Jan Kinšt a Jana Jirousková (Evropský účetní dvůr), 12.3. 2014
Účinnost programu LIFE – Životní prostředí byla výrazně snížena nedostatky v jeho celkové koncepci i samotné realizaci. Jeho hlavní smysl – tedy být katalyzátorem pozitivních změn v environmentální politice Evropské unie – byl dosažen jen velmi omezeně. Úspěchu programu LIFE – Životní prostředí je možné docílit lepším výběrem inovativních a udržitelných projektů, účinným šířením projektových výsledků a replikací úspěšných projektů v oblasti životního prostředí. K tomuto závěru došel Účetní dvůr na základě auditu, jehož cílem bylo posoudit účinnost složky Životní prostředí programu LIFE.
„LIFE“ je zkratka odvozená od francouzského názvu L’instrument financier pour l’environment, tj. finanční nástroj pro životní prostředí. LIFE má tři složky, z nichž jedna se jmenuje stejně jako celý program, tedy „Životní prostředí“. Jejím cílem je v členských státech EU spolufinancovat inovativní projekty, jejichž výsledky mají být rozšiřovány a replikovány v širším rámci, neboli má fungovat jako platforma pro rozvoj a výměnu nejlepších zkušeností v rámci EU a sloužit jako katalyzátor pozitivních změn v politikách ochrany životního prostředí a klimatu. Financuje širokou škálu oblastí od změny klimatu, přes ochranu půdy, ovzduší, vody a přírodních zdrojů až např. po ochranu před riziky spojenými s produkcí a užitím chemických látek. Pro představu, v období let 1996-2012 bylo ze složky LIFE – Životní prostředí financováno celkem 1 730 projektů v celkové hodnotě 1,3 miliardy EUR.
Program LIFE, který pokrýval období 2007-2013, měl průměrný roční rozpočet ve výši 239 miliónů EUR, přičemž zhruba 50 % tohoto rozpočtu, tj. 120 milionů EUR, bylo určeno na složku LIFE -Životní prostředí. Vzhledem k tomu, že Komise měla v úmyslu rozpočet tohoto programu na příští programové období 2014-2020 výrazně navýšit (což se nakonec i stalo), rozhodl se Účetní dvůr provést auditní šetření a posoudit účinnost složky Životní prostředí programu LIFE.
Audit byl zaměřen na projekty financované v období 2005-2010. Auditoři se v rámci kontroly zaměřili na příslušné útvary Komise a rovněž navštívili pět členských států, které patří k největším příjemcům prostředků z programu LIFE (Německo, Španělsko, Francie, Itálie a Spojené království) a provedli kontrolu na místě u celkem 25 projektů. Zjištěné nedostatky se týkaly výběrového řízení, monitorování projektů během i po skončení jejich realizace, udržitelnosti a replikace projektů a šíření projektových výsledků.
Hodně muziky za málo peněz?
Program LIFE – Životní prostředí měl relativně nízký rozpočet představující jen cca 1,5 % environmentálních výdajů Unie. Na druhé straně si kladl ambiciózní cíle a chtěl pokrývat širokou škálu ochrany životního prostředí; pro představu šlo o dvanáct různých oblastí politik zahrnujících velmi rozlišné aktivity a zájmy. Rozpočet byl dále rozdroben díky systému tzv. indikativních národních alokací mezi členské státy. Byť úmysl se zdál chvályhodný – zajistit proporcionální rozdělení prostředků v rámci Unie – nevyhnutelně to v souhrnu znamenalo atomizaci již tak omezeného rozpočtu a nedostatek dostatečného počtu projektů, které by podpořily smysluplný rozvoj té které části environmentální politiky EU, což je hlavním cílem programu. Šlo o typický příklad tzv. bottom-up přístupu, kdy nebylo vymezeno, které z těchto oblastí jsou skutečně pro environmentální politiku EU klíčové a kam mají prioritně směřovat finanční prostředky. Chyběla i potřebná konkurence mezi předkládanými návrhy projektů.
Výběrové postupy: Příklady nedostatků
Hodnotitelé při výběru projektů používají standardní šablony připravené Evropskou komisí, která program LIFE přímo řídí. Auditoři zjistili, že při výběru nebyly vždy náležitě posouzeny některé klíčové aspekty projektů LIFE, které jsou pro účinnost programu zásadní, např. inovativnost a demonstrativnost projektu, navrhovaná opatření na šíření výsledků projektu, jeho potenciál udržitelnosti a replikace a význam řešeného environmentálního problému. Při auditu byly zjištěny projekty, u nichž hodnocení a udělená bodová hodnocení zmíněných klíčových kritérií nebyla dostatečně odůvodněna, ale které byly přesto financovány. Auditní zpráva uvádí příklad, kdy hodnotitel evidentně pochyboval o inovativnosti projektu ve Spojeném království, když uvedl, že „tato metoda není v rámci Společenství zcela inovační“, ale i přesto toto kritérium ohodnotil jako vysoké. Hodnocení bylo nedostatečné i v případě španělského projektu, kdy hodnotitelé sice konstatovali, že neexistují žádné komerční plány pro udržení projektu, ale přesto jej vybrali k financování. Kontrola auditorů na místě projektu potvrdila, že projekt nebyl po svém dokončení udržen.
Nedostatečný monitoring projektů
Každý projekt je během své realizace monitorován. Evropská komise určí tým odborníků, jejichž úkolem je hodnotit nejen pravidelné zprávy o provádění projektu a konečné zprávy o projektu, které každý příjemce Komisi předkládá, ale také projekt zkontrolovat na místě realizace a provést u vybraných projektů tzv. ex-post návštěvu po ukončení projektu.
Co se týče kvality monitorování, audit ukázal, že kontroloři nevěnovali dostatečnou pozornost monitorování přiměřenosti vykázaných osobních nákladů, perspektivitě udržitelnosti a replikaci projektů a šíření projektových výsledků. Zpráva auditorů uvádí příklady hodnocení monitorovacích zpráv příjemců, kdy kontroloři de facto zkopírovali vlastní prohlášení příjemce, aniž by přitom objektivně kriticky zhodnotili klíčové aspekty projektu, jako je např. udržitelnost projektu či přínos projektu pro životní prostředí.
Malé šíření informací, nízká replikace projektů
Jedním z hlavních cílů programu LIFE je, aby sloužil jako katalyzátor pro rozvoj politik a opatření v oblasti životního prostředí. Za účelem dosažení tohoto cíle je nutné zajistit nejen vhodné šíření projektových výsledků, získaných zkušeností a osvědčených postupů, ale i udržitelnost a replikaci projektů. Audit zjistil řadu případů, kdy se v rámci programu nepodařilo účinně šířit a replikovat výsledky projektů, třebaže byly pro životní prostředí pozitivní.
Šíření projektových výsledků je povinnou součástí každého projektu financovaného programem LIFE. Každý příjemce musí vytvořit a spravovat internetovou stránku, kde uveřejňuje informace o projektových činnostech, pokroku a výsledcích. Internetová stránka musí být pravidelně aktualizována a udržována nejméně pět let po skončení projektu. Zpráva auditorů uvádí případy, kdy internetové stránky nebyly aktualizovány a šíření informací nevybočilo z běžné komercializace formou reklamních kampaní příjemců. Příjemci z řad soukromých společností totiž velmi často považují projekt za strategickou výhodu a v zájmu ochrany know-how je šíření poznatků zpravidla realizováno komerčním uvedením produktu na trh. To samozřejmě významně snižuje možnosti replikace projektů a tedy širší dopad výsledků projektu na životní prostředí. Díky kontrolám na místě auditoři zjistili, že pouze osm z 23 navštívených dokončených projektů bylo replikováno nebo je pravděpodobné, že budou replikovány. Tedy jen zhruba každý třetí projekt naplnil jeden z hlavních smyslů programu.
Doporučení účetního dvora
Účetní dvůr ve své zprávě uvádí několik doporučení, která by měla zlepšit účinnost složky Životní prostředí programu LIFE. Komise a členské státy by měly mít možnost omezit způsobilost žádostí pouze na určité strategické priority a stanovit konkrétní, měřitelné a dosažitelné cíle pro financované projekty. Zkvalitnit by se měly nejen hodnotící formuláře pro výběr projektů, ale také samotné hodnocení a monitoring projektových výsledků. Hodnotitelé by se měli při svých hodnoceních zaměřit na významné aspekty projektů, jako je např. inovativnost, udržitelnost, či replikace projektů, aby vybrané projekty měly potenciál co nejvíce přispět k dosažení cílů programu. Komise by měla zintenzivnit své zaměření na šíření, udržitelnost a replikaci projektů a to i u soukromých příjemců.
Plný text Zvláštní zprávy č. 15/2013 „Je složka Životní prostředí programu LIFE účinná?“ je dostupný na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt a Jana Jirousková (Evropský účetní dvůr)
