Jan Kinšt, Martina Melíšková, EÚD, 15. prosince 2009
K těmto závěrům došel Účetní dvůr na základě auditu finančního nástroje nazvaného „LIFE-příroda“. „LIFE“ je akronym odvozený z francouzského L´instrument financier pour l´environment, tj. finanční nástroj pro životní prostředí. Pomocí tohoto nástroje se spolufinancují projekty v členských státech, které přispívají k ochraně přírodních stanovišť a ohrožených druhů. Z finančního hlediska se jedná o nejvýznamnější nástroj financování z těch, které jsou zvlášť věnovány životnímu prostředí a které přímo řídí Evropská komise. Pro představu, během období 2000-2006 se v oblasti „LIFE-příroda“ financovalo 434 projektů ve 26 členských státech, přičemž průměrný příspěvek EU na projekt činil 1 milion EUR. Současný nástroj, nazvaný „LIFE+“, který platí na období 2007-2013, poskytne na projekty zhruba 1,7 miliard EUR.
Účetní dvůr posuzoval, jak účelně Komise řídí granty vyplácené na projekty „LIFE-příroda“, pokud jde o udržitelnost jejich výsledků. Udržitelnost má u těchto projektů zásadní význam, neboť dopad opatření na ochranu přírody je často patrný až po uplynutí určité doby. Je proto nezbytné, aby projekty byly zajištěny i po ukončení financování z evropských peněz. Auditoři uznávají, že od zavedení prvního nástroje LIFE v roce 1992 Komise neustále rozvíjí a zlepšuje své systémy řízení a kontroly. Přesto ale Komisi doporučují, aby více přihlížela k různým faktorům, které mají význam právě pro udržitelnost.
Důkazní informace auditoři shromažďovali na základě studia dokumentace, pomocí dotazníků a pohovorů, a v neposlední řadě díky kontrolám na místě u vzorku 35 projektů prováděných v šesti členských státech – Belgii, Německu, Slovinsku, Itálii, Španělsku a Velké Británii. Zjištěné nedostatky se týkaly výběrových řízení, realizace projektů a jejich monitorování a konečně šíření výsledků a získaných zkušeností.
Každý žadatel o grant, ať veřejný či soukromý subjekt, nebo třeba nevládní organizace, musí předložit návrh, který splňuje náročné a podrobné technické, finanční a další požadavky. Předkládaných projektů je mnoho a externí hodnotitelé mají nelehký úkol vybrat mezi nimi ty nejlepší. Žádosti jsou vyhodnocovány na základě několika základních kritérií jako např. technická a finanční koherence, přínos k ochraně přírody, evropská přidaná hodnota a další. Každé toto kritérium se zkoumá pomocí analytických otázek, tzv. dílčích kritérií. Auditoři zjistili, že těmto dílčím kritériím není přiřazena konkrétní váha a každý hodnotitel jim tak může přisoudit jinou prioritu. V praxi to znamená, že návrh projektu může získat vysoké bodové ohodnocení i přesto, že nesplňuje jedno či více dílčích kritérií. Vzhledem k tomu, že aspekty udržitelnosti se řadí mezi dílčí kritéria, může se stát, že hodnotitel, který nebude považovat udržitelnost za důležitý faktor, doporučí k udělení grantu projekt, jehož přínos pro životní prostředí zanikne v momentě ukončení financování z rozpočtu EU.
Zpráva auditorů uvádí příklad, kdy hodnotitel evidentně pochyboval o udržitelnosti výsledků projektu, a přesto u příslušného kritéria dal vysoké bodové hodnocení: „I když vláda uznává potřebu trvalého odstraňování invazivní vegetace, nejsou k tomuto účelu potvrzeny žádné zdroje pro dobu po ukončení projektu.“ Toto kritérium bylo ohodnoceno 17ti body z 25, což odpovídá slovnímu hodnocení „dobré“.
Auditoři se rovněž pozastavují nad skutečností, že na stanovení výběrových kritérií se přímo nepodílejí experti z Evropské agentury pro životní prostředí a Evropského tematického střediska biologické rozmanitosti, kteří mají potřebné odborné znalosti. Úskalím výběrových řízení je také jejich délka. Časové rozmezí od podání návrhu do momentu obdržení odpovědi je obvykle jeden rok. Tak dlouhé prodlení může být přirozeně překážkou v realizaci projektu, neboť již nemusí být možné zakoupit pozemky v oblasti ochrany anebo klíčové zainteresované strany již nemusí být k dispozici.
Strategie monitorování si žádá zlepšení
Po schválení projektu určí Evropská komise tým odborníků na ochranu přírody, jejichž úkolem je monitorovat jeho realizaci. Tito kontroloři navštíví projekt jednou ročně a poskytnou Komisi zprávu, k níž je přihlíženo při rozhodování o platbách grantů na příslušný projekt.
Účetní dvůr má nicméně výhrady ke strategii a koncepci monitorování, které Komise zvolila. Kritika se týká v první řadě ukazatelů a hodnotících kritérií, bez nichž nelze monitorování účelně provádět. Auditoři zjistili, že u devíti z 35 kontrolovaných projektů buďto nebyly tyto ukazatele a kritéria jasně stanoveny, nebo nebyly během monitorování vždy posuzovány. Komise navíc ani v tomto případě nevyužívá Evropskou agenturu pro životní prostředí a Evropské tematické středisko biologické rozmanitosti, které mají odborné znalosti pro stanovení užitečných ukazatelů.
