Revolucionář Juncker

Ondřej Krutílek, Bára Červenková, 6.1. 2015, psáno pro Euroskop

Když Evropská komise těsně před Vánoci zveřejnila svůj pracovní program pro rok 2015, šlo jen o další důkaz, že si její předseda Jean-Claude Juncker coby někdejší „Spitzenkandidat“ vytkl jediný cíl: za každou cenu zvýšit legitimitu svého sboru. Až čas ale ukáže, zda se mu to podaří. Jako šéf výsostně nadnárodní instituce bude čelit nemálo překážkám.

Pokud Junckerova Komise nezajde na úbytě v důsledku afér typu LuxLeaks, bude se po celou dobu svého mandátu snažit maximálně využít faktu, že jde o první tým vzniklý podle aranžmá Lisabonské smlouvy, která má zaručovat, že složení Komise bude zrcadlit výsledky voleb do Evropského parlamentu, a vládnutí v EU tak bude zase o kus demokratičtější. Mediálně jde o natolik lákavou příležitost, že hlasy kritiků zaniknou v kakofonii tiskových zpráv, v nichž se bude Berlaymont (bruselské sídlo Komise) evropským občanům snažit ještě intenzivněji než dosud vnutit dojem, že evropská integrace přináší pozitiva všem bez rozdílu.

Nutno dodat, že předseda Juncker si v tomto ohledu zatím vede relativně dobře. A nebýt zmíněné aféry LuxLeaks, nejspíš by největším „provozním“ problémem nové Komise bylo to, jak sladit nesladitelné: co nejrychleji se odstřihnout od dvou předcházejících týmů José Manuela Barrosa, které – až na pár komisařů – působily jako celek stále unavenějším dojmem, a současně zahájit novou éru, aniž by to znamenalo, že tradice fungování Komise bude zcela postavena na hlavu. Změny, které začal Juncker realizovat, totiž nemají být pouze kosmetické.

#TeamJunckerEU

Z hlediska formy je nejzajímavější to, jak Jean-Claude Juncker přistoupil ke složení svého sboru. Patrně nejlépe to ilustruje hashtag #TeamJunckerEU, který na Twitteru zdomácněl v souvislosti s jeho ustavováním. Junckerova Komise má více než kdy předtím připomínat skutečný tým. Legitimní, fakticky politický, ale navenek nezpolitizovaný a plný odborníků obou pohlaví, jakkoli to (mimo české prostředí) může znít nepatřičně.

Komise Jean-Clauda Junckera 2014–2019: základní informace

V praxi to vypadá tak, že z 28 členů Komise plná čtvrtina zastává post místopředsedů, kteří budou odpovídat za řadu prioritních projektů a budou koordinovat práci Komise v klíčových oblastech tzv. hlavních politických směrů (viz níže), na jejichž základě byl Jean-Claude Juncker koncem června 2014 zvolen většinou 422 poslanců Evropského parlamentu předsedou Komise (250 bylo proti a 47 se zdrželo).

Z hlediska každodenního fungování to bude znamenat i to, že místopředsedové Komise budou pro předsedu plnit úlohu strategického filtru. Jinak řečeno, předseda do každoročního pracovního programu Komise nebo na pořad jednání kolegia komisařů nezařadí žádnou novou iniciativu, aniž by ji solidními argumenty podpořil alespoň jeden místopředseda. Na druhou stranu – odpovědný místopředseda předsedou přidělený projekt úspěšně nedokončí bez přispění komisařů ve svém projektovém týmu.

Zjednodušeně lze říci, že Junckerova Komise bude silná tak, jak budou silní (a schopní) její místopředsedové. Nesmějí být ale silní moc, aby se o Komisi i po letech hovořilo jako o Komisi Junckerově. Největší riziko v tomto ohledu představuje – vedle poněkud nevýrazné místopředsedkyně pro rozpočet a lidské zdroje Kristaliny Georgievové – první místopředseda Frans Timmermans s nekoherentním, ale rozsáhlým portfoliem zaměřeným na „zlepšování právní úpravy, interinstitucionální vztahy, právní stát a Listinu základních práv“. Právě Timmermans není bez potenciálu být více než jen Junckerovou pravou rukou.

Projektové týmy

Junckerova Komise sestává z celkem pěti „projektových týmů“ korespondujících s výše popsaným aranžmá předsedy a jeho místopředsedů. Jejich složení (tedy především zastoupení řadových komisařů) se přitom může měnit v závislosti na konkrétním tématu s cílem omezovat resortismus a co nejvíce se soustředit na řešení vytčených problémů. Úzce s tím souvisí i výjimečné postavení místopředsedkyně Georgievové a prvního místopředsedy Timmermanse, s nimiž má Jean-Claude Juncker úzce koordinovat své kroky. Ani jeden z nich žádný projektový tým (zatím) nepovede, a to proto, aby se mohli plně věnovat svým rozsáhlým průřezovým portfoliím (což se týká především Timmermanse).

Projektové týmy Junckerovy Komise

Rezorty komisařů obecně doznaly oproti poslednímu Barrosovu týmu řady změn. Vzniklo například portfolio „vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky“ (Elżbieta Bieńkowska, Polsko), nově otevřeně akcentující význam malého a středního podnikání. Portfolio „hospodářské a finanční záležitosti, daně a celní unie“ (Pierre Moscovici, Francie) má zase zajišťovat, aby politika daní a celní unie byla nedílnou součástí hospodářské a měnové unie (eurozóny). Spotřebitelská politika by již nadále neměla být rozptýlena v různých portfoliích – bude součástí rezortu komisařky pro spravedlnost, spotřebitele a rovnost žen a mužů (Věra Jourová, Česká republika).

Podobně by tomu v následujících pěti letech mělo být s migrací a vnitřními záležitostmi (Dimitris Avramopoulos, Řecko) či portfoliem „finanční stabilita, finanční služby a kapitálové trhy“ (Jonathan Hill, Velká Británie), jež by se mělo soustředit mimo jiné na dohled nad implementací pravidel bankovní unie. V neposlední řadě došlo také k propojení rezortů „životní prostředí“ a „námořní záležitosti a rybolov“ (Karmenu Vella, Malta) s cílem dosáhnout synergie „