvím sdělení s názvem „Nové struktury, nové přístupy: zlepšování kvality rozhodovacího procesu ve společném evropském azylovém systému, jak by měly členské státy dále posílit svoji spolupráci v azylové politice směrem k vytvoření plně harmonizovaného systému. Skutečnost, že migrace a další vývoj azylové politiky představují pro EU stále více sledovaný problém, potvrdilo i přijetí nařízení č. 862/2007 Radou a Evropským parlamentem v červenci 2007 o statistice v oblasti migrace a mezinárodní ochrany.

2. Imigrační politika

Podobně jako v případě azylové politiky přinesly základ budování společné imigrační politiky EU už závěry Evropské rady v Tampere (anglicky zde), které následně potvrdil Haagský program. K vytvoření komplexní migrační politiky EU vyzvala Evropská rada v závěrech jednání ze 14. – 15. prosince 2006. O rok později, v prosinci 2007, Komise vydala sdělení s názvem „Vstříc společné imigrační politice (anglicky zde).

2.1. Legální a ekonomická imigrace

Sledovanému období na poli legální migrace předcházelo několik důležitých legislativních úprav týkajících se slučování rodin a udělování statusu dlouhodobého pobytu na území EU pro příslušníky třetích států pobývajících na území EU legálně po stanovenou dobu. V prosinci 2004 Rada přijala směrnici č. 2004/114 o podmínkách přijímání státních příslušníků třetích zemí za účelem studia, výměnných pobytů, odborné přípravy a dobrovolné služby. V říjnu 2005 potom legislativní schéma v oblasti legální migrace doplnila směrnice č. 2005/71 o zvláštním postupu pro přijímání státních příslušníků třetích zemí, kteří pobývají na území EU za účelem vědeckého výzkumu. V oblasti legální migrace se do popředí zájmu stále více dostával problém integrace přistěhovalců do většinové společnosti. V září 2005 Komise vydala sdělení s názvem „Společný program pro integraci. Rámec pro integraci státních příslušníků třetích zemí v Evropské unii. Vzhledem k nelegislativní povaze se jednalo pouze o doporučení členským státům vypracovat národní integrační strategie, které by byly do určité míry koordinovány. Od roku 2004 vydává odpovědné Generální ředitelství Komise pro spravedlnost, svobodu a bezpečnost formou sdělení pravidelné zprávy o migraci a integraci a také příručky o integraci pro tvůrce politik a odborníky z praxe (druhé vydání z května 2007 viz zde). V roce 2007 se odpovědné instituce EU pokusily debatu o otázkách souvisejících s integrací přistěhovalců posunout dále i na mezivládní úrovni.

Migrace motivovaná ekonomickými důvody se v případě EU stala na základě dlouhodobého sledování migračních trendů otázkou natolik důležitou, že jí odpovědné instituce věnují zvláštní pozornost. V lednu 2005 Komise v souladu s Haagským programem vydala zelenou knihu o přístupu EU k ekonomické migraci (anglicky zde). V prosinci 2005 potom následovalo přijetí plánu politiky v oblasti legální migrace formou sdělení, které bylo taktéž zaměřeno především na otázku ekonomické migrace.

V této souvislosti je pozoruhodná legislativní aktivita vyvíjená Komisí na poli legální migrace a vnitřního trhu. Náleží k ní návrh směrnice týkající se podmínek vstupu kvalifikovaných pracovníků do EU ze třetích zemí (více zde) a návrh směrnice o jediném povolení k pobytu a práci pro pracovníky z třetích zemí (více zde a zde), které Komise předložila v říjnu 2007. Státní příslušníci třetích zemí, kteří splňují stanovené podmínky, mohou na základě této legislativy získat pracovní povolení v podobě jediného dokumentu, tzv. modré karty, opravňující je i jejich rodinné příslušníky ke vstupu do určitého členského státu, pobytu na území tohoto státu a k získání přístupu na trh práce v příslušném státě a příslušném odvětví. Stát, v němž státní příslušník třetí země modrou kartu získal, může také opustit a projíždět dalšími členskými státy, byť na tyto se pracovní povolení získané na základě modré karty automaticky nevztahuje. V případě tzv. modrých karet se tedy fakticky jedná o politiku řízené legální ekonomické migrace, která napomáhá získávat kvalifikovanou pracovní sílu pro konkrétní odvětví. V případě směrnice č. 2009/50 o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci byl legislativní proces v květnu 2009 dokončen a norma byla publikována v Úředním věstníku. Návrhy zavádějící jediné povolení k pobytu a práci a společný soubor práv pro zahraniční pracovníky v EU jsou prozatím stále předmětem jednacího procesu v Radě.

2.2. Nelegální imigrace a navracení uprchlíků

Palčivou otázkou posledních let se jeví problematika nelegální migrace. Ve sdělení z července 2006 se Komise podrobně věnovala novým prioritám boje proti nelegálnímu přistěhovalectví státních příslušníků třetích zemí. Zařadila mezi ně spolupráci s třetími zeměmi, z nichž přicházejí do EU vlny uprchlíků, v tomto smyslu vyzvala především ke spolupráci zemí Středomoří. Další prioritou je posílení vnějších hranic EU a jejich kontroly (zřízení agentury Frontex na základě nařízení č. 2007/2004), boj proti pašování lidí a organizovanému zločinu v této oblasti, zapojení policie, zlepšení výměny informací a regulace nelegální imigrace.

Mezi nástroje, které napomáhají řešení problému nelegální migrace, patří navracení uprchlíků a dohody o readmisi, migrační politika je proto také důležitou dílčí součástí vnějších vztahů EU se třetími zeměmi (více anglicky zde). V září 2005 Komise předložila návrh směrnice týkající se společných norem a postupů při vracení nelegálně pobývajících státních příslušníků třetích zemí, kterou Evropský parlament a Rada přijaly v prosinci 2008 jako směrnici č. 2008/115. Na základě závěrů jednání všeobecné Rady (Rada ministrů zahraničních věcí) z prosince 2007 (anglicky zde) se EU také rozhodla připravit dva konkrétní pilotní programy na podporu mobility a řízené migrace a za účelem boje proti nelegální migraci, a to pro Moldávii a Kapverdské ostrovy. Kromě toho má EU s řadou států západního Balkánu, východní Evropy i Asie uzavřeny dohody o readmisi. Pro finanční období 2007-2013 byly jako součást programu „Solidarita a řízení migračních toků zřízeny fond pro zajišťování vnější hranice EU (External Borders Fund) a fond pro financování návratu uprchlíků (Return Fund).

K důležitým prioritám boje proti nelegální migraci náleží také boj proti zaměstnávání osob pobývajících na území EU nelegálně (zde se opět propojuje migrační politika s oblastmi pracovního práva a částečně i práva trestního). Komise jej zahájila návrhem směrnice z května 2007 stanovícím minimální harmonizaci správních, finančních a trestních sankcí vůči zaměstnavatelům příslušníků třetích zemí, kteří pobývají na území EU neoprávněně (více zde). Po projednávání tohoto návrhu v příslušném výboru Evropského parlamentu a v Radě v průběhu roku 2008 (více zde a zde) byl návrh přijat na plenárním zasedání EP v únoru 2009 a na únorovém zasedání Rady ministrů pro oblast justice a vnitřních věcí, a to i s doprovodnou deklarací, která umožňovala v budoucnu další legislativní úpravy otázky zaměstnávání subdodavateli (sporný bod týkající se odpovědnosti zaměstnavatele najímajícího pracovníky skrze třetí stranu; více zde). Norma nabyla platnosti po publikaci v Úředním věstníku 30. června 2009 coby směrnice č. 2009/52. Členské státy mají povinnost ji implementovat do 20. července 2011.

3. Vízová politika a Schengenský informační systém nové generace (SIS II)

S popsanými oblastmi migrační politiky souvisí společná vízová politika EU a také budování nové generace Schengenského informačního systému (SIS II). V červnu 2004 Rada přijala rozhodnutí č. 2004/512 o zřízení Vízového informačního systému (VIS). Jeho účelem je především zajištění finanční stránky projektu z rozpočtu Společenství. V prosinci 2004 potom Komise představila návrh nařízení o vízovém informačním systému a výměně údajů o krátkodobých vízech mezi členskými státy, který měl zajišťovat právní stránku fungování systému VIS včetně pravomocí Komise stanovit procedury a podmínky pro výměnu dat mezi členskými státy ohledně žádostí o krátkodobá víza. V konečné podobě bylo nařízení č. 767/2008 podepsáno Evropským parlamentem a Radou a publikováno v Úředním věstníku v červenci 2008.

Naproti tomu zprovoznění Schengenského informačního systému nové generace SIS II, který má nahradit stávající systém SIS 1+, se do konce sledovaného období nepodařilo, byť legislativní báze již existuje a systém prochází testováním. Na spuštění systému SIS II, který měl být dokončen už v roce 2006, původně mělo být vázáno rozšíření schengenské zóny o státy přistoupivší do EU v rámci východního rozšíření 1. května 2004 včetně České republiky; ty měly nový systém přijmout v říjnu 2007. Rada a Evropský parlament ovšem až v listopadu a prosinci 2006 přijaly nařízení č. 1987/2006 o zřízení, provozu a využívání Schengeského informačního systému druhé generace (SIS II) definující právní bázi pro tento systém na komunitární úrovni. V červnu 2007 potom Rada přijala rozhodnutí č. 2007/533, které upravuje zřízení, provozování a využívání systému SIS II na mezivládní bázi (v rámci třetího pilíře).

