Jan Kinšt, Martina Melíšková, 12.4.2013 (Evropský účetní dvůr)
Evropský účetní dvůr zhodnotil účelnost evropských fondů na podporu integrace státních příslušníků třetích zemí v členských státech EU. Audit zaměřený na Evropský fond pro integraci a Evropský uprchlický fond odhalil nedostatky v jejich koncepci, řízení i kontrole. Jednotlivé projekty jsou podle auditorů úspěšné. Celkový příspěvek fondů k integraci nelze měřit, neboť Komise ani členské státy nezavedly vhodné systémy monitorování výsledků. Závěry auditu představil na tiskové konferenci v Bruselu zástupce Účetního dvora Milan Martin Cvikl.
Program SOLID
Evropský fond pro integraci státních příslušníků třetích zemí (EIF) a Evropský uprchlický fond (ERF) jsou součástí Obecného programu Solidarita a řízení migračních toků na období 2007 – 2013 (SOLID). Tento program tvoří kromě obou kontrolovaných fondů ještě Fond pro vnější hranice a Evropský návratový fond. Všechny čtyři fondy jsou prováděny v režimu sdíleného řízení, což znamená, že členské státy zodpovídají za provozní a finanční provádění operací a Komise zůstává odpovědná za celkové čerpání rozpočtu. Kromě toho Komise dohlíží na to, aby členské státy zavedly vhodné systémy řízení a kontroly, aby financovaným projektům zajistily vhodnou publicitu a aby se opatření dobře doplňovala s dalšími podobně zaměřenými iniciativami EU.
Na území Evropské unie žilo v roce 2010 celkem 20,2 milionu státních příslušníků třetích zemí, tzn. zemí mimo EU. Začleňování těchto občanů do evropského prostředí podporují oba kontrolované fondy, přičemž pro financování z ERF jsou způsobilí pouze žadatelé o azyl a osoby se statutem uprchlíka či doplňkové ochrany poskytované lidem, jimž v jejich vlasti hrozí mučení.
Mnoho uprchlíků, kteří míří do Evropy ji poprvé uvidí na italském ostrově Lampedusa (foto: Wikimedia Commons)
ČR v kontrolním vzorku
Účetní dvůr zjišťoval, zda program SOLID prostřednictvím obou fondů účelně přispívá k integraci státních příslušníků třetích zemí. Auditoři za tím účelem prověřili řídicí a kontrolní systémy Komise a vybraných členských států, konkrétně České republiky, Německa, Lucemburska, Portugalska a Velké Británie. V těchto zemích také navštívili 22 dokončených projektů, z toho celkem čtyři na území ČR. Jednalo se o dva projekty financované z EIF, a sice projekt na zřízení střediska pro podporu integrace legálně pobývajících cizinců v Plzni a v Pardubicích a projekt pro vytvoření metodiky pro monitorování integrace státních příslušníků třetích zemí v ČR. Další dva projekty byly financované z ERF. První z nich byl zaměřený na pracovní poradenství a rekvalifikaci pro žadatele o azyl a druhý na sociální a právní poradenství a osobní pomoc uprchlíkům s cílem usnadnit jejich adaptaci v novém prostředí.
O úspěšnosti fondů se lze jen dohadovat
Výsledky auditu vybraných projektů jsou vesměs pozitivní. Auditoři zjistili, že osmnáct z 22 navštívených projektů přispělo k integraci státních příslušníků třetích států do evropských společností. Podle auditorů však nelze na základě úspěchu jednotlivých projektů posoudit celkovou účelnost fondů. Členské státy se sice obecně domnívají, že oba fondy mají přidanou hodnotu, nemohou to však doložit, jelikož nemají vhodné systémy pro monitorování a hodnocení dosažených výsledků. Neúčelné systémy monitorování byly zjištěny ve třech z pěti kontrolovaných členských států. V některých případech členské státy neprováděly dostatečně často monitorovací návštěvy na projektech, anebo neměly vhodné systémy na shromažďování údajů pro ukazatele a cílové hodnoty.
