Jan Kinšt, Martina Melíšková, 3.5.2013 (Evropský účetní dvůr)
Počátkem dubna představil člen Evropského účetního dvora Jan Kinšt na tiskové konferenci v Bruselu závěry tematického auditu rozvoje venkova. Audit prověřoval efektivnost a účelnost opatření poskytujícího finanční podporu podnikům pro zpracování zemědělských produktů. Auditoři zjistili nedostatky v koncepci opatření a také v systémech pro výběr projektů. Výběrová kritéria neumožňují zacílit podporu na nejúčelnější a nejefektivnější projekty a nevhodně nastavené podmínky způsobilosti dovolují financování téměř jakékoli potravinářské společnosti bez ohledu na to, zda veřejnou podporu opravdu potřebuje. V důsledku toho se z opatření stává plošná dotace potravinářským podnikům. Kritika Účetního dvora se vztahuje na Komisi i na členské státy, neboť se společně podílejí na řízení finančních intervencí.
Opatření s názvem „přidávání hodnoty zemědělským a lesnickým produktům“ bylo zavedeno jako součást podpory poskytované na oblast rozvoje venkova. EU vyčlenila na toto opatření v programovém období 2007 – 2013 částku 5,6 miliardy EUR. Celkové veřejné výdaje však představují 9 miliard EUR, neboť podpora EU je spolufinancována z vnitrostátních rozpočtů. Dotace jsou určeny podnikům, které zpracovávají zemědělské produkty a uvádějí je na trh. Podporované investice mají zajistit zemědělským produktům přidanou hodnotu a vytvořit tak pro tyto produkty nové tržní příležitosti. To by v konečném důsledku mělo podpořit konkurenceschopnost zemědělství. Financovány jsou například investice do zařízení na výrobu, zpracování a distribuci zemědělských produktů, do modernizace výrobních systémů a do nových zařízení pro ekologické produkty. Podpora většinou pokrývá 20 – 50 % veškerých způsobilých nákladů příslušných podniků.
Opatření spadá pod společné řízení Komise a členských států, přičemž členské státy zodpovídají za výběr projektů a Komise nese celkovou zodpovědnost za efektivní a účelné čerpání rozpočtu EU.
Prověrka šesti členských států
Účetní dvůr zjišťoval, zda podpora EU potravinářskému průmyslu účelně a efektivně přispívá k přidávání hodnoty zemědělským produktům a tím ke zvyšování konkurenceschopnosti zemědělství. Auditoři posuzovali koncepci i samotnou realizaci opatření a vyhodnocovali systémy monitorování. Konkrétně se zaměřili na šest národních a regionálních programů rozvoje venkova, a sice ve Španělsku, Francii, Itálii, Litvě, Polsku a Rumunsku. Prověřili rovněž řídicí systémy těchto členských států a u 24 ukončených projektů uskutečnili samostatné auditní návštěvy.
Zemědělství v EU (ilustrační foto)
Nesystematický výběr projektů
Potravinářský průmysl je jedním z nejvíce konkurenceschopných a inovačních odvětví v EU. Jakákoli veřejná intervence by proto měla být zacílena na podniky, které finanční pomoc prokazatelně potřebují. Kromě toho by mělo být jasně vysvětleno, jak tato intervence zlepší konkurenceschopnost zemědělství. Zodpovědnost za výběr projektů způsobilých pro financování nesou členské státy. Jejich povinností je v první řadě vypracovat plány rozvoje venkova (PRV), v nichž stanoví jasné a specifické cíle intervencí, které odrážejí konkrétní potřeby daného státu či regionu. Audit však ukázal, že členské státy neidentifikovaly své územní či sektorové potřeby a stanovily příliš obecné cíle, které neprokazovaly, jak má financování přidat hodnotu zemědělským produktům, případně zvýšit konkurenceschopnost zemědělství. I přes tyto nedostatky Komise PRV členských států schválila.
Členské státy mají dále povinnost zavést vhodné podmínky způsobilosti, které z nároku na podporu eliminují určité typy investic či příjemců. V kontrolovaných členských státech však podmínky způsobilosti ukládaly příliš málo omezení, takže k financování byla nakonec způsobilá široká škála projektů téměř ve všech potravinářských odvětvích. Z této skupiny způsobilých projektů pak členské státy vybírají konečné příjemce, a sice na základě výběrových kritérií, která si samy stanoví. Optimálně nastavená kritéria umožňují vyhodnotit přidanou hodnotu projektů a vybrat projekty, které nejlépe podporují stanovené vnitrostátní cíle. S tímto ideálním scénářem se však auditoři setkali jen výjimečně. Španělsko a Polsko například výběrová kritéria vůbec nedefinovaly a v dalších státech byla upřednostněna kritéria, která se nevztahovala k účelnosti ani efektivnosti projektů. V Litvě se kupříkladu upřednostňovali žadatelé, kteří dosud žádný grant nedostali, a to bez ohledu na kvalitu jimi předloženého projektu.
Plošná podpora potravinářským podnikům
Auditoři dále upozorňují, že pokud nejsou finanční prostředky systematicky zacíleny na projekty, které mají prokazatelnou potřebu veřejné podpory, existuje riziko takzvaného „efektu mrtvé váhy“. To je situace, kdy dotaci čerpá příjemce, který by svoji investici realizoval i bez veřejného financování. Auditoři zjistili silné známky efektu mrtvé váhy u osmi z 24 kontrolovaných projektů a u dalších 11 byly odhaleny určité známky tohoto efektu. Členské státy podle auditorů nevěnují riziku mrtvé váhy dostatečnou pozornost a stejně tak neberou do úvahy nebezpečí tzv. „efektu přesunu“, kdy podporovaná investice zvýhodňuje příjemce na úkor jeho konkurence a tedy přínos pro jeden podnik z veřejné dotace jde na úkor ztráty jiného podniku v odvětví. Auditní zpráva uvádí projekt sýrařského podniku ve Francii, který získal dotaci na novou řezací a balicí linku. Zatímco dříve zajišťoval balení sýrů jiný podnik, nová linka nyní umožnila sýrařské společnosti prodávat již balené sýry rovnou do maloobchodní sítě, a podržet si tak větší část přidané hodnoty. Bohužel však na úkor partnerského zpracovatele využívaného dříve. Auditoři upozorňují, že vzhledem k velké konkurenceschopnosti potravinářského odvětví a vysokému počtu podniků je riziko obou efektů u prověřovaného opatření významné.