V prosinci 2006 proto Rada přijala kompromisní řešení, které umožnilo vstup devíti nových členských států (bez Kypru, který se rozhodl počkat na zprovoznění systému SIS II) do schengenské zóny ještě před uvedením systému SIS II do provozu. V listopadu 2007 byla na základě rozhodnutí Rady ukončena evaluace připravenosti těchto zemí, ke zrušení hraničních kontrol došlo k 21. prosinci 2007 na pozemních a námořních hranicích a k 30. březnu 2008 na letištích. V roce 2008 se stalo členem Schengenu také Švýcarsko, které tento krok schválilo již v referendu roce 2005. Cestu ke zkušebnímu zprovoznění systému SIS II potom otevřela v říjnu 2008 Rada přijetím nařízení č. 1104/2008 a rozhodnutí 2008/839 o přechodu ze Schengenského informačního systému (SIS 1+) na Schengenský informační systém druhé generace (SIS II) (více anglicky zde).

4. Policejní spolupráce

Základem policejní spolupráce na úrovni EU je činnost Europolu, který byl zřízen na základě Smlouvy o EU (Maastrichtská smlouva) Úmluvou o Europolu. Důležitou změnou ve sledovaném období byla právě změna statusu evropského policejního úřadu a také zřízení Evropské policejní akademie na základě rozhodnutí Rady č. 2005/681.

V prosinci 2006 Komise navrhla rozhodnutí Rady, které by nahrazovalo Úmluvu o Europolu. K formálnímu přijetí rozhodnutí č. 2009/371 Radou došlo 6. dubna 2009. Nešlo přitom pouze o změnu legislativní báze, ale také o přeměnu statusu Europolu v agenturu EU financovanou z prostředků rozpočtu Společenství a o rozšíření mandátu Europolu na všechny závažné přeshraniční trestné činy (rozšíření pravomocí např. v oblasti boje proti praní špinavých peněz, možnosti participovat na společných vyšetřovacích týmech apod.).

5. Boj proti terorismu

Spolupráce v boji proti terorismu získala globální rozměr po událostech 11. září 2001 a nabyla na závažnosti po následujících bombových útocích v Madridu a v Londýně. V listopadu 2005 vydala Rada strategii EU pro boj proti terorismu, kterou byla přijata na bruselském summitu 15.-16. prosince 2005. V únoru 2006 následoval akční plán pro boj proti terorismu (anglicky zde). Oba dokumenty se staly základem pro nový legislativní vývoj a přijímání balíčku nových opatření. Vedle nové legislativy týkající se shromažďování a zadržování dat (viz dále) Rada v listopadu 2008 přijala nové rámcové rozhodnutí č. 2008/919 o boji proti terorismu, které nahrazovalo do té doby platné rámcové rozhodnutí Rady č. 2002/475 z června 2002 (anglicky zde). Nařízení Rady č. 871/2004 z dubna 2004 posilovalo úlohu Schengenského informačního systému v boji proti terorismu. Nařízení č. 2252/2004 z prosince 2004 následně zavádí používání biometrických prvků v cestovních pasech a cestovních dokladech vydávaných členskými státy. Pro období 2007-2013 byl na základě rozhodnutí Rady č. 2007/124 zahájen zvláštní program „Prevence, připravenost a zvládání následků teroristických útoků a jiných rizik spojených s bezpečností. Sdělení Komise z října 2007 navrhlo posílit roli Eurojustu a Evropské soudní sítě v boji proti terorismu a organizovanému zločinu. V rámci boje proti bioterorismu Komise v listopadu 2007 publikovala zelenou knihu o biologické připravenosti. V prosinci 2008 potom Rada přijala směrnici č. 2008/114 o určování a označování evropských kritických infrastruktur a o posouzení potřeby zvýšit jejich ochranu; boj s terorismem probíhá i na úrovni boje proti financování teroristické činnosti. Zvláštní pozornost je určena bezpečnosti letecké a také železniční dopravy a prevenci v oblasti používání výbušnin.

Specifickou kapitolou v souvislosti s bojem proti terorismu je civilní ochrana. Rozhodnutím Rady č. 2007/779 má být vytvořen mechanismus civilní ochrany Společenství. Rozhodnutí č. 2007/162 zřídilo pro civilní ochranu i speciální finanční nástroj.

6. Organizovaný zločin

Podobně jako v případě boje proti terorismu souvisí i boj proti organizovanému zločinu na úrovni EU především s otázkou spolupráce soudů v oblasti trestního práva, policie a dalších orgánů činných v trestním řízení, tedy s úlohou Europolu, Eurojustu (anglicky zde) a Evropské soudní sítě (anglicky zde). V současné době tato oblast zahrnuje problémy boje proti obchodování s lidmi, pašování a nelegální držbě zbraní, trestné činnosti s přeshraničním rozměrem týkající se vozidel (rozhodnutí Rady č. 2004/919), praní špinavých peněz, korupci či kybernetické zločinnosti.