Auditoři ve své zprávě upozorňují, že podle unijních předpisů musí roční programy členských států předkládané Komisi ke schválení obsahovat měřitelné cílové hodnoty a ukazatele efektu financovaných opatření. Pokud je například cílem opatření organizace vzdělávacích kurzů pro státní příslušníky třetích zemí, vhodnou cílovou hodnotou bude očekávaný počet účastníků a ukazatelem efektu počet účastníků, kteří kurzy s úspěchem ukončili. Prověrka ročních programů v kontrolovaných členských státech ukázala, že měřitelné cílové hodnoty byly stanoveny pouze pro asi polovinu opatření v prověřovaném vzorku. I v těchto případech se však stanovené hodnoty většinou týkaly pouze počtu projektů či účastníků, nikoli například úspěšnosti při získávání kvalifikace. Cílové hodnoty většinou chyběly i v závěrečných zprávách členských států předkládaných Komisi po ukončení každého ročního programu. Vzhledem k těmto nedostatkům v programování a ve vykazování výsledků na vnitrostátní úrovni nelze podle auditorů jednoznačně vyhodnotit úspěch programů. Výsledky lze tudíž stanovit jen na úrovni projektů, a to pouze za předpokladu, že jsou pro tyto projekty stanoveny jasné cílové hodnoty a ukazatele.
Audit zároveň ukázal, že Komise nedostatky v monitorovacích systémech členských států nezjistila. Před zahájením programu Komise dokonce schválila řídicí a kontrolní systémy všech pěti kontrolovaných států, přičemž udělila maximální bodové hodnocení právě kritériím souvisejícím s monitorováním projektů a programů.
Složitá koncepce programu
Vzhledem k tomu, že existující řídicí a kontrolní systémy neumožňují měřit účelnost fondů, snažili se auditoři získat alespoň pravděpodobný obrázek o úspěšnosti fondů sběrem důkazních informací o koncepci programu a jeho provádění. Vyšlo přitom najevo, že koncepce programu je nejednotná, administrativně zatěžující a nedostatečně koordinovaná s jinými fondy EU.
Ve čtyřech navštívených státech měly odpovědné orgány i koneční příjemci problémy při oddělování cílových skupin obou fondů. Koncepce programu totiž vyžaduje oddělit cílové skupiny i náklady mezi různé fondy i v případě takových činností jako jsou jazykové kurzy, které by logicky měly směřovat jak k přistěhovalcům, tak k uprchlíkům a žadatelům o azyl. Zástupci odpovědného orgánu v České republice, kterým je Odbor azylové a migrační politiky MV ČR, jsou toho názoru, že rozdělení mezi ERF a EIF je v určitých případech umělé. Platí to podle nich zejména pro regionální integrační centra financovaná z EIF, která mohou poskytovat pomoc jak státním příslušníkům třetích zemí, tak žadatelům o azyl. V současnosti musí tato centra své činnosti zdvojovat, což je velmi neefektivní obzvláště u malých cílových skupin.
Kromě toho auditoři poukazují na složitou administrativu komplikující provádění fondů. Komplikovaný model ročního programování, podávání závěrečných zpráv a dlouhý řetězec kontrol nepřinášejí podle auditorů žádnou či jen malou přidanou hodnotu. Jak uvedl Milan Martin Cvikl: „Komise doslova zkopírovala systém užívaný u strukturálních fondů a aplikovala ho na provádění EIF a ERF“. Vzhledem k relativně malým částkám, o něž se u obou fondů jedná, přináší tento model nadměrnou zátěž jak pro vnitrostátní zdroje, tak pro zdroje Komise.
