Institucionální záležitosti v červenci 2013

30.07.2013
Euroskop

Rada ECOFIN završila letošní evropský semestr, Komise navrhla jednotný mechanismus pro řešení problémů bank v bankovní unii, EP přijal usnesení týkající se finanční perspektivy 2014–2020

Rada ECOFIN završila letošní evropský semestr

Council issues country-specific recommendations on economic and employment policies

Rada 9. 7. 2013 završila evropský semestr 2013 schválením doporučení pro jednotlivé členské státy.

Pozadí

Členské státy představují své národní reformní programy vždy v dubnu. Komise přijala specifická doporučení pro jednotlivé členské státy v květnu 2013. V rámci evropského semestru tak učinila již potřetí.

Doporučení se zaměřují na posílení růstu a zaměstnanosti v jednotlivých členských státech (více v příspěvku „Komise přijala specifická doporučení pro jednotlivé členské státy“, Institucionální záležitosti v květnu 2013.

Klíčové body

Balík dokumentů evropského semestru se skládá z 23 doporučení týkajících se zaměstnanecké a hospodářské politiky jednotlivých členských států. Dále se doporučení týkají fiskální politiky, balík obsahuje i specifická doporučení pro státy eurozóny a odůvodnění v případě, že specifická doporučení nekorespondují s řešením navrženým Komisí.

Země, které procházejí reformami a jsou zahrnuty do specifických programů, jako je Řecko, Portugalsko, Irsko a Kypr, do hodnocení zařazeny nejsou, stejně jako Chorvatsko, které bude zahrnuto až do dalšího cyklu v lednu 2014.

Odkazy

Komise navrhla jednotný mechanismus pro řešení problémů bank v bankovní unii

Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Bank Resolution Fund and amending Regulation (EU) No 1093/2010 of the European Parliament and of the Council (COM(2013)520)

Komise 10. 7. 2013 předložila dlouho očekávaný návrh na zavedení jednotného mechanismu pro řešení problémů bank v bankovní unii.

Pozadí

Předložený návrh je součástí širší iniciativy mající dát v EU (resp. v eurozóně) vzniknout tzv. bankovní unii (více v příspěvku „Komise chce, aby vznikla, bankovní unie‘“, Vnitřní trh v červnu 2012, a v příspěvku „Komise předložila další konkrétní návrhy na vznik bankovní unie“, Institucionální záležitosti v září 2012). Cílem je – zjednodušeně řečeno – větší dohled nad fungováním bankovního sektoru v EU a prevence jeho potenciálních problémů (které byly v posledních letech zpravidla saturovány z veřejných prostředků). Pokud by tyto snahy (dohled a prevence) nebyly úspěšné, měl by se uplatnit právě předložený „jednotný mechanismus pro řešení problémů“, který by měl podle Komise garantovat, že potenciální krach banky nezasáhne negativně daňové poplatníky.

Tzv. SSM (jednotný mechanismus dohledu), na jehož vzniku se zástupci Rady a EP dohodli v březnu 2013 (v příspěvku „Zástupci Rady a EP se shodli na vznik jednotného mechanismu dohledu nad bankami“, Institucionální záležitosti v březnu 2013) doplněný o projednávanou směrnici o ozdravování bank (více v příspěvku „Rada napodruhé přijala svou pozici ke směrnici o ozdravování bank“, Vnitřní trh v červnu 2013) dosud počítal s řešením problémů bank na úrovni jednotlivých členských států (byť za koordinace zejm. unijním EBA). Nově předložený návrh by měl řešení problémů bank definitivně komunitarizovat. Nutno však dodat, že aniž byl schválen (a tedy začal fungovat) systém ozdravování bank na úrovni jednotlivých členských států.

Na druhou stranu je pravda, že Komise záměr vytvořit jednotný mechanismus pro řešení problémů bank avizovala již minimálně dvakrát – v září 2012 při předkládání návrhu na vznik SSM, kdy uveřejnila i sdělení „Plán ustavení bankovní unie“, a v listopadu 2012 v rámci tzv. blueprintu – sdělení „Návrh prohloubené a skutečné hospodářské a měnové unie“ (více v příspěvku „Komise předložila další konkrétní návrhy na vznik bankovní unie“, Institucionální záležitosti v září 2012, a v příspěvku „Komise navrhla plán na vytvoření skutečné hospodářské unie“, Institucionální záležitosti v listopadu 2012). Navíc její záměr v prosinci 2012 a březnu 2013 v základních parametrech podpořila Evropská rada a v červnu 2013 také EP.

Klíčové body

Jednotný mechanismus pro řešení problémů bank (Single Resolution Mechanism; SRM) by měl být spuštěn vždy poté, co ECB upozorní na to, že určitá banka v eurozóně a/nebo banka se sídlem v členském státě účastnícím se bankovní unie má závažné finanční obtíže, které je nutno řešit.

Konkrétní řešení (zda, jak, kdy) by měl připravit výbor sestávající ze zástupců ECB, Komise a příslušných vnitrostátních orgánů (centrálních bank ze zemí, kde má krachující banka své ústředí, pobočky a/nebo dceřiné společnosti). Formálně (s odkazem na případ Meroni 9/56 údajně čistě z právních důvodů) by ale měla řešení přijmout Komise a neměla by být povinna řídit se doporučeními výboru.

Výbor by měl po přijetí řešení „pouze“ dohlížet na to, jak je vykonávají příslušné vnitrostátní orgány, a pokud by tak nečinily, měl by být oprávněn zaslat úřední příkazy přímo do problémových bank (tedy vnitrostátní orgány fakticky obejít). Výbor by měl fungovat ve 2 formacích – plenární a exekutivní. V obou případech by ale měl svá rozhodnutí přijímat prostou většinou, přičemž by mělo platit, že váha hlasu země, kde sídlí krachující banka, o které se rozhoduje, by měla být větší než váha hlasu země, kde má daná banka pouze pobočku nebo dceřinou společnost (země s pobočkou nebo dceřinou společností by měly sdílet jeden hlas, zatímco země se sídlem by měla mít jeden hlas sama za sebe).

Pro účely střednědobé restrukturalizace bank by měl být zřízen jednotný fond pro řešení problémů bank pod dohledem zmíněného výboru.

Měl by být financován z příspěvků bankovního sektoru a měl by nahradit vnitrostátní fondy pro řešení problémů z členských států eurozóny a z členských států, které se účastní bankovní unie, jak stanoví návrh směrnice o ozdravování bank.

Fond by měl během 10 let disponovat sumou odpovídající 1 % krytých vkladů bank ze všech participujících členských států (států přistoupivších k bankovní unii), což by podle Komise mělo postačovat k tomu, aby banky nezískávaly pomoc z veřejných prostředků, neboť před využitím prostředků z fondu by měly získat prostředky od svých akcionářů a/nebo věřitelů.

S tím ostatně úzce souvisí i úprava pravidel státní podpory bankám v době krize, kterou Komise přijala ve stejný den jako návrh na vznik SRM (s platností od 1. 8. 2013). Přímá státní podpora (a/nebo rekapitalizace) by v budoucnu měla být obecně možná jen za výjimečných okolností a po vyčerpání všech ostatních dostupných variant řešení, přičemž banky by měly dopředu (ex ante) disponovat průběžně aktualizovanými restrukturalizačními plány schvalovanými Komisí (dosud se uplatňuje spíše pravidlo ex post).

Přesná pravidla (a tedy sumy připadající na každou konkrétní banku, zejm. v závislosti na jejím rizikovém profilu) by měla Komise schválit formou aktu v přenesené pravomoci. Komise na základě dat z roku 2011 odhaduje, že fond by měl ve výsledku disponovat cca 55 mld. €.

Pokud by z něj byla během uvedených 10 let vyplacena více než polovina cílové částky, měl by být možné fond „naplnit“ ne během 10, ale 14 let, ovšem roční příspěvek všech zainteresovaných bank by neměl činit „pouhých“ 5,5 mld. €, ale až 14 mld. €.

Sporné body a pozice ČR

Komise ve prospěch jednotného mechanismu a jednotného fondu argumentuje údajnou větší efektivitou. Může to platit (jisté to není, neboť k návrhu ani nebyla přiložena dopadová studie, tzv. hodnocení dopadu), ovšem spíše z hlediska EU/eurozóny/bankovní unie jako celku, ne nutně z hlediska jednotlivých zainteresovaných členských států, zejm. pak Německa, které se proti předloženému záměru Komise staví dlouhodobě kvůli obavám, že by to byly primárně jeho prostředky, které by byly využívány na pomoc krachujícím bankám. Německo navíc tvrdí, že EU pro vznik SRM nemá pravomoci. Jinak řečeno požaduje, aby se adekvátně změnila Lisabonská smlouva, což (jako zdlouhavé a politicky komplikované) odmítá nejen Komise, ale i ostatní členské státy. I proto byl za právní bázi návrhu přijat čl. 114 Smlouvy o fungování EU týkající se vnitřního trhu EU (sic!).

V případě ČR, jejíž bankovní sektor je majoritně tvořen „dcerami“ zahraničních bank, z nichž většina má sídlo v eurozóně, vyvstává otázka, jaké na ni bude mít ustavení SRM dopady. Přestože se země dosud vždy vyjadřovala proti vzniku bankovní unie i jejích jednotlivých komponentů, zdá se, že odmítáním projektu se může do budoucna vystavit situaci, kdy bude mít jen minimální vliv na rozhodnutí, která se jí budou bezprostředně dotýkat.

Jinak řečeno, v ČR by měla proběhnout debata, zda (jako stát mimo eurozónu) vstoupit do bankovní unie s tím, že její zástupci budou moci být v příslušných orgánech kdykoli přehlasováni, nebo zůstat mimo ni, fakticky se nepodílet na rozhodování a následně pouze přijímat dojednaná řešení. Ani jedna z eventualit není optimální, nehledě na to, zda taková (věcná) debata v ČR vůbec může proběhnout.

Předpokládaný další vývoj

Jednotný mechanismus pro řešení problémů bank v bankovní unii by měl být podle optimistického odhadu Komise (ale i Evropské rady) schválen do konce volebního období stávajícího EP (tj. cca do dubna 2014) a začít fungovat od 1. 1. 2015 (kdy by se měla začít uplatňovat i směrnice o ozdravování bank, která však také zatím nebyla schválena, byť její projednávání je již v pokročilejší fázi).

Reálně negociace o SRM začnou nejdříve po německých parlamentních volbách 22. 9. 2013.

Odkazy

EP přijal usnesení týkající se finanční perspektivy 2014–2020

Usnesení Evropského parlamentu ze dne 3. července 2013 o politické dohodě o víceletém finančním rámci na období 2014–2020

EP na plenárním zasedání 3. 7. 2013 prostřednictvím nelegislativního usnesení potvrdil výsledek jednání s Komisí a Radou o finanční perspektivě na období 2014–2020. Klíčové instituce EU se tedy po několikaměsíčních jednáních dohodly na podobě finančního výhledu na další sedmileté období. Kompromis bude ještě třeba schválit v podobě nařízení a stvrdit meziinstitucionální dohodou.

Pozadí

Na summitu v únoru 2013 Evropská rada dospěla k dohodě týkající se především výdajové stránky nové finanční perspektivy pro období 2014–2020. EP však v usnesení přijatém v březnu 2013, v němž stanovil svůj mandát pro jednání o FP 2014–2020, tuto dohodu odmítl.

Požadavky EP se týkaly jednak vypořádání nevyplacených pohledávek v rámci rozpočtů stávající finanční perspektivy 2007–2013 (jednalo se zejm. o dodatečné vypořádání pohledávek za rok 2012 a podobná situace se očekávala i v roce 2013) a dále EP požadoval větší možnosti pro přesun rozpočtových prostředků mezi jednotlivými lety i rozpočtovými kapitolami v rámci nové FP 2014–2020. Jeho zástupci přitom upozorňovali, že v posledních letech se v rámci úspornějších rozpočtů nedaří uspokojovat všechny pohledávky a pravidelně se objevují deficity, které pak musí členské státy (neochotně) doplácet. Vzhledem k tomu, že únorová dohoda hlav států a vlád o podobě výdajové stránky rozpočtu na období 2014–2020 počítala s úspornější variantou, požadoval EP kompenzaci právě v podobě větší flexibility pro přesouvání výdajových prostředků v platbách i závazcích a možnost revizí finanční perspektivy. Důležitým bodem jednání měla být i komplikovaná a z pohledu členských států sporná otázka vlastních zdrojů EU.