Na základě Haagského programu Komise v červnu 2005 vydala sdělení s názvem „Vývoj strategické koncepce boje proti organizované trestné činnosti, jenž stanovilo strategické priority v této oblasti. V říjnu 2008 následně Rada přijala rámcové rozhodnutí č. 2008/841 o boji proti organizované trestné činnosti, která měla harmonizovat napříč členskými státy definice zločinů spadajících do kategorie organizované trestné činnosti a příslušných trestněprávních postihů za tyto činy. Aktivita EU na poli boje proti organizovanému zločinu se opírá také o mezinárodní závazky. Společenství přijalo Úmluvu Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu (viz anglicky zde a viz rozhodnutí Rady č. 2004/579)

6.1. Obchodování s lidmi

V dubnu 2004 přijala Rada směrnici č. 2004/81 o povolení k pobytu pro státní příslušníky třetích zemí, kteří jsou oběťmi obchodování s lidmi. V říjnu 2005 Komise publikovala sdělení s názvem „Boj proti obchodování s lidmi – integrovaný přístup a návrhy na akční plán. Následoval plán EU týkající se osvědčených postupů, norem a způsobů práce pro boj proti obchodu s lidmi a jeho předcházení, vydaný Radou a publikovaný v Úředním věstníku v prosinci 2005. Rozhodnutí Komise č. 2007/675 upravovalo fungování Odborné skupiny pro otázky obchodování s lidmi, která byla pro tyto účely zřízena.

Vývoj spolupráce v boji proti obchodování s lidmi ale vychází ve sledovaném období také z mezinárodních závazků Společenství, které se připojilo k protokolu Úmluvy Organizace spojených národů proti nadnárodnímu organizovanému zločinu o prevenci, potlačování a trestání obchodování s lidmi, zejména se ženami a dětmi (viz rozhodnutí Rady č. 2006/619 a č. 2006/618) a protokolu proti pašování přistěhovalců po zemi, po moři a letecky (rozhodnutí Rady č. 2006/616) (anglicky zde). Zde se otázka boje proti obchodování s lidmi dotýká širší problematiky ochrany práv dětí a žen proti sexuálnímu zneužívání a dalším trestným činům (viz dále).

6.2. Praní špinavých peněz a finanční kriminalita

Důležité legislativní normy, které vedly k harmonizaci v oblasti boje proti finanční kriminalitě a praní špinavých peněz, představují směrnice č. 2005/60 o předcházení zneužití finančního systému k praní peněz a financování terorismu (pozměněna byla, pokud jde o prováděcí pravomoci svěřené Komisi, směrnicí č. 2008/20), nařízení č. 1889/2005 o kontrolách peněžní hotovosti vstupující do Společenství nebo je opouštějící, směrnice č. 2007/64 o platebních službách na vnitřním trhu a rámcové rozhodnutí Rady č. 2006/783 o uplatňování zásady vzájemného uznávání příkazů ke konfiskaci (evropský konfiskační příkaz). Kromě toho Komise vydala řadu návrhů týkajících se prevence v oblasti boje proti nezákonným finančním praktikám (sdělení o předcházení a boji proti firemním a finančním nezákonným praktikám ze září 2004; návrh směrnice z dubna 2008, kterou se mění směrnice Rady č. 78/660 a č. 83/349, pokud jde o některé požadavky na zveřejňování u středních společností a povinnost sestavovat konsolidovanou účetní závěrku).

6.3. Boj proti korupci, podvodům a pirátství

V oblasti boje proti korupci je třeba zmínit činnost Evropské protikorupční kanceláře OLAF založené v roce 1999, která vydává o sledované problematice každoroční zprávy. Komise v roce 2006 prostřednictvím návrhu nařízení navrhla OLAF posílit. Kromě toho funguje Poradní výbor pro koordinaci boje proti podvodům (COCOLAF; anglicky zde) a důležitou úlohu v boji proti korupci na úrovni EU má také Účetní dvůr.

V říjnu 2004 Komise prostřednictvím sdělení zveřejnila nový akční plán EU pro období 2004-2007 pro předcházení podvodům v oblasti bezhotovostních platebních prostředků. Zprávu o jeho naplňování Komise vydala v dubnu 2008 (anglicky zde).

V říjnu 2004 Komise na základě rozhodnutí č. 2005/37 zřídila také Evropské technické a vědecké středisko s cílem ochránit jednotnou měnu euro před paděláním. Měnu euro má chránit proti zneužití také program Pericles (akční program výměny, pomoci a odborného vzdělávání za účelem ochrany eura proti padělání), který byl zahájen v roce 2001, na základě rozhodnutí Rady č. 2006/849 prodloužen až do roku 2013 a podle rozhodnutí č. 2006/850 rozšířen také na členské státy stojící vně eurozónu.

K ochraně finančních zájmů Společenství byla ve sledovaném období vytvořena také řada nástrojů legislativní i nelegislativní povahy. V lednu 2006 publikovala Komise formou sdělení akční plán na zřízení integrovaného rámce vnitřní kontroly, v květnu 2006 sdělení o nezbytnosti zlepšit pomocí koordinované strategie boj proti daňovým únikům a v září 2006 pozměněný návrh nařízení o vzájemné správní pomoci při ochraně finančních zájmů Společenství proti podvodům a jiným protiprávním jednáním. K ochraně finančních zájmů Společenství byl rozhodnutím č. 804/2004 vytvořen program Hercules, jehož fungování bylo rozhodnutím č. 878/2007 prodlouženo do roku 2013. Oblast zahrnuje také kontrolu nesrovnalostí při poskytování finančních prostředků z rozpočtu Společenství prostřednictvím strukturálních fondů. Problematickou kapitolou byly v této souvislosti zejména společná zemědělská politika a prostředky vyplácené ze zemědělského fondu EAGGF (viz nařízení č. 1848/2006 o nesrovnalostech a zpětném získávání částek neoprávněně vyplacených v rámci financování společné zemědělské politiky, o organizaci informačního systému v této oblasti).

Odpovědné instituce EU se dlouhodobě zabývají také otázkou ochrany duševního vlastnictví. V dubnu 2004 byla přijata směrnice č. 2004/48 o dodržování práv duševního vlastnictví. V červenci 2005 byly publikovány návrh rámcového rozhodnutí Rady pro posílení trestního rámce pro boj proti porušování práv duševního vlastnictví a návrh směrnice, která se týká trestních opatření k prosazování práv duševního vlastnictví. Oba návrhy se mají týkat zpřísnění sankcí za porušování práv duševního vlastnictví; k sankcím by ve zvýšené míře měly náležet postihy podle trestního práva. Návrh rámcového rozhodnutí Rady Komise v březnu 2009 stáhla. V případě směrnice byl původní návrh pozměněn, Komise publikovala pozměněnou verzi v dubnu 2006 a legislativní proces stále probíhá. Aktuálním počinem na poli boje proti padělání a pirátství je potom v září 2008 Radou přijaté usnesení o komplexním evropském plánu boje proti padělání a pirátství.

6.4. Počítačová kriminalita

Aktuální problém v boji proti organizovanému zločinu tvoří boj s počítačovou kriminalitou. V roce 2004 byla na základě nařízení č. 460/2004 zřízena Evropská agentura pro bezpečnost sítí a informací. V únoru 2005 potom přijala Rada rámcové rozhodnutí č. 2005/222 týkající se útoků proti informačním systémům. Sdělení k obecné politice v boji proti počítačové kriminalitě vydala Komise v květnu 2007, opět se přitom jedná o problematiku, která zasahuje i do dalších oblastí spolupráce v prostoru spravedlnosti, svobody a bezpečnosti (např. ochrana dětí).

7. Boj proti drogám

Základem boje proti drogové závislosti na úrovni EU byla ve sledovaném období protidrogová strategie EU pro období 2005-2012, kterou v prosinci 2004 přijala Evropská rada. V únoru 2005 následovala ze strany Komise prezentace protidrogového akčního plánu pro období 2005-2008, který se dočkal evaluace v září 2008 (anglicky zde). V tomto období bylo přijato například rozhodnutí Rady č. 2005/387 o výměně informací, hodnocení rizika a kontrole nových psychoaktivních látek.

Následoval další tříletý protidrogový akční plán pro období 2009-2012. Jako podpora prevence drogové závislosti a zvýšení informovanosti o škodlivosti těchto látek byl v rámci finanční perspektivy 2007-2013 na základě rozhodnutí č. 1150/2007 ze září 2007 zaveden program „Drogová prevence a informovanost o drogách (anglicky zde).

Boj proti drogám se však netýká jen prevence, ale také postihů nedovoleného obchodování s drogami. O harmonizaci na tomto poli se Rada prostřednictvím rámcového rozhodnutí č. 2004/757, kterým se stanoví minimální ustanovení týkající se znaků skutkových podstat trestných činů a sankcí v oblasti nedovoleného obchodu s drogami, pokusila už v říjnu 2004.

8. Spolupráce justice v trestních věcech

V oblasti spolupráce justičních orgánů v trestních věcech má klíčový význam pro legislativní dění po roce 2004 snaha využívat principu vzájemného uznávání rozhodnutí soudů a dalších justičních orgánů (evropský zatýkací rozkaz, evropský důkazní příkaz, evropský konfiskační příkaz atd.). Tato oblast se však dotýká i jiných problémů, jako je například ochrana práv obětí trestných činů (v dubnu 2004 byla přijata směrnice č. 2004/80 o odškodňování obětí trestných činů), otázka práv obviněných osob (návrh rámcového rozhodnutí Rady o určitých procesních právech při trestním řízení v celé Evropské unii) či boj proti terorismu (viz výše).

V srpnu 2006 Komise zveřejnila formou sdělení akční plán EU na období let 2006-2010 s názvem „Rozvoj komplexní a soudržné strategie EU k mapování trestné činnosti a trestního soudnictví a vydala rozhodnutí č. 2006/581 o zřízení skupiny odborníků pro potřeby politiky ohledně údajů o trestné činnosti a trestním soudnictví. V listopadu 2005 Rada přijala rozhodnutí č. 2005/876 o výměně informací z rejstříku trestů a Komise následně vydala návrh dalšího zpřesňujícího rámcového rozhodnutí o organizaci a obsahu výměny informací z rejstříku trestů mezi členskými státy. V květnu 2008 se potom Komise pokusila posunout harmonizaci v této poměrně citlivé oblasti ještě dále předložením návrhu rozhodnutí Rady o zřízení Evropského informačního systému rejstříku trestů.

