Jan Durica, odbor koncepční a institucionální, 6.11. 2014
Podkladový materiál pro konferenci „Právní stát a mechanismy jeho ochrany v Evropě: česká perspektiva“, která se konala na pražské Právnické fakultě 31. října 2014.
Mezi impulsy, které vedly k uspořádání konference o právním státu, patří i iniciativa volající po vytvoření mechanismu posílení právního státu jako společné hodnoty, na níž je fungování Evropské unie založeno. Tato iniciativa, která zatím vyvrcholila stejnojmenným Sdělením komise, byla mimo jiné motivována i ústavními změnami v průběhu let 2011-13 v Maďarsku a ústavní krizí v Rumunsku v létě 2012, a do jisté míry i dlouhodobě nedostatečným pokrokem Bulharska a Rumunska při plnění podmínek v rámci mechanismu spolupráce a ověřování pokroku těchto zemí v oblastech reformy soudnictví a boje s korupcí a organizovaným zločinem.
Události v Maďarsku a Rumunsku u řady členských zemí i institucí EU vyvolaly hluboké pochybnosti ohledně dodržování zásad právního státu. Situací se postupně zabývaly členské státy, Evropský parlament a v případě Maďarska v širším kontextu rovněž Rada Evropy. V červnu 2012 představilo Nizozemsko členským státům EU návrh na vytvoření specifického instrumentu k hodnocení fungování právního státu v členských zemích EU. V jeho rámci měla Evropská komise vydávat periodická hodnocení stavu v jednotlivých členských státech, včetně doporučení předložených Radě. Nizozemsko tehdy usilovalo o zakotvení zmínky o vytvoření nového mechanismu do závěrů Evropské rady v červnu 2012.
Dopis čtyř členských států
Dne 6. března 2013 zaslali ministři zahraničních věcí Německa (DE), Dánska (DK), Finska (FI) a Nizozemska (NL) dopis předsedovi Evropské komise (dále jen „Komise“) s návrhem na zařazení tématu týkajícího se ochrany základních hodnot EU a efektivity justice na jednání nadcházející Rady pro obecné záležitosti (GAC). Představitelé čtyř uvedených členských států v dopise poukazují na význam lidských práv, demokracie a právního státu jako hodnot, které jsou sdíleny členskými státy EU a které jsou společné i jejich ústavním tradicím. Důraz kladený na tyto hodnoty má podle ministrů zásadní význam právě v období, kdy je projekt EU otřesen ekonomickou krizí, především v eurozóně. Eroze důvěry se netýká jen otázek ekonomických a finančních, ale i důvěry v integrační projekt jako takový. V této kritické době je proto podle názoru signatářů dopisu nadmíru důležité pečlivě dbát na dodržování základních hodnot zakotvených v zakládacích Smlouvách.
Výše uvedené členské státy v dopise navrhly, aby se především Komise zaměřila na otázky právního státu (včetně funkčnosti a efektivity soudního systému, které Komise v Roční analýze růstu indikovala jako problém ovlivňující podnikání v členských státech a jejich atraktivitu pro zahraniční investice). Vzhledem k tomu, že současná úprava v primárním právu nedává unijním institucím v oblasti soudnictví dostatek pravomocí, měly by členské státy v Radě diskutovat o možných mechanismech, které by v této oblasti mohly být uplatněny, zejména v rámci evropského semestru. Jedním z takových mechanismů by mohla být úprava v tzv. závazných dohodách mezi Komisí a členským státem. Komise by tu měla hrát významnější úlohu a měla by mít možnost, za podpory členských států, po dotyčném státu vyžadovat nezbytnou nápravu včas a předem. Jako opatření ultima ratio by pak podle signatářů mělo být možné pozastavení čerpání z unijních fondů. Signatáři současně zdůraznili, že cílem vytvoření tohoto mechanismu je posílení základních hodnot a současné respektování národních a ústavních tradic členských států.
Dopis DE, DK, FI a NL je zapotřebí posuzovat v souvislosti se sdělením Komise o srovnání fungování soudních systémů (EU Justice Scoreboard), ve kterém Komise hodnotí parametry systému soudnictví jednotlivých členských států, které podle Komise přispívají ke zlepšení podnikatelského a investičního prostředí. Dne 6. června 2013 přijala Rada JHA závěry k základním právům a právnímu státu, ve kterých pozitivně zhodnotila Zprávu Komise k naplňování Listiny základních práv EU za rok 2012, a vyzvala Komisi, aby pokračovala v diskuzi, která by mohla vyústit v navržení nového mechanismu sloužícího k lepší ochraně základních hodnot EU, zejména právního státu a základních práv osob v Unii, a za účelem potírání extrémních forem nesnášenlivosti. V daném kontextu Rada JHA v těchto závěrech vzala na vědomí dopis DE, DK, FI a NL.
Role agentury FRA
Evropský parlament (EP) přijal v souvislosti se situací v Maďarsku usnesení (dne 3. července 2013), ve kterém s odkazem na zmíněný dopis čtyř členských států mj. doporučuje Komisi, aby vytvořila „program pro případ ohrožení“ čl. 2 Smlouvy o Evropské unii (SEU), tj. mechanismus, jehož prostřednictvím by se dohlíželo na dodržování hodnot Unie. Jako součást řešení dané problematiky EP navrhuje i rozšíření oblasti působnosti Agentury EU pro základní práva (FRA).
Tento návrh pak našel odezvu především u samotné Agentury FRA. Správní rada Agentury FRA vydala 4. června 2013 doporučení ohledně případných změn v agentuře, jejích pracovních postupech a v rozsahu jejího poslání. Doporučení Komisi mj. navrhuje, aby byl Agentuře FRA uložen úkol kontinuálního sběru dat, jejich vyhodnocování a zpracovávání analýz, pokud jde o dodržování hodnot uvedených v čl. 2 SEU. Doporučení dále navrhuje, aby Komise zvážila změnu nařízení za účelem možného zahrnutí Agentury FRA do postupu podle čl. 7 SEU. Dalšímu zapojení Agentury FRA do navrhovaných mechanismů sledování dodržování principů právního státu však brání skutečnost, že její oblast působnosti je omezená zakládacím nařízením. Komise k tomu uvedla, že případná změna nařízení bude předložena až Komisí v novém složení po volbách do EP. S určitým zapojením Agentury FRA do mechanismu sledování právního státu počítají obě níže uvedené iniciativy.
Sdělení Komise
Komise dne 11. března 2014 předložila sdělení s názvem „Nový rámec EU pro posílení právního státu“ a představila jej na jednání Rady pro obecné záležitosti dne 18. března 2014. Rámec pro zajištění dodržování zásad právního státu by měl představovat doplnění mechanismu podle čl. 7 SEU tak, že by řešil ohrožení právního státu v členských státech v dřívějším stadiu, než by byly naplněny podmínky pro aktivaci mechanismu podle čl. 7 SEU. Nedostatkem řízení o nesplnění povinnosti vyplývající pro členský stát ze Smluv (tzv. infringement dle čl. 258 SFEU) je dle Komise možnost iniciovat toto řízení pouze při porušení konkrétního ustanovení práva EU, zatímco existují situace, které představují ohrožení právního státu, aniž by zároveň spadaly do rámce práva EU. Zde se dle Komise může uplatnit mechanismus podle čl. 7 SEU, který míří i do oblastí mimo rámec práva EU, kde členské státy jednají samostatně, nicméně tento mechanismus lze spustit teprve v momentě zřejmého nebezpečí závažného porušení hodnot uvedených v čl. 2 SEU.
Události, které se odehrály v nedávné době v některých členských státech, pak měly ukázat, že tento mechanismus nebyl způsobilý zajistit efektivní a včasnou reakci na ohrožení právního státu. Rámec dle sdělení bude spuštěn při ohrožení právního státu systémového charakteru („systemic threat“), např. při přijetí nové normy nebo při rozšířeném výskytu jednání veřejných orgánů bez možnosti nápravy. Rámec bude založen na hledání řešení prostřednictvím dialogu, objektivního a důkladného zhodnocení situace, principu rovného zacházení a pohotových a konkrétních opatření, jejichž použití předejde nutnosti užití mechanismu dle čl. 7 SEU.
Bude se skládat ze tří částí:
(i) Komise zhodnotí dostupné informace, získané mj. od soudních asociací v EU, orgánů Rady Evropy (Benátská komise) a Agentury EU pro základní práva (FRA), a zašle stanovisko dotčenému členskému státu, od kterého očekává spolupráci v souladu se zásadou loajální spolupráce;
(ii) pokud předchozí fáze situaci uspokojivě nevyřeší, Komise zašle uvedenému státu doporučení, jehož závěry mohou navrhovat způsob řešení situace;
(iii) v následující fázi bude Komise sledovat další vývoj v členském státě na základě udělených doporučení, a pokud vývoj nebude uspokojivý, zváží Komise možnost aktivace mechanismu dle čl. 7 SEU.
Komise ve sdělení nepočítá se zapojením Rady do mechanismu. Její role je zúžena tak, že bude stejně jako EP pouze pravidelně a podrobně informována o pokroku dosaženém v každé části.
V závěru Komise dodává, aniž odkazuje na konkrétní ustanovení primárního práva, že tento rámec je založen na jejích pravomocích svěřených jí současným zněním Smluv. Při projednávání tématu na Radě pro obecné záležitosti 18. 3. 2014 se do diskuse zapojilo 23 zemí. Většina z nich sdělení Komise přivítala, byť často s poukazem na nedostatek času na důkladné posouzení návrhů a s řadou dosti zásadních otázek, směřujících zejména k problému definování „systematické hrozby“, spouštěcího mechanismu či získávání příslušných dat. Některé delegace akcentovaly roli Rady, která do návrhu Komise není zahrnuta.
Právní služba Rady ve svém stanovisku ze dne 27. 5. 2014 dospěla k závěru, že postup popsaný ve sdělení Komise nedodržuje zásadu svěření pravomocí, kterou se pravomoci orgánů Unie řídí. Existuje však možnost, aby se na systému přezkumu fungování právního státu v členských státech a na případných důsledcích, které by se měly z takového přezkumu vyvodit, dohodly členské státy mezi sebou – tedy v režimu mezivládní spolupráce.
Nizozemská zpráva o fungování právního státu
Nizozemská nevládní organizace Poradní výbor pro mezinárodní otázky (Advisory Council on International Affairs – AIV) vypracovala na základě žádosti nizozemské vlády z dubna 2013 poradní zprávu o fungování právního státu v ČS EU. Zpráva, která byla představena v Bruselu dne 29.4.2014, navrhuje vedle důslednějšího dodržování stávajících pravomocí vytvoření doplňujícího mechanismu pro hodnocení fungování právního státu v ČS EU.
AIV ve zprávě problematiku právního státu nahlíží ze dvou perspektiv, z pohledu občana a z hlediska spolupráce v rámci EU. Základní čtyři svobody pro občany stejně jako možnost úzké spolupráce mezi členskými sáty mohou být zajištěny pouze, pokud právní stát efektivně funguje ve všech členských státech. Dle AIV existuje dostatečný konsensus na standardech, jejichž dodržováním by měl být koncept právního státu v EU měřen. Takové standardy byly vyvinuty především judikaturou ESLP a Benátskou komisí Rady Evropy.
Zvažovaný mechanismus tedy nepotřebuje vyvíjet standardy, měl by se zaměřit na zjištění, zda je právní stát v ČS dostatečně silný, aby občanům zaručil výkon jejich práv a členským státům umožnil pokračovat v efektivní spolupráci.
Nedostatky v právním státu v ČS mohou být na úrovni EU dle AIV řešeny v následujících oblastech: (i) lepší využití současných pravomocí, (ii) otevření debaty v ČS o kulturních aspektech právního státu a (iii) vytvoření doplňujícího mechanismu.
Ze současných pravomocí by měla zejména Komise aktivněji a více strategicky využívat řízení o nesplnění povinnosti vyplývající pro členský stát ze Smluv (infirngement). V rámci tohoto řízení by mohl být po ČS vymáhán závazek poskytování efektivní právní ochrany (čl. 19 odst. 1 SEU) a loajální spolupráce členských států (čl. 4 odst. 3 SEU). V oblasti bezpečnosti a spravedlnosti a vnitřního trhu, by příslušná doplňková pravidla mohla být přijata na základě čl. 352 SFEU. Mělo by také být posíleno předávání informací, např. od soudů a dohledových orgánu k politickým fórům nebo mezi jednotlivými útvary Komise.
Pokud jde o kulturní aspekty právního státu, rozhodujícím faktorem je způsob výkonu práce státními úřady a jejich představiteli, jejichž práce souvisí s právním státem, a kteří z titulu své pozice mohou poskytnout dobrý příklad.
Dle AIV by měl být vytvořen doplňující mechanismus ve formě fóra, kdy by byly shromažďovány a diskutovány informace z různých sektorů zahrnující všechny dimenze právního státu. Za tímto účelem by měly být přijaty závěry Rady, které by odsouhlasily provádění periodických hodnocení na úrovni EU (peer review) fungování právního státu vždy ve všech ČS EU. Základ hodnocení by představovaly zprávy o stavu v jednotlivých ČS EU vytvořené výborem nezávislých expertů. Ten by byl povinen konzultovat subjekty disponující relevantními informacemi, jako je Agentura FRA, orgány a výbory Rady Evropy, organizace občanské společnosti a veřejné správy v předmětném ČS. Sekretariát tomuto expertnímu výboru by poskytla Komise. Výsledky hodnocení jednotlivých členských států, které by bylo provedeno fórem zástupců všech členských států, by následně byly přijaty ve formě závěrů Rady. Ve stejné formě, tj. jako závěry Rady, by byla přijata také doporučení Rady jednotlivým členským státům.
Vytvoření takového mechanismu, jehož dopad by byl zesílen přijetím závěrů Rady na vysoké politické úrovni, by společně s širším použitím současných pravomocí dle AIV zajistilo přijetí odpovídajících opatření ze strany ČS, aniž by bylo nutné použít mechanismus dle čl. 7 SEU.
Závěr
Cílem této konference je akademická debata o samotném obsahu pojmu právní stát, jeho ochraně v České republice jak na ústavní úrovni, tak v rámci jednotlivých právních odvětví. Dalším významným diskutovaným tématem bude komparace jednotlivých systémů ochrany právního státu, které v Evropě v současné době fungují: vedle již zmíněné ochrany ústavními soudy členských států jako hodnoty společné jejich ústavním tradicím je to dodržování Listiny základních práv EU v jurisdikci Soudního dvora EU a dodržování Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod v jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva. V této souvislosti se nabízí otázka, zda zavádění nových mechanismů, resp. zahrnutí stávajících mechanismů do mechanismů nových, nemůže vyvolat riziko duplicit v existujícím systému lidskoprávní ochrany. Další otázkou je pak právní základ uvažovaných mechanismů.
Dopis čtyř členských států uvádí, že současná úprava v primárním právu nedává unijním institucím dostatek pravomocí a zavedení efektivního mechanismu tak podmiňuje změnou Smluv. Jak sdělení Komise, tak nizozemská zpráva se změnami primárního práva jako předpokladu pro zavedení jimi uvažovaných mechanismů nepočítají. Je však otázkou zda nové pravomoci svěřené Komisi v prvním případě, resp. Radě v druhém případě svůj dostatečný právní základ ve stávajícím znění Smluv skutečně nacházejí.
Autor: Jan Durica, odbor koncepční a institucionální, Úřad vlády