V souvislosti s mrtvou váhou Účetní dvůr dále zjistil, že všechny kontrolované členské státy měly k dispozici detailní informace o finanční situaci příjemců a o finančních prognózách spojených s investicí. Žádný z nich ovšem nevyužil tyto informace k ověření, zda žadatel příspěvek k realizaci svého projektu opravdu potřeboval. Naopak se ukázalo, že v Litvě byla dána priorita žádostem, které vykazovaly vysokou míru návratnosti investic, tudíž potřebovaly dotaci nejméně. Ve Francii byla dokonce podpora vyplacena na již dokončené projekty. Auditoři se tudíž domnívají, že existuje riziko, že se z opatření stane v podstatě plošná a nezacílená podpora potravinářským společnostem.
Pouze dva projekty opravdu účelné bez výhrad
Účetní dvůr posoudil všech 24 kontrolovaných projektů z hlediska jejich finanční udržitelnosti a účelnosti. Auditoři považovali projekty za účelné, pokud jejich výsledkem byla přidaná hodnota pro zemědělské produkty, a pokud nebyly zatíženy efektem mrtvé váhy, ani neodůvodněným efektem přesunu. Obecně platí, že z hlediska přidané hodnoty jsou úspěšné takové projekty, které umožňují vytvořit nové produkty či nové tržní příležitosti, anebo zlepšují kvalitu stávajících produktů. Může jít o producenty vína, kteří přešli na výrobu vín s vyšší kvalitou, nebo třeba o zakoupení lisu na olivový olej, který umožní zavedení ekologické produkce. Auditoři ve své zprávě uvádějí příklad investice ve výši 1 milion EUR, která umožnila rozšířit skladovací prostory a pořídit nové vybavení na sušení šunky. Nové zařízení umožnilo prodloužit dobu sušení z 11 na 18 měsíců a zlepšit tak kvalitu konečných produktů, které posléze získaly certifikáty na produkty pravé španělské šunky „jamón serrano“ a „jamón ibérico“.
Jak ukázal audit, pouhé 2 projekty z 24 prověřených splňovaly všechna uvedená kritéria účelnosti. Deset projektů splňovalo jen některá z kritérií, a bylo tudíž auditory ohodnoceno jako uspokojivé z hlediska optimálního využití prostředků. Auditoři nicméně zdůrazňují, že úspěch těchto projektů nelze přičíst koncepci opatření ani systémům výběru projektů zavedeným členskými státy. Stejné členské státy totiž vybraly i zbylých 12 projektů, které byly vyhodnoceny jako projekty s velmi nízkou či nízkou účelností. Auditní zpráva zmiňuje projekt v Rumunsku, kdy veřejnou finanční podporu získala mlynářská společnost, která si díky dotaci ve výši 1,8 milionu EUR pořídila 12 nákladních vozů pro svoz obilí a distribuci moučných výrobků. Firma má nyní logicky nižší náklady na dopravu než měla dříve při používání externího přepravce. To ovšem nemá žádný vliv na přidanou hodnotu zemědělských produktů.
Neefektivní hodnocení projektů
Účetní dvůr dále zjistil, že Komise a členské státy efektivně nemonitorují a nehodnotí výsledky financovaných projektů. Z šetření vyplynulo, že členské státy neshromažďují informace o dosažené přidané hodnotě zemědělských produktů, ani o účincích finanční podpory na konkurenceschopnost zemědělství. Ukázalo se také, že hodnocení v polovině období předkládaná členskými státy mají z hlediska prokazování efektivnosti a účelnosti opatření jen omezený význam. Hodnocení účelnosti projektů se celkově zakládá spíše na teoretických argumentech než na důkazních informacích z ukončených projektů. Vzhledem k těmto zjištěním auditoři konstatovali, že stávající mechanismy monitorování neposkytují informace, které by prokázaly úspěšnost či neúspěšnost financování přiděleného na toto opatření. To je důležité zjištění i s ohledem na rozhodování, zda podobné opatření zavést i v nadcházejícím programovém období 2014 – 2020.
Doporučení členským státům a Komisi
Na základě zjištěných skutečností došel Účetní dvůr k závěru, že 9 miliard z evropského a národních rozpočtů určených na toto opatření nebylo systematicky zacíleno na projekty, které efektivně a účelně zvyšují hodnotu zemědělských produktů. Auditoři proto ve své zprávě uvádějí několik doporučení členským státům i Komisi. Členské státy by měly ve svých programech jednoznačně identifikovat potřebu financování a stanovit podrobná výběrová kritéria, která umožní zaměřit podporu na nejúčelnější projekty. Kromě toho by měla Komise i členské státy uplatňovat postupy pro zmírnění rizika efektu mrtvé váhy a efektu přesunu. Zkvalitnit by se měly také systémy monitorování a hodnocení, aby se v následujícím programovém období zajistilo spolehlivé měření účelnosti vynaložených finančních prostředků.
Plný text Zvláštní zprávy č. 1/2013 je dostupný na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt a Martina Melíšková (Evropský účetní dvůr)