8.1. Vzájemné uznávání rozhodnutí justičních orgánů

Důležitou otázku ve sledovaném období představovala implementace jedné z klíčových, ale i kontroverzních legislativních norem v oblasti spravedlnosti, svobody a bezpečnosti, evropského zatýkacího rozkazu (eurozatykače). Dle rámcového rozhodnutí Rady č. 2002/584 z června 2002 měly členské státy implementovat evropský zatýkací rozkaz do svých právních řádů do 31. prosince 2003. Zprávu o implementaci „eurozatykače vydala Komise v únoru 2005 (KOM(2005)63 a SEK(2005)267 – anglicky zde). Několik států si přitom již během sjednávání rámcového rozhodnutí vyjednalo výjimky (např. Rakousko si vymínilo, že nebude aplikovat systém předávání vlastních občanů do zahraničí na základě evropského zatýkacího rozkazu až do konce roku 2008; specifický režim extradice zavedla také Česká republika, která se rozhodla nevydávat své občany za činy spáchané před 1. 11. 2004). V řadě zemí včetně České republiky se „eurozatykač stal také předmětem přezkoumání ze strany Ústavního soudu.

Po evropském zatýkacím rozkazu následovaly další návrhy nových legislativní aktů postavených na principu vzájemného uznávání soudních rozhodnutí. V dubnu 2004 Komise předložila návrh rámcového rozhodnutí Rady o určitých procesních právech při trestním řízení v celé Evropské unii. Je sice stále v legislativním řízení, vedle něho však byly přijaty některé důležité normy ovlivňující zásadním způsobem trestní právo členských států. V únoru 2005 Rada přijala rámcové rozhodnutí č. 2005/214 o uplatňování zásady vzájemného uznávání peněžitých trestů a pokut. Toto rozhodnutí následně otevřelo cestu například kontroverznímu návrhu směrnice z března 2008 o usnadnění přeshraničního vymáhání právních předpisů v oblasti bezpečnosti silničního provozu, která má usnadnit přeshraniční vymáhání sankcí za dopravní přestupky (více zde, zde, zde a zde).

V listopadu 2003 Komise prezentovala návrh rámcového rozhodnutí o evropském důkazním příkazu k zajištění předmětů, listin a údajů pro potřeby řízení v trestních věcech (anglicky zde). Projednávání evropského důkazního příkazu v Radě a Evropském parlamentu trvalo až do prosince 2008, kdy Rada formálně přijala závěrečnou podobu rámcového rozhodnutí č. 2008/978. Na jejím základě je rozhodnutí k zajištění důkazů v přeshraničních případech vydané justičním orgánem v jednom členském státě automaticky uznáno a vykonáváno justičním orgánem v jiném členském státě.

Ve sledovaném období 2004-2009 následovaly ještě další legislativní návrhy a normy využívající principu vzájemného uznávání rozhodnutí justičních orgánů. V prosinci 2005 Komise zveřejnila zelenou knihu o kompetenčních konfliktech a zásadě ne bis in idem v trestním řízení. V dubnu 2006 potom následovala zelená kniha o presumpci neviny a v srpnu téhož roku navrhla Komise rámcové rozhodnutí o evropském příkazu k výkonu dohledu v přípravném řízení mezi členskými státy EU. V červenci 2008 Rada přijala rámcové rozhodnutí č. 2008/675 o zohledňování odsouzení v členských státech Evropské unie při novém trestním řízení.

8.2. Trestněprávní ochrana životního prostředí

Zvláštní a aktuální kapitolu představuje otázka trestněprávní ochrany životního prostředí. Cesta k návrhu Komise se otevřela na základě rozhodnutí Evropského soudního dvora (anglicky zde) ze dne 23. října 2007. ESD jím zrušil rámcové rozhodnutí Rady, které upravovalo trestněprávní ochranu životního prostředí (anglicky zde), a konstatoval, že Komise má pravomoc na základě článku 175 Smlouvy o založení ES revidované Smlouvou z Nice přijmout trestněprávní regulaci ekologických škod, byť nemá pravomoc stanovit druh a výši trestu. V únoru 2007 následovalo vydání návrhu směrnice o trestněprávní ochraně životního prostředí (více zde). Rada nakonec v listopadu 2008 schválila kompromisní znění, které mělo výrazně limitovaný věcný dopad, obsahovalo definice jednotlivých skutkových podstat, ale nikoli výši sankcí, jejíž určení je na členských státech. Na druhé straně kompromisní text kriminalizuje v oblasti poškozování životního prostředí také podněcování, spoluúčast a hrubou nedbalost (více zde). Směrnice č. 2008/99/ES o trestněprávní ochraně životního prostředí byla v Úředním věstníku publikována dne 26. prosince 2008 (více zde).

9. Spolupráce justice v civilních věcech

V případě justiční spolupráce v občanskoprávních věcech hrají důležitou roli uznávání rozsudků soudů v civilních věcech a problematika práva rozhodného pro závazkové vztahy smluvního i nesmluvního charakteru. Harmonizace pravidel mezinárodního práva soukromého byla upravována na základě mezinárodněprávních konvencí. Po roce 2000 se na úrovni EU začíná realizovat prostřednictvím právních nástrojů Společenství, které nahrazují mezinárodněprávní konvence.