Tři klíčové instituce rozhodovacího procesu, EK, EP a Rada, musely proto hledat dohodu prostřednictvím tzv. trialogu. Jednání byla oficiálně zahájena 6. 5. 2013 po schůzce předsedy EK Josého Manuela Barrosa, předsedy EP Martina Schulze a irského premiéra Endy Kennyho (více v příspěvku „Instituce EU jednají o finanční perspektivě 2014–2020“, Institucionální záležitosti v květnu 2013) a pokračovala i v červnu 2013.

Irské předsednictví kontinuálně deklarovalo odhodlání dosáhnout dohody do konce svého mandátu, tedy do konce června 2013, ještě 11. 6. 2013 byla ale na webových stránkách EP zveřejněna zpráva, podle které tým účastnící se těchto jednání za EP vyjadřoval nad jejich průběhem zklamání a označoval ho za nedostatečný.

Jednání byla obnovena až týden před zasedáním Evropské rady, které se konalo ve dnech 27.–28. 6. 2013, a právě v první den summitu, 27. 6. 2013, předseda EK Barroso, předseda EP Martin Schulz a irský premiér Enda Kenny oznámili, že dohody bylo dosaženo. Rada vyšla vstříc EP v otázce flexibility v závazcích i platbách. K dohodě došlo také, pokud jde o dodatečné navýšení zdrojů pro rozpočet 2013, které mají vyrovnat neuspokojené pohledávky.

Klíčové body

Usnesení potvrzuje politickou dohodu, která má umožnit každý rok počínaje rokem 2015 přesunovat finanční prostředky nevyužité v platbách z předcházejícího rozpočtového roku do roku následujícího. Pro roky 2018–2020 jsou přitom stanoveny maximální stropy, které každoroční navýšení nesmí překročit. Dodatečné finanční prostředky ve výši až 2,5 mld. € mají být v prvních letech nové finanční perspektivy (2014 a 2015) k dispozici především na podporu zaměstnanosti mládeže, výzkumu, malého a středního podnikání či programů typu Erasmus.

Flexibilita se týká také závazků, a to jak pokud jde o přesuny mezi jednotlivými rozpočtovými roky, tak mezi jednotlivými rozpočtovými kapitolami. Navýšení se týká také fondu pro pomoc nejchudším osobám.

Aby bylo umožněno udržovat stávající míru podpory i v nadcházejícím sedmiletém období, mají členské státy možnost navýšit prostředky fondu evropské pomoci nejchudším z již schválených 2,5 mld. € na 3,5 mld. €, a to na dobrovolné bázi prostřednictvím financování režimů distribuce potravin potřebným.

EP se podařilo prosadit také možnost revize finanční perspektivy. EK by měla předložit návrh přezkumu finanční perspektivy s ohledem na budoucí ekonomickou situaci v EU, přičemž v budoucnosti by měla zvážit sladění návrhů finanční perspektivy s pětiletými cykly fungování institucí (EK a EP).

Zde je třeba říci, že úvahy o možných změnách dosavadní „sedmiletky“ na „pětiletku“, která by korespondovala s funkčním obdobím EK a EP, se již v minulosti objevovaly.

Vzhledem k tomu, že EP spojoval otázku osudu nové finanční perspektivy s umořením nevyřešených pohledávek za poslední roky stávajícího rozpočtového výhledu, bylo nutné řešit také tuto otázku. Pro rok 2013 se počítá s dlužnými platbami ve výši cca 11,2 mld. €.

Rada přislíbila tuto otázku vyřešit, je to totiž především problém členských států, které budou muset pro vypořádání těchto závazků navýšit své příspěvky do rozpočtu EU. Na jejím zasedání 9. 7. 2013 bylo proto schváleno dodatečné navýšení rozpočtu pro rok 2013 o 7,3 mld. € a o další korekci k umoření zmíněné částky přesahující 11 mld. € by mělo být rozhodnuto na podzim 2013. EP dořešením otázky opravného rozpočtu pro poslední rok stávající finanční perspektivy podmínil nejen osud FP 2014–2020, ale také schválení rozpočtu na rok 2014.

Jako poslední otázka zůstává sporný bod budoucnosti vlastních zdrojů pro rozpočet EU.

Jeho vyřešení již během jednání o FP 2014–2020 bylo od počátku iluzorní. Měla by být tedy zřízena speciální skupina na vysoké úrovni (high level group) složená ze zástupců EP, EK a Rady, která by měla dále diskutovat o přezkumu dosavadního systému. Práce skupiny by měla trvat až do roku 2016, kdy se má sejít meziinstitucionální konference, na kterou mají být přizváni i zástupci národních parlamentů. Na konferenci by měly být zhodnoceny výsledky její práce a na základě tohoto zhodnocení se EK rozhodne, zda bude vytvořen nějaký nový vlastní zdroj či systém vlastních zdrojů pro následující finanční perspektivu.

Z toho vyplývá, že v rámci stávajícího rozpočtového výhledu k žádné výraznější změně v systému rozpočtových zdrojů nedojde. Debata o nových vlastních zdrojích má zatím (poté, co neuspěla varianta použití daně z finančních transakcí jako nového rozpočtového zdroje) spíše nejasné kontury, skloňována jsou obecná hesla jako důraz na jednoduchost, transparentnost nového systému, demokratickou odpovědnost apod.

Sporné body

Během rozpravy v plénu EP, která se týkala dohody o FP 2014–2020, se objevily kritické hlasy.

Podle poslanců frakcí GUE/NGL a Greens/EFA finanční perspektiva nepovede ke skutečnému řešení problémů nezaměstnanosti mládeže, ochrany životního prostředí či dalších problémů, které EU považuje za prioritní. Podle krajní levice v EP bylo řešení těchto problémů obětováno ohledům na nadcházející volby v Německu. Úsporný charakter sedmiletého rozpočtového výhledu kritizovali také někteří poslanci S&D, ačkoli tato skupina dohodu vesměs podporuje.

K dohodě jakožto racionálnímu kompromisu se hlásí nejsilnější frakce EPP, její předseda Joseph Daul ale kritizoval dlouhý proces vyjednávání, který by se podle něho neměl opakovat každých 7 let. Dohodu akceptují také skupiny ALDE a jakožto nástroj, který EU alespoň částečně donutí šetřit, také ECR. Její zástupci ovšem zdůrazňují, že finanční perspektiva nemá být vnímána jako zázračný lék na nezaměstnanost mládeže; že EU je naopak za řadu socioekonomických problémů dneška přímo odpovědná.

Podobný pohled mají zástupci skupiny EFD v čele s Nigelem Faragem, podle kterého by bylo na místě přistoupit k celkové změně integračního projektu namísto přijímání opatření, která ještě zvýší byrokratickou a regulační zátěž.

Předpokládaný další vývoj

Důležitost politické dohody týkající se FP 2014–2020 vyzdvihl ve svém projevu na úvod plenárního zasedání EP 3. 7. 2013 předseda EK José Manuel Barroso, i když s vědomím, že proces ještě není u konce. Podobně označil den přijetí usnesení EP jako „dobrý den pro Evropu“ komisař pro rozpočtové otázky Janusz Lewandowski.

Usnesení bylo sice přijato poměrem 474:193:42, nicméně stále jde jen o usnesení nelegislativní. Rada nyní musí formálně přijmout nařízení o FP 2014–2020 a EP musí dát svůj souhlas prostřednictvím absolutní většiny všech svých členů. Toto hlasování by se mělo uskutečnit na podzim 2013, po skončení letní přestávky evropských institucí. V Radě je přitom pro přijetí nařízení potřeba jednomyslnost.

Celý balík týkající se finanční perspektivy navíc krom vlastního nařízení, které se věnuje především výdajovým stropům, obsahuje také meziinstitucionální dohodu, která se zaměřuje na praktické podmínky implementace rozpočtového výhledu, a také různá prohlášení, včetně prohlášení o vlastních zdrojích.

Odkazy

Sdílet tento příspěvek

Další aktuality