Překrývání fondů a riziko dvojího financování
Účetní dvůr dále kritizuje skutečnost, že Komise nevytvořila před zahájením programu žádnou celkovou strategii, jak řešit integrační potřeby EU. V důsledku toho došlo v průběhu provádění programů k nesouladu a překrývání fondů SOLID s dalšími nástroji Unie podporujícími podobná opatření. Ukázalo se zejména, že většinu opatření EIF lze financovat z Evropského sociálního fondu (ESF), přičemž ESF podporuje integraci výrazně vyššími částkami než EIF a ERF. V Portugalsku hovořili auditoři se zástupci orgánu zodpovědného za integraci přistěhovalců a menšin (ACIDI), kteří potvrdili, že financování z ESF a EIF se překrývá.
Zpožděná legislativa
Účelnost fondů podle auditorů snižují také zpoždění v přijímání právních předpisů a klíčových úkolů na úrovni EU a následně i na úrovni členských států. Například rozhodnutí o financování EIF pro rok 2007 byla přijímána o sedm měsíců později, než požaduje právní předpis. Také prověrka ročních programů pro rok 2007, 2008 a 2011 u pěti kontrolovaných států odhalila, že z 25 programů pro EIF a ERF byly jen tři předloženy členskými státy včas. Částečnou příčinou zdržení v administrativě některých členských států byl nedostatek personálu. Tento problém byl odhalen v Německu, Portugalsku a České republice. V ČR se kvůli nedostatečným zdrojům nepředkládaly průběžné zprávy a nepodávaly žádosti o průběžné platby. Žádný z těchto tří států navíc příjemcům neposkytl písemné pokyny o způsobilosti nákladů.
Zdržení bylo zjištěno také v případě tzv. průběžné zprávy o dosažených výsledcích prováděných fondů, kterou měla Komise předložit Evropskému parlamentu a Radě do konce roku 2010. Ve skutečnosti Komise zprávu předložila teprve v prosinci 2011. Roční zpoždění bylo zčásti způsobeno tím, že členské státy nepředložily včas své závěrečné zprávy. I bez ohledu na uvedené zdržení však průběžná zpráva podle auditorů výrazně nepřispěla k posouzení účelnosti fondů. Neobsahovala totiž vhodné kvantifikované výsledky programů, což auditoři přičítají zejména neexistenci povinných společných ukazatelů, které by zajistily srovnatelnost výsledků mezi členskými státy. Účetní dvůr zjistil, že Komise hodlá tyto ukazatele zavést v novém programovém období 2014 – 2020.
Náznak budoucích změn
V důsledku svých zjištění došli auditoři k celkovému závěru, že je nepravděpodobné, že fondy budou plně účelné. Domnívají se také, že řada nedostatků odhalených v souvislosti s EIF a ERF se může vztahovat i na ostatní fondy SOLID, neboť jejich řídicí a kontrolní mechanismy jsou podobné. S cílem přispět ke zlepšení současné situace vydali auditoři několik doporučení zacílených jak na Komisi, tak na členské státy. Komise by měla v první řadě určit soubor povinných společných ukazatelů pro členské státy, který by umožňoval měřit účinnost jejich programů. Stejně tak na národní úrovni by měly členské státy stanovit cílové hodnoty pro účelné měření výsledků svých programů. Současný složitý systém ročního programování by měl být nahrazen zavedením režimu jednotných vnitrostátních programů, které budou pokrývat celé programové období.
Zjednodušit by se měly také platební mechanismy a systémy řízení a kontroly. Komise by měla provést komplexní posouzení integračních potřeb EU a fondy by měly být „šity na míru“ potřebám konečných příjemců bez ohledu na to, zda mají občanství EU, či třetí země. A v neposlední řadě by se Komise měla lépe informovat o systémech členských států, aby zajistila koherenci a doplňkovost jednotlivých fondů EU. Milan Martin Cvikl vyslovil v závěru tiskové konference uspokojení nad tím, že Komise již navrhla pro následující programové období důležité změny, které zahrnují i některá doporučení Účetního dvora. Zároveň nicméně zdůraznil, že návrh Komise neřeší základní problém, a sice překrývání EIF a Evropského sociálního fondu.
Autor: Jan Kinšt a Martina Melíšková (Evropský účetní dvůr)
