Ondřej Žáček, 11.9. 2013, psáno pro Euroskop
O primárním právu Evropské unie slyšel asi každý, kdo se unijní problematikou zabývá. Jaký je jeho smysl, na to jako by se ale občas zapomínalo. Neškodí si tedy význam tohoto pojmu připomenout na konkrétním příkladu.
Primární právo je základem stavby
Na začátku je však třeba učinit krátký exkurs. Základem evropského integračního svazku jakožto specifické mezinárodní organizace či – chcete-li – úzkého společenství států totiž zůstává smluvní zmocnění, které členské státy v roli tzv. pánů smluv (masters of the treaties) vložily do vínku unijních institucí – Komise, Rady, Parlamentu i Soudního dvora. I přes úvahy o konstitucionalizaci Evropské unie – které jako by naznačovaly jistou nezávislost na zřizovateli, tedy členských státech – je ale zřejmé, že dokud nenahradí evropský démos členské státy coby původce a nositele evropské integrace, dokud tedy mezinárodní smlouva nebude nahrazena skutečnou ústavou, zůstane primární právo v podobě zakládacích smluv alfou a omegou jednání unijních aktérů. Proto také musí mít každý legislativní návrh v rámci sekundárního práva, s nímž Evropská komise předstoupí před unijního zákonodárce (Radu a Parlament), jasnou oporu v primárním právu, které odráží konsensuální vůli členských států.
Čas od času se pochopitelně během legislativního procesu objeví spor o vhodný právní základ, který v některých případech musí řešit Soudní dvůr EU. I přes určitá výkladová pravidla, která sledují hlavní cíl právní úpravy, ale nelze všechny interpretační variace podchytit. Jeden takový aktuální případ nabízí aktuálně projednávaná tematika tzv. bankovní unie. Její žhavou součástí je návrh nařízení o jednotném resolučním mechanismu (SRM – Single Resolution Mechanism). Ten má zajišťovat účinný nástroj pro řešení problémů finančních institucí v celoevropském měřítku, konkrétně pro instituce, které se již ocitnou v problémech. Je vhodné připomenout, že účast v bankovní unii je povinná pouze pro členy eurozóny. Avšak vzhledem k závazku České republiky přijmout euro a vzhledem k propojenosti celého evropského bankovního sektoru nemůže být tento fakt záminkou k nezájmu o tuto problematiku. Vždyť současně reformy představují největší změnu eurozóny od přijetí zmíněného závazku vstoupit do eurozóny.
O co se má opírat řešení bankovních krizí?
Technických otázek vzbuzuje samotné řešení SRM více. Jak mají být rozvrženy hlasy členských zemí v Jednotném resolučním výboru? Může Komise rozhodovat o výši příspěvků do Fondu pro financování resolučního řízení? A má Komise dostatečné profesionální zázemí na rozhodování o zahájení jednotlivých resolučních řízení? To všechno a jistě mnohé další otázky jsou legitimní při projednávání finální podoby nařízení o SRM. Jenže za nimi se ukrývá daleko závažnější téma samotného právního základu tohoto nařízení, právního základu, který byl zvolen Evropskou komisí.
Jak již bylo zmíněno, každý legislativní akt EU má své kořeny v primárním právu, tedy ve Smlouvě o Evropské unii (SEU) nebo Smlouvě o fungování Evropské unie (SFEU), které prošly ratifikací v parlamentech členských států. Zde se pro jednotlivé oblasti i akty liší legislativní proces, který zohledňuje vymezení pravomocí mezi EU a členskými státy tak, jak vyplývá ze Smluv.
A právě v právním základu vybraném Evropskou komisí pro nařízení o SRM spočívá nejzávažnější problém. Jedná se totiž o čl. 114 SFEU, který zní: „Není-li ve Smlouvách stanoveno jinak, použijí se k dosažení cílů uvedených v článku 26 následující ustanovení. Evropský parlament a Rada řádným legislativním postupem po konzultaci s Hospodářským a sociálním výborem přijímají opatření ke sbližování ustanovení právních a správních předpisů členských států, jejichž účelem je vytvoření a fungování vnitřního trhu.”
Ale jedná se v tomto případě opravdu o předpis, jehož účelem je fungování vnitřního trhu? Pokud bychom přimhouřili obě oči, na chvíli pozapomněli na čl. 5 SEU připomínající, že pravomoci EU jsou vykonávány v souladu s principem proporcionality, a přijali extenzivní výklad samotného pojmu vnitřní trh, snad by se tento závěr dal přijmout. Co lze však přijmout přece jenom obtížněji, je názor, že se jedná o sbližování právních předpisů. Zde přeci nejde o sbližování (harmonizaci), ale o zavádění nové a jednotné evropské úpravy. Přístup Komise zde naráží na logiku sekundárního práva, pro které obecně platí, že v oblasti sbližování se používají směrnice, přičemž pro sjednocení (unifikaci) se používají nařízení.
Právně čistším řešením by bylo využití doložky flexibility z čl. 352 SFEU, který umožňuje přijmout nezbytné opatření i nad rámec explicitně svěřených pravomocí. Jelikož s bankovní unií v době přijetí Lisabonské smlouvy asi opravdu nikdo nepočítal, jedná se o řešení čistší, než jakým je snaha roubovat jednotný resoluční mechanismus na opatření ve sféře vnitřního trhu.
Pro Evropskou komisi je ale doložka flexibility přirozeně složitější, protože pro platnost nařízení dle čl. 114 stačí souhlas pouze kvalifikované většiny členských států zastoupených v Radě, zatímco čl. 352 předpokládá souhlas všech členských států. Je však Rada méně než Evropský parlament? Judikoval-li Soudní dvůr EU, že při konfliktu právních základů se má vybírat ten, který více šetří pravomoci Evropského parlamentu, neměla by být stejně ve svých pravomocích šetřena i Rada? Je vhodné obcházet potenciální nesouhlas na Radě volbou „snazšího“ právního základu?
Na podzim musí být nalezeno vhodné řešení
Je však vhodné zamyslet se i nad důsledky zvoleného přístupu, potažmo zacházení s evropským právem vůbec. Nejen v důsledku hospodářské krize můžeme být svědky flexibilního výkladu nejrůznějších ustanovení, často odůvodněného spěšnou potřebou „konat” či „reagovat”. Vzpomeňme si na (ne)plnění maastrichtských kritérií a politickou vůli je vymáhat již kolem roku 2003 nebo nákupy dluhopisů některých států Evropskou centrální bankou ve srovnání s čl. 123 SFEU (…je zakázán přímý nákup jejich dluhových nástrojů (členských států) Evropskou centrální bankou…). Přibývající případy mají tendenci tento trend legitimizovat a tím přispívat k naleptávání právního základu samotné Unie.
Dle učebnic evropského práva jsou pány smluv samotné členské státy. Ty ale v době schvalování znění článku 114 SFEU neměly ani představu o účelu, k němuž by nyní měl být využit. Zmíněné postupy tedy skrytě nabourávají demokratickou legitimitu celého systému evropského práva. Mimochodem před týmiž problémy varují již před 220 lety americké Listy federalistů: „Neexistuje stanovisko, které by spočívalo na jasnějších principech než to, že žádný akt delegované moci nemůže být platný, jestliže odporuje smyslu pověření, z něhož je vykonáván. Kdybychom to popřeli, tvrdili bychom, že náměstek stojí výše než jeho nadřízený, že sluha je nad svým pánem, že zástupci občanů jsou nadřazeni občanům samotným, že lidé, kteří jednají z nějakého pověření, mohou činit nejen to, k čemu je jejich pověření nezmocňuje, ale i to, co zakazuje.”
V konkrétním případě návrhu nařízení o SRM není naštěstí třeba podléhat hysterii. Samotný návrh ještě není ve finální podobě a neprošel ani standardním legislativním procesem. Přesto je však důležité ostražitě sledovat celý proces vzniku nového nařízení a důsledně dbát na jeho soulad s platným primárním právem. Nelze totiž připustit situaci, kdy by ustavující projev vůle členských států vyjádřený ratifikací primárního práva byl vyměněn za jakousi právní samoobsluhu.
Autor: Ondřej Žáček, psáno pro Euroskop