I pro tuto oblast přitom platí, že se stále vyvíjí a nové návrhy zasahují další a další oblasti občanskoprávních problémů, které mohou mít přeshraniční charakter. V březnu 2005 kupříkladu Komise zveřejnila zelenou knihu s názvem „Dědictví a závěti, v prosinci téhož roku potom návrh nařízení o příslušnosti, použitelném právu, uznávání a výkonu rozhodnutí a spolupráci ve věcech vyživovací povinnosti. V červenci 2006 Komise vydala zelenou knihu o kolizním právu v oblasti úpravy majetkových poměrů v manželství a v říjnu téhož roku zelenou knihu o zlepšení účinnosti výkonu soudních rozhodnutí v EU při obstavování bankovních účtů.

9.1. Vzájemné uznávání rozhodnutí justičních orgánů v občanskoprávních věcech

Základním pilířem uznávání rozsudků soudů v občanskoprávních věcech je nařízení č. 2001/44 o výkonu a uznávání soudních rozhodnutí v občanských a obchodních věcech, známé též jako Brusel I, které stanovuje pravidla pro příslušnost soudů při sporech s mezinárodním prvkem a také pro uznání a výkon rozsudku soudu v jiném členském státě. Nařízení „Brusel I týkající se smluvních i nesmluvních závazků v rámci Společenství nahradilo Bruselskou úmluvu z roku 1968 (anglicky zde). Od roku 2001 bylo toto nařízení několikrát modifikováno a upřesňováno, především pokud jde o připojené přílohy. Nejnověji k její revizi vyzvala zelená kniha Komise z dubna 2009 (více zde). Modifikace prodělalo také nařízení č. 1347/2000 o příslušnosti a uznávání a o výkonu rozhodnutí ve věcech manželských a ve věcech rodičovské odpovědnosti obou manželů k dětem, označované též jako nařízení „Brusel II. V listopadu 2003 bylo nahrazeno novým nařízením č. 2201/2003, které se týká příslušnosti a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech manželských a ve věcech rodičovské zodpovědnosti, s platností od 1. března 2005. Rodinné právo s přeshraničním prvkem představovalo od počátku důležitou otázku v oblasti justiční spolupráce ve věcech občanského práva.

Legislativa vztahující se k vzájemnému uznávání rozhodnutí justičních orgánů v oblasti občanského práva dále zahrnuje v dubnu 2004 přijaté nařízení č. 805/2004 zavádějící evropský exekuční titul pro nesporné nároky (k novelizaci pod vlivem rozšíření EU došlo v listopadu 2005 nařízením č. 1869/2005) a nařízení č. 1896/2006 z prosince 2006 zavádějící řízení o evropském platebním rozkazu. V červenci 2007 Rada a Evropský parlament přijaly nařízení č. 861/2007 o evropském řízení o drobných pohledávkách. Pod vlivem rozšíření EU bylo novelizováno nařízení č. 1346/2000 o úpadkovém řízení (viz anglicky zde). V květnu 2008 Rada a Evropský parlament přijaly směrnici č. 2008/52 o některých aspektech mediace (prostředkování) v občanských a obchodních věcech.

9.2. Právo rozhodné

Bruselskou úmluvu doplnila v roce 1980 Římská úmluva o právu rozhodném pro smluvní závazkové vztahy (anglicky zde). V prosinci 2005 Komise navrhla, aby byly spory týkající se práva rozhodného pro smluvní závazkové vztahy nadále řešeny prostřednictvím nařízení o právu rozhodném. Nařízení č. 593/2008 (nařízení „Řím I) bylo přijato v červnu 2008. Práva rozhodného pro mimosmluvní závazky se týká nařízení č. 864/2007 známé také jako „Řím II. Má určovat právní předpisy, podle nichž mají soudy postupovat v otázkách souvisejících s mezinárodními situacemi nesmluvních závazků, např. občanskou odpovědností za škodu způsobenou jiné osobě (případ pomluvy v tisku), škodou způsobenou vadným výrobkem apod. V březnu 2005 Komise publikovala zelenou knihu o rozhodném právu a příslušnosti soudů v rozvodových záležitostech označovanou jako „Řím III. Konkrétní legislativní návrh je však prozatím ve stádiu projednávání. Komise v červenci 2006 navrhla změnu nařízení č. 2201/2003/ES, které se týká příslušnosti a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech manželských a ve věcech rodičovské zodpovědnosti. Navrhované změny se týkají právě pravidel o právních předpisech použitelných v manželských věcech.

10. Ochrana osobních dat

Shromažďování a sdílení citlivých údajů včetně osobních dat, které s sebou přináší spolupráce justičních orgánů, policie a dalších orgánů činných v trestním řízení, především v oblasti boje proti terorismu a různým formám organizované a přeshraniční zločinnosti, se někdy dostává do logického rozporu s právem na ochranu osobních dat jednotlivců. Společenství zde disponuje několika legislativními nástroji již od 90. let 20. století. Ve sledovaném období došlo k několika změnám. Především Rada a Evropský parlament přijaly v březnu 2006 kontroverzní směrnici č. 2006/24 o uchovávání údajů vytvářených nebo zpracovávaných v souvislosti s poskytováním veřejně dostupných služeb elektronických komunikací nebo veřejných komunikačních sítí. Došlo tak ke změně do té doby platné směrnice č. 2002/58 o soukromí a elektronických komunikacích. Rámcové rozhodnutí č. 2008/977 o ochraně osobních údajů zpracovávaných v rámci policejní a soudní spolupráce v trestních věcech naproti tomu Rada přijala v listopadu 2008.

Otázka ochrany osobních dat je vzhledem k vnější spolupráci se třetími státy v boji proti terorismu a organizovanému zločinu také důležitou kapitolou v této oblasti. V prosinci 2004 Komise svým rozhodnutím č. 2004/915 provedla změny týkající se předávání osobních údajů do třetích zemí. Předávání osobních údajů a ochrana dat byly ve sledovaném období důležitým tématem především v transatlantických vztazích (spolupráce v boji proti terorismu a v otázkách vnitřní bezpečnosti; viz anglicky zde).

11. Základní práva a práva dětí

11.1. Základní lidská práva v EU

V souvislosti s Chartou základních práv Evropské unie a připravovanými změnami primárního práva (Smlouva o Ústavě pro Evropu a Lisabonská smlouva) vydala Komise v červnu 2005 návrh nařízení Rady o zřízení Agentury Evropské unie pro základní práva, která měla vzniknout na místě někdejšího Evropského monitorovacího centra pro rasismus a xenofobii. Nařízení Rady č. 168/2007 o zřízení Agentury Evropské unie pro základní práva bylo přijato 15. února 2007, prováděcí rozhodnutí č. 2008/203 o víceletém rámci pro Agenturu na období 2007-2012 vydala Rada o rok později. Pravomoci agentury jdou za rámec činnosti někdejšího monitorovacího centra. Jejím úkolem je shromažďovat informace a data, působit jako poradce orgánům EU i členským státům, vést dialog s občanskou společností a také zvyšovat informovanost veřejnosti o otázkách základních práv. Spolupracuje také s Radou Evropy.

Rada EU vedle toho každoročně vydává zprávy o stavu lidských práv v EU. Nařízení Rady č. 1236/2005 zakazuje obchodování s některým zbožím, které by mohlo být použito pro trest smrti, mučení či jiné kruté a ponižující zacházení (pozměněno nařízením Komise č. 1377/2006). Existují též speciální víceleté akční programy pro předcházení násilí na ohrožených skupinách, jakými jsou děti, mladí lidé a ženy. V dubnu 2004 tak Rada a Evropský parlament přijaly rozhodnutí č. 803/2004 o akčním programu Daphne II na období 2004-2008, pro roky 2007-2013 je na základě rozhodnutí Rady a Evropského parlamentu č. 779/2007 určen program Daphne III.

11.2. Boj proti diskriminaci

Do kategorie legislativy týkající se základních práv v EU náleží také legislativní akty či návrhy v oblasti předcházení různým formám diskriminace. Na základě rozhodnutí Rady č. 2000/750 byl pro období 2001-2006 stanoven akční program Společenství pro boj proti diskriminaci. Směrnicí Rady č. 2004/113 z prosince 2004 byla zavedena zásada rovného zacházení s muži a ženami v přístupu ke zboží a službám a jejich poskytování. V červnu 2005 Komise vydala formou sdělení rámcovou strategii s názvem „Nediskriminace a rovné příležitosti pro všechny a rozhodnutím č. 2006/33 z ledna 2006 zřídila odbornou skupinu pro sociální integraci etnických menšin a jejich plné začlenění do trhu práce. Rok 2007 byl následně vyhlášen rokem rovných příležitostí. V červenci 2008 Komise předložila návrh směrnice o provádění zásady rovného zacházení s osobami bez ohledu na náboženské vyznání, víru, zdravotní postižení, věk či sexuální orientaci. Jedná se o známou antidiskriminační směrnici (více zde a zde), která je součástí tzv. sociálního balíku (více zde). 28. listopadu 2008 Rada přijala rámcové rozhodnutí č. 2008/913 umožňující postihy podle trestního práva za některé formy a projevy rasismu a xenofobie.

11.3. Práva dětí

Specifickou kapitolu tvoří také práva dětí, která jsou ošetřena především v rámci legislativy týkající se boje proti pohlavnímu zneužívání, dětské pornografii a počítačové kriminalitě. V červenci 2006 Komise publikovala sdělení s názvem „Směrem ke strategii EU o právech dítěte. Na základě rozhodnutí č. 2007/116 z února 2007 byla zřízena telefonická „horká linka pro případy zmizení dětí a kontaktování pohotovostního systému, který funguje v několika evropských zemích.

Seznam odkazů

Dokumenty

Další odkazy

Sdílet tento příspěvek

Další aktuality