Co se týče kvality monitorování, audit ukázal, že Komise je obvykle dobře informována o postupu jednotlivých projektových investic, nemá však údaje ohledně dosažených výsledků a jejich dopadu na ochranu životního prostředí. Externí odborníci pověření monitorováním projektů se totiž zaměřují na finanční a technickou stránku projektu, nikoli na to, zda jsou plněny konkrétní cíle ochrany přírody – například zda se zlepšuje stav cílových druhů a stanovišť. To byl také případ projektu, jehož cílem bylo opětovně zavodnit degradované vrchoviště (= druh rašeliniště) a obnovit tak typickou rašeliništní vegetaci a faunu. Monitorováním stavu vody se pouze měřilo, zda opatření z technického hlediska funguje a zda se daří zvyšovat stav vody. Nesbíraly se však jakékoli údaje o dopadu těchto změn na indikační druhy jako rašeliník, aby bylo možno doložit, zda bylo cíle projektu dosaženo. Tento projekt získal od EU pomoc ve výši více než půl milionu EUR.
Z auditu vyplynulo hned několik důvodů, proč některé projekty v plné míře nesplnily plánované cíle. Například nebylo možno uskutečnit nákup příslušných pozemků, takže ochranná opatření se nemohla provést podle plánu. Auditní zpráva také uvádí příklad projektu, jehož hlavním cílem bylo snížit či odstranit nebezpečí srážky ptáků s elektrickým vedením a jejich uhynutí v důsledku zasažení elektrickým proudem. Za tímto účelem bylo vybudováno 1,9 km dlouhé podzemní vedení, které nahradilo dřívější nadzemní vedení. Náklady na tento projekt činily 66 000 EUR. Kontrolou na místě auditoři zjistili, že nadzemní vedení se již mnoho let nepoužívá, neboť jediný odběratel skončil v konkurzu. Je zřejmé, že bez záruky odběru elektrického proudu se z prostředků LIFE náhrada nevyužívaného nadzemního vedení neměla financovat.
Ne vždy efektivní předávání poznatků
Komise vyvinula pro účely nástroje „LIFE-příroda“ komunikační strategii, která má zajistit šíření projektových výsledků, získaných zkušeností, osvědčených postupů a odborných informací. V současnosti se Komise zaměřuje především na propagaci nástroje LIFE, a sice prostřednictvím webových stránek a tištěných publikací. Komise také vyžaduje po příjemcích grantů, aby vytvořili a spravovali webové stránky o projektech. Tyto stránky mají být udržovány až do uplynutí pěti let po ukončení financování příslušného projektu. Potíž je v tom, že příjemci jsou povinni uveřejňovat pouze výstupy svých projektů, nikoli získané zkušenosti a podrobné odborné informace. Tyto znalosti pak v praxi chybí a obtíže a neúspěchy, provázející používání některých technik a demonstračních postupů, se tak mohou snadno opakovat.
Auditoři rovněž zjistili, že někteří příjemci umístili informace o projektu na své vlastní, někdy dost složité webové stránky, takže bylo obtížné potřebné údaje vyhledat. Také profesionální úroveň stránek se značně lišila a sahala od velmi jednoduchých stránek s několika fotografiemi až po nejmodernější interaktivní webové stránky. Auditní zpráva uvádí, že u více než poloviny webových stránek 35 projektů chyběla klíčová dokumentace k projektu.
Nejistá životnost projektů
Jak již bylo uvedeno, ochranná opatření „LIFE-příroda“ často „nesou své ovoce“ až po uplynutí značné doby po ukončení financování z evropských fondů. To platí zejména pro rozsáhlá intervenční opatření, kdy jsou například vykáceny stromy s cílem proměnit jehličnatý les zpět ve vřesoviště, kterým dříve byl. V takovém případě nějaký čas trvá, než dojde k obnově rostlinných a živočišných druhů. Projekt tohoto typu si logicky žádá údržbu a další finanční prostředky. Problém je v tom, že příjemci nejsou vázáni ani legislativou ani např. hrozbou sankcí projekty udržovat. Komise sice zavedla v roce 2005 opatření; tzv. plán ochrany po ukončení projektu LIFE, v němž musí příjemce popsat cestu k zajištění následných zdrojů financování, ovšem toto opatření nemusí být účinné neboť příjemci nemají povinnost plány plnit a Komise jejich plnění ani nijak neověřuje.
Díky kontrolám na místě auditoři zjistili, že v šesti z 18 ukončených projektů „LIFE-příroda“, nedokázali správci projektů zajistit prostředky nutné pro jejich udržení během roku následujícího po ukončení financování. Audit rovněž ukázal, že malé nevládní organizace nejsou s to kvůli nedostatku finančních zdrojů zachování projektových výsledků zajistit.
Vzhledem k tomu, že Komise nutně nezůstává po závěrečné platbě s příjemci ve styku a ani projekty nemonitoruje, má jen minimum informací o výsledcích a dlouhodobém dopadu opatření financovaných nástrojem „LIFE-příroda“.
Doporučení pro Komisi
Na základě provedeného auditu došel Účetní dvůr k závěru, že kontrolované projekty celkově přispívaly k ochraně cílových druhů a stanovišť. Ovšem jejich pokračování po ukončení financování nástrojem „LIFE-příroda“ není zatím dostatečně zajištěno.
Auditoři navrhují Komisi, aby přezkoumala svoji strategii pro výběr projektů, přičemž by měla využít odborných znalostí expertů z Evropské agentury pro životní prostředí a Evropského tematického střediska biologické rozmanitosti. Výběrová řízení by měla být zkrácena a měly by být upřednostňovány projekty, které mohou poskytnout jistotu, že jejich výsledky budou zachovány. Komise by dále měla vypracovat vhodné ukazatele a kritéria pro monitorování projektů a přepracovat svoji komunikační strategii. V zájmu udržitelnosti projektových výsledků by Komise měla zajistit, aby příjemci udržovali ochranná opatření i po ukončení financování prostřednictvím „LIFE-příroda“.
Autor: Jan Kinšt, Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr
