Ondřej Krutílek, 30.4. 2013, psáno pro Euroskop
Systém evropského práva a unijních institucí je už léta tak mocným fenoménem, že všechny členské státy bez výjimky donutil radikálně změnit způsob, jak uvažovat o své politice vůči této specifické mezinárodní organizaci. Evropskou unii dnes již nelze – bez ohledu na skutečnost, zda se nám tento stav líbí či nikoli – intenzitou i právními kvalitami svého působení vtěsnat do rámce pouhé zahraniční politiky členského státu. Evropské právo působí bezprostředně a přímo v právním řádu členského státu, na každém resortu a ministerstvu je tak dnes náměstek či sekce zodpovědná za plnění úkolů ve sféře evropské politiky.
Ne všechny státy se s danou skutečností popasovaly stejně, a tak je koordinace evropské politiky předmětem častých a pohříchu ne vždy jen akademických debat. S jistotou lze ale říct jedno: žádný „správný způsob“ koordinace politiky národních států vůči EU neexistuje. V dobách, kdy byla evropská integrace – řečeno s Cimrmanem – předmětem vášnivých debat v anarchistických kroužcích, tedy řekněme do poloviny osmdesátých let v západní Evropě a ještě zhruba o deset let déle v Evropě střední a východní, nepředstavovala koordinace evropské politiky tak zásadní problém jako dnes. Z jednoho prostého důvodu: projekt byl teritoriálně a hlavně meritorně poměrně jasně ohraničen, a tak i „zájem“ o něj byl mezi zainteresovanými vnitrostátními orgány adekvátně tomu menší. Velmi zjednodušeně řečeno, evropská politika byla v zásadě podmnožinou zahraniční politiky (nebo tak minimálně byla všeobecně vnímána), a tak bylo zřejmé, který z ministrů by se jí měl věnovat a/nebo být za ni odpovědný.
Přerod Evropského společenství v Evropskou unii, započatý přijetím Jednotného evropského aktu a (na čas) završený ratifikací maastrichtské Smlouvy o EU, znamenal v mnoha ohledech zlom. Evropská politika najednou obsáhla mnohem více oblastí včetně těch, jež dosud byly považovány za doménu národních států. Navíc namísto tzv. negativní integrace (prostřednictvím odbourávání překážek mezi členskými státy) se začaly stále častěji projevovat tendence k tzv. integraci pozitivní (prostřednictvím cílené harmonizace národních právních řádů). Netřeba zacházet do podrobností, stačí připomenout někdejší představu Unie zhmotnělou v podobě známého „maastrichtského chrámu“, který stál na třech pilířích. Kromě společného vnitřního trhu, k jehož vybudování projekt evropské integrace směřoval náležitě klikatými cestami již dříve, se pozornost nově soustředila na společnou zahraniční a bezpečnostní politiku a spolupráci v oblasti justice a vnitra.
Právě postupné „zvnitřnění“ evropské politiky – nebo lépe řečeno jednotlivých politik (ve smyslu policies) rozvíjených na úrovni EU – vedlo k tomu, že členské státy byly nuceny se nové realitě nějak přizpůsobit. V případě tzv. nových členských států navíc hrál nikoliv nepodstatnou roli fakt, že popsaný proces po dlouhou dobu sledovaly zvenčí, neboť do EU vstoupily až v roce 2004 nebo 2007. A to už bylo zmíněné maastrichtské aranžmá dvakrát právoplatně revidováno (a rovina unijního rozhodování dále posílena) smlouvami z Amsterodamu a Nice a byl zahájen – byť neúspěšně – ratifikační proces v řadě ohledů revoluční evropské ústavy.
Při jakémkoli relevantním hodnocení koordinace evropské politiky je proto třeba brát v úvahu minimálně tři skutečnosti. Zaprvé, že projekt evropské integrace je mimořádně dynamický a stále častěji jsou měněna i základní pravidla jeho fungování (primární právo). Zadruhé není bez důležitosti, od kdy určitý konkrétní stát koordinaci realizuje a z jaké tak činí pozice, tedy zda z pozice kandidátské země či členského státu. V neposlední řadě pak hraje roli také to, co by bylo možné označit jako charakter politického systému státu, který koordinaci provádí.
Kde se inspirovat?
Česká republika je v tomto ohledu v ne zrovna záviděníhodné pozici. Vše podstatné ve vztahu mezi ní a ES/EU se začalo odehrávat právě době, kdy integrační projekt procházel uvedenými zásadními (a zatím se zdá, že stále ne ukončenými) kvalitativními proměnami. Nadto se její pozice v průběhu času změnila z „prostého“ kandidáta v plnoprávného člena, jenž požívá jediné, ovšem významné výjimky, totiž že dosud nepřijal společnou evropskou měnu. Podstatnou zkušeností také bylo české předsednictví Rady EU, které v objektivní rovině i subjektivní sféře vnímání posunulo evropskou agendu v rámci české státní správy do popředí.
Co se týče českého politického systému – a zvláště pak jeho exekutivní složky – je dlouhodobě charakteristický i jistou nestabilitou v důsledku existence koaličních vlád (vznikajících na základě výsledků voleb do Poslanecké sněmovny poměrným systémem), což může dále prohloubit i nová skutečnost prvního přímo zvoleného (a tedy v očích veřejnosti i médií silněji legitimizovaného) prezidenta.
Pokud se na koordinaci české evropské politiky podíváme prizmatem zmíněných proměnných, pak je zřejmé, že celý problém nelze redukovat pouze na mediálně vděčnou otázku existence dvou státních tajemníků pro evropské záležitosti (jeden na ministerstvu zahraničí, druhý na úřadu vlády), což podle některých názorů – a při jejich mírně nemístné hyperbolizaci – v zásadě dokazuje, že Češi si neumějí vládnout a měli by takříkajíc být rádi, že jsou rádi, tedy být za členství v EU neskonale vděčni.
Jistě, sluší se přiznat, že navenek nemusela být skutečnost, že Česko má dva státní tajemníky pro EU, dostatečně čitelná. Na druhou stranu lze připomenout notoricky známou skutečnost, že obdobně nečitelná je navenek i sama EU. Okřídlený výrok někdejšího amerického ministra zahraničních věcí Henryho Kissingera o tom, že Evropa postrádá „jedno telefonní číslo“, na které by bylo možné zavolat, a (vy)řešit tak vyvstalé problémy, nejenže stále nepozbyl platnosti, ale proběhnuvší revize primárního práva jej spíše potvrdily (navzdory tomu, že při přijímání Lisabonské smlouvy se v této souvislosti hovořilo o pravém opaku).
Ve skutečnosti bylo schizma dvou státních tajemníků vždy umělé a politicky konstruované. Paralelní existence státních tajemníků/ministrů pro evropské záležitosti při ministerstvu zahraničí a v úřadu premiéra je totiž v řadě států (Dánsko, Švédsko či Francie) zcela běžná. Označení státní tajemník je navíc nejen ve většině středoevropských států (Slovensko, Německo, Polsko, Slovinsko…), ale také v severských či baltských zemích (Estonsko, Dánsko, Finsko) nebo ve Francii zcela standardním označením nejvyšších státních úředníků. Ostatně s názvem státní tajemník se i dnes setkáváme na řadě českých ministerstev. Vezmeme-li v potaz skutečnost, že prakticky na každém ministerstvu je náměstek zodpovědný za evropské záležitosti, byl tento spor zcela zavádějící, skrývající skutečné jádro sporu. Tím byl spor o evropskou politiku, který se odehrával mezi premiérem a ministrem zahraničí coby předsedy dvou koaličních stran s odlišným pohledem na evropskou integraci.
Existence náměstka/státního tajemníka pro evropské záležitosti na Ministerstvu zahraničních věcí ČR je tedy zcela přirozená, stejně jako paralelní existence státních tajemníků či náměstků pro EU na jiných resortech. V případě úřadu vlády je věc jiná. Náměstkem premiéra jako člena vlády je dle historického úzu spíše vicepremiér. Bylo tedy třeba z logiky věci zvolit náhradní řešení, tedy jmenování státního tajemníka dle jednacího řádu vlády tak, aby meziresortní koordinaci, kterou na úrovni vládního Výboru pro Evropskou unii (VEU), jehož jednání předchází schůzím vlády, vede premiér, mohl na pracovní úrovni (PVEU) zaštiťovat jeho podřízený, jenž sám není zaměstnancem některého z resortů, které má VEU koordinovat.
Bohužel ideální systém koordinace, kde bychom se mohli inspirovat, nikde v Evropě neexistuje. Všude existují různé, historicky podmíněné systémy koordinace evropské politiky. Obecně lze konstatovat, že s problémy s koexistencí různých hladin koordinace se v tomto ohledu nepotýkají pouze nové členské státy (právě proto, že jsou členy EU relativně krátce), ale i členové starší (ti proto, že na úrovni svých institucí obtížněji hledají cesty ke změnám „zaběhnutých pořádků“). V řadě západoevropských států je tak koordinace evropské politiky decentralizovaná a dělí se o ni vícero úřadů. Tak může být např. v Německu odpovědnost za koordinaci evropské politiky rozdělena (v závislosti na materii a/nebo instituci, kde se projednává) mezi ministerstvo zahraničí, ministerstvo hospodářství a úřad spolkového kancléřství, který z pochopitelných důvodů (role Evropské rady) hraje prim. V Rakousku pak existuje oddělená resortní koordinace (ministerstvo zahraničí) od zajištění Evropské rady a tvorby strategických materiálů (kancléřství). V Belgii se koordinace dělí mezi ministerstvo hospodářství a zahraničí, ve Francii mezi generální sekretariát (SGCI), odpovědný přímo premiérovi, a ministerstvo financí a zahraničí, mající na starost koordinaci rozpočtových otázek, resp. otázek společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Specifickou roli zde sehrává i úřad prezidenta spravující agendu Evropské rady. Ve Velké Británii je pak odpovědnost rozdělena mezi úřad vlády, odpovědný přímo premiérovi, a ministerstvo zahraničí.
Ani dualistický model založený na soužití úřadu premiéra a ministra zahraničních věcí však není v Evropě ničím výjimečným. Jedná se o model, který se vyznačuje (paradoxně!) poměrně významnou měrou centralizace rozhodování. Setkáváme se s ním přitom zvláště v severských zemích (Dánsko, Švédsko či Estonsko), kde vedle sebe existují státní tajemníci či ministři v úřadech premiéra a na ministerstvu zahraničí. Z hlediska vývoje pak toto řešení tenduje k přesunu takto vyčleněné agendy z ministerstva zahraničí na úřad předsedy vlády, jako tomu bylo během předsednictví v Radě EU v České republice nebo jak se nedávno stalo v Irsku. Tento stav je logickým důsledkem situace, kdy Lisabonská smlouva formálně vytvořila a fakticky posílila roli Evropské rady, v níž zasedají hlavy států či předsedové vlád členských zemí. V souvislosti s krizí eurozóny a rostoucí potřebou přijímat rychlá politická rozhodnutí, která budou mít podporu všech členských států, význam předsedů vlád a jejich úřadů ještě vzrostl. Předsedá-li premiér celé vládě a schvaluje-li vláda klíčová rozhodnutí v evropské politice, není tento stav žádným překvapením.
Přesto však současně existuje i celá řada států, v nichž jednotný model koordinace neexistuje, což znamená větší autonomii pro jednotlivé resorty. Mezi ně náleží vedle Řecka, Lucemburska či Španělska např. i právě zmiňovaná Francie a Velká Británie. V nových členských státech východní Evropy pak převažuje z hlediska historického vývoje a jejich teprve nedávného vstupu do EU tradiční model, kdy je podstatná část evropské agendy stále ještě koncentrována na ministerstvu zahraničních věcí.
Krystalizace současného modelu
Vrátíme-li se zpět k situaci v České republice, vedle umělé kauzy dvou státních tajemníků, kterýžto model, jak jsme si ukázali, není v evropském srovnání žádnou anomálií, je třeba si povšimnout několika vývojových tendencí a krystalizace výsledného stavu. Klíčovým místem koordinace evropské politiky na národní úrovni se postupně stal úřad vlády, v němž se rovněž soustřeďuje příprava strategických materiálů s horizontální působností (mj. každoroční Národní program reforem, Priority vlády na vnitřním trhu, Stabilizace a budoucnost hospodářské a měnové unie, analýzy a koncepce týkající se institucionální architektury apod.), což je z praktického úhlu pohledu užitečné, stejně jako začlenění agendy informování o evropských záležitostech do agendy tohoto úřadu. Nejen z hlediska psychologického je důležité, aby resorty byly koordinovány na půdě úřadu předsedy vlády, který předsedá vládnímu Výboru pro EU (VEU). Premiéra může z hlediska autority jeho úřadu jen obtížně suplovat jeden z ministrů.
Na tomto stavu se jasně promítla postupná transformace Evropské rady, tedy summitu hlav států a vlád, z instituce určující obecné směry další integrace (mj. i řešením na jiných úrovních neřešitelných politických sporů mezi členskými státy) v instituci s klíčovou rozhodovací pravomocí (byť věnující si především „velkým otázkám“ typu nalézání cest z dluhové krize), s čímž souvisí i paralelní upozadění Rady pro všeobecné záležitosti (tzv. GAC, dříve GAERC), v níž zasedají nejčastěji ministři pro Evropu či státní tajemníci pro evropské záležitosti, popř. ministři zahraničí členských států. Řečeno jednoduše, pokud vzrostl význam summitů, na nichž Česko zastupuje předseda vlády, je vhodné, aby byl koordinováním evropské politiky pověřen „jeho“ úřad vlády. Nota bene za situace, kdy rozhodně neplatí, že by zástupci ministerstva zahraničí byli dané agendy zcela „zbaveni“. Např. v klíčovém Výboru pro EU (VEU) je daný resort zastoupen a podílí se na jeho práci, vč. aktivit na pracovní úrovni (PVEU).
Jakkoli je český model koordinace evropských záležitostí – i přes mediální zkratku dvou (či tří) evropských politik – paradoxně jedním z nejvíce centralizovaných, zůstává i v takovémto modelu ministerstvu zahraničních věcí specifická úloha, která tomuto resortu umožňuje vymknout se z role jednoho z vícera resortů. Proč? Vedle mezinárodně-smluvního základu Evropské unie, při jehož sjednávání bude muset vždy úřad premiéra spolupracovat s ministerstvem zahraničí, se pochopitelně stále při jednáních s ostatními členskými zeměmi musí stát spoléhat na síť diplomatických zastoupení. Zcela svébytnou roli pak hraje zastoupení ČR před Soudním dvorem EU a především Stálé zastoupení ČR při EU v Bruselu. Kromě toho má samozřejmě ministerstvo zahraničí své věcné resortní agendy (vnější vztahy EU včetně společné zahraniční a bezpečnostní politiky, evropské politiky sousedství, agendy rozšiřování a asociačních dohod). Z logiky věci tak ministerstvu zahraničí zůstává v rámci Výboru pro EU, který na půdě úřadu vlády zajišťuje na vládní či pracovní úrovni koordinaci pozic, místopředsednická role.
Závěr
Pokud se bude projekt evropské integrace do budoucna vyvíjet jako doposud, lze očekávat, že v závislosti na tom doznají (větších či menších) změn i způsoby koordinace evropské politiky v jednotlivých členských státech vč. České republiky. Směr, jakým se vydají, bude stejně jako doposud respektovat (nebo „zrcadlit“) vnitřní podmínky té které země. Tendence ale bude jasná: ministerstva zahraničí nebudou těmi, kdo z tohoto vývoje bude moci (institucionálně) profitovat.
V případě České republiky existuje v současnosti poměrně centralizovaný model koordinace evropských záležitostí západního typu, v němž se těžiště rozhodování prostřednictvím každotýdenních zasedání vládního Výboru pro EU (scházejícího se takto přinejmenším na pracovní úrovni) soustředilo na Úřadu vlády ČR. Zmíněnému VEU předsedá na vládní úrovni přímo premiér, což propůjčuje evropské agendě v rámci ČR i při zastávání pozic navenek potřebnou váhu. Praktický význam má tato skutečnost v kontextu do popředí vystupující role Evropské rady, která se schází skoro každý měsíc.
Pozitivně je přitom třeba hodnotit nejen efektivně fungující sjednocení meziresortní koordinace v rukou úřadu vlády, což kopíruje agendu meziresortní koordinace činnosti vlády, ale také její propojení s přípravou strategických materiálů a koncepcí s horizontálním rozměrem (typicky Národní program reforem, ale také některé aspekty přípravy evropského rozpočtu, agendy vnitřního trhu či hospodářské a měnové unie). Stejně tak je logické, že síť eurocenter a dalších nástrojů informování o evropských záležitostech na území ČR nespravuje jenom jeden z resortů, ale přímo útvar spadající do působnosti předsedy vlády.
Celkově lze tedy konstatovat, že v posledních letech došlo k výraznému zlepšení koordinace české politiky ve vztahu k EU, což souvisí jednak se zájmem, který premiér evropským otázkám věnuje, a dále s kvalitou administrativního zázemí Sekce pro evropské záležitosti, kde působí řada odborníků s akademickým přesahem. Podstatnou měrou však k tomuto zkvalitnění přispěla právě centralizace rozhodujících pravomocí na úřadu vlády, propojení odpovědnosti za přípravu Rady pro všeobecné záležitosti (GAC) s Evropskou radou, a zajišťování koncepční a informační funkce ve vztahu k domácí veřejnosti týmž útvarem.
Autor: Ondřej Krutílek, CDK
