Jan Kinšt a Martina Melíšková, pro Euroskop, 26. září 2011
Evropský účetní dvůr prověřil účelnost projektů v oblasti cestovního ruchu spolufinancovaných z Evropského fondu pro regionální rozvoj v letech 2000-2006. Závěry auditu jsou povzbudivé. Většina zkoumaných projektů přinesla očekávané výsledky a vede si dobře i z hlediska udržitelnosti. Zjištěné nedostatky se týkají žádostí o grant, kritérií výběru projektů a monitorování jejich výsledků.
Cestovní ruch je největším odvětvím služeb v Evropské unii. Z ekonomického hlediska přispívá cestovní ruch k hospodářskému růstu a k zaměstnanosti. Cestování také posiluje smysl pro evropské občanství, neboť umožňuje navazování kontaktů a výměnu zkušeností mezi občany různých jazyků, kultur a tradic. Evropská unie podporuje cestovní ruch spolufinancováním projektů, jejichž cílem je vytvářet a zachovávat pracovní místa a napomáhat hospodářskému růstu. Granty jsou vypláceny ze strukturálních fondů prostřednictvím víceletých operačních programů.
| Evropský účetní dvůr |
|
Evropský účetní dvůr zahájil činnost v roce 1977. Tvoří ho 27 členů, kteří jsou jmenováni Radou na období 6 let. Mezi hlavní pravomoci dvora patří kontrola finančního hospodaření Evropské unie. Kontrole podléhají jak příjmy (cla, dávky, procenta z HNP a DPH), tak výdaje (částky určené k zajištění společných politik, komunitárních programů a projektů). Účetní dvůr prověřuje také doklady všech institucí EU, členských států i dalších subjektů, které přijímají finanční prostředky EU. Jednou ročně vydává Účetní dvůr výroční zprávu pro ostatní instituce. Členové Evropského účetního dvora jsou rozděleni do 5 auditních komor, které připravují návrhy zpráv, o nichž EÚD rozhoduje:
Českou republiku u EÚD zastupuje od roku 2004 Jan Kinšt. Je členem auditní komory III – vnější akce. Od letošního roku zastupuje komoru III na zasedáních CEAD. |
Reprezentativní vzorek
Audit Účetního dvora se zaměřil na programové období 2000-2006, kdy bylo z Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) na cestovní ruch přiděleno 7 994 milionů EUR. Z této částky připadlo 4 623 milionů na hmotné investice, tedy například na informační střediska, turistické ubytovny či stravovací zařízení. Nehmotnými investicemi, kam spadá rozvoj a poskytování turistických služeb, podpora sportovní, kulturní a rekreační činnosti a kulturní dědictví, se audit nezabýval. Maximální výše podpory se lišila podle toho, zda cílem projektu byla podpora hospodářské a sociální přeměny oblastí čelícím strukturálním obtížím (až 50%), nebo podpora rozvoje a strukturálních změn zaostávajícím regionům (až 75%).
Česká republika obdržela v uvedeném programovém období na projekty cestovního ruchu více než 68 milionů EUR. Žádný z českých projektů však nebyl předmětem auditu.
Auditoři vybrali pro svá šetření náhodný vzorek 206 projektů z 26 operačních programů realizovaných v devíti členských státech. Získali tak reprezentativní přehled o situaci a mohli posoudit, zda projekty v oblasti cestovního ruchu přinesly očekávané výsledky, zda jsou tyto výsledky udržitelné a zda byly projekty realizovány opravdu jen díky dotacím EU nebo by se bývaly mohly uskutečnit i bez této podpory.
Důkazní materiál získali auditoři ze dvou hlavních zdrojů, a sice z odpovědí na dotazník, který zaslali navrhovatelům všech 206 projektů, a z poznatků získaných během návštěv vytipovaných projektů. Účelem dotazníku bylo získat obecné informace o projektu, vyhodnocení jeho výsledků a stanovení vlivu finanční pomoci na projekt. Pro přímou návštěvu si auditoři vybrali 52 projektů zastupujících rozmanitou škálu činností od hotelů a historických památek po rekreační zařízení a cyklostezky.
Úspěšné projekty
Analýza odpovědí na dotazník auditorům umožnila posoudit, do jaké míry projekty dosáhly svých cílů. Hodnotil se nárůst aktivit a kapacit cestovního ruchu a také vytvořená či zachovaná pracovní místa. Účetní dvůr došel k závěru, že: „Všechny projekty měly pozitivní výsledky v té či oné podobě a většina měla úspěšné výsledky v několika kategoriích“. Vyjádřeno v procentech, 73 % projektů přispělo ke zvýšení ročního objemu cestovního ruchu, 74 % zvýšilo kapacitu oblasti přijímat turisty a díky 58 % projektů byla vytvořena či zachována pracovní místa. Celých 44 % projektů mělo výsledky ve všech třech kategoriích. Auditní zpráva popisuje několik úspěšných projektů z navštívených regionů.
Například v Německu přispěl k rozšíření aktivit cestovního ruchu projekt na rozvoj mořských lázní, které původně nabízely jen jeden bazén a jednu saunu. Díky projektu přibylo wellness centrum s dalšími saunami, venkovní bazén a další zařízení. Z celkových nákladů ve výši 16,9 milionu EUR se EFRR podílel 41 procenty. Roční počet návštěvníků vzrostl po dokončení projektu o téměř 40 tisíc.
Jiné projekty se zaměřily na zlepšení infrastruktury. Ve Francii byla například vytvořena cesta pro chodce a cyklisty na místě nepoužívané železniční trati. Úspěšně dokončen byl i další německý projekt na výstavbu přístaviště pro kánoe a na vybudování dřevěného mostu přes řeku spojující cyklistické a pěší stezky. V jednom italském přímořském regionu byla vybudována parkoviště, odpočívadla, několik panoramatických vyhlídek a 37 km silnic a 9 km pěších a cyklistických stezek. Cílem projektu, jehož náklady činily 4 miliony EUR, bylo zlepšit přístup k několika obtížně dostupným pobřežním místům a podpořit místní cestovní ruch. Z EFRR pocházelo 49 % celkových nákladů.
Evropský účetní dvůr (ilustrační foto, wikipedia)
Budoucnost slibná, byť nejistá
Většina pracovních míst vytvořených dokončenými projekty v době auditu stále existovala. Stejně tak dodatečné aktivity či kapacity těmito projekty vytvořené zůstaly stabilní nebo se mírně zvýšily. Audit tedy ukázal, že v krátkodobém či střednědobém výhledu jsou šance pro udržitelnost výsledků projektů dobré. Dlouhodobé zachování výsledků bude nicméně v řadě případů záviset na dostupnosti veřejných dotací k pokrytí provozních nákladů. Ukázalo se totiž, že finančně životaschopných je pouhých 25 % ze zkoumaných projektů. Jedná se hlavně o soukromé projekty, neboť většina veřejných projektů ani nebyla ze své podstaty zamýšlena jako ekonomicky rentabilní.
Dotace bez závazků
Přesto, že auditní zpráva celkově vyznívá pozitivně, upozorňují auditoři na několik nedostatků. První připomínka se týká žádostí o grant, které by dle auditorů měly vždy stanovit vhodné cíle, cílové hodnoty a ukazatele, aby bylo možno vybrat nejefektivnější projekty a posléze vyhodnotit jejich výsledky. Auditoři zjistili, že jen 58 % prověřených projektů mělo stanovené cíle v oblasti výkonnosti a u většiny projektů nebyly výsledky monitorovány. Kromě toho se ukázalo, že řídící orgány v navštívených regionech přistupují k výkonnosti projektů různě.
Ve Francii se například očekávané výsledky v žádostech o grant ani v rozhodnutích o grantu systematicky neuvádějí. Pokud jsou uvedeny, je to jen pro informační účely, neboť dosažení výsledků nebylo v žádném ze zkoumaných projektů podmínkou pro získání grantu z EFRR. Ve Španělsku jsou sice pro výběr projektu stanovena obecná kritéria, nikoli však konkrétní kvantifikovatelné cíle. Obecně lze vybrat takový projekt, který se vztahuje k historickému či kulturnímu dědictví nebo k cestovnímu ruchu. Získání grantu však nebylo u žádného z navštívených projektů podmíněno stanovením a plněním konkrétních cílů.
Je veřejná finanční podpora nezbytná?
Tato otázka má samozřejmě více rovin. Auditoři se omezili na hodnocení, zda financování z EFRR nebo z jiného zdroje bylo zásadní v rozhodování o tom, v jakém rozsahu a jestli vůbec se projekty budou realizovat. Z odpovědí navrhovatelů vyplývá, že 74 % projektů se mohlo uskutečnit jen díky podpoře. Ve zbývajících 26 % případů, a to není zanedbatelný podíl, navrhovatelé uvedli, že by se projekty realizovaly i bez finančního přispění EU či jiných subjektů. Ovšem jen šest procent z nich by mohlo zachovat stejnou koncepci projektu jako za přispění grantu. Průzkum rovněž ukázal, že bez spolufinancování by se bývaly obešly spíše projekty v oblasti ubytování a stravování. Navrhovatelé projektů zacílených na rekreační střediska, centra volného času, infrastrukturu, muzea, historické památky a obecně veřejná zařízení většinou uváděli, že pro jejich projekty byla podpora nutná.
Z dotazníku také vyplynulo, že pro mnohé navrhovatele znamená získání grantu značnou administrativní zátěž. Tento postoj je častější u soukromých než u veřejných navrhovatelů. Většina dotázaných nicméně považuje grant za výraz ocenění kvality jejich projektu a jeho užitečnosti pro veřejnost.
Výzva pro řídící orgány a Komisi
V reakci na uvedená zjištění předkládá Účetní dvůr několik doporučení, která jsou tentokrát určena především řídícím orgánům členských států. Tyto celostátní, regionální nebo místní orgány totiž projekty na podporu cestovního ruchu vybírají a schvalují. Účetní dvůr se domnívá, že řídící orgány by měly zajistit, aby žádosti o grant a rozhodnutí o grantu obsahovaly vhodné cíle, cílové hodnoty a ukazatele. Řídící orgány by zároveň měly dohlédnout na to, aby kritéria výběru projektů zohledňovala skutečnost, zda projekt, který má být realizován, finanční podporu skutečně potřebuje. Komise by přitom měla tuto doporučenou praxi podporovat. Kromě toho by Komise měla vyhodnotit, nakolik jsou dotace do cestovního ruchu efektivní pro podporu hospodářského růstu a posoudit, zda by tato podpora nemohla být za tímto účelem lépe zaměřena.
Plné znění Zvláštní zprávy Účetního dvora č. 6/2011 je k dispozici na www.eca.europa.eu .
Autor: Jan Kinšt, Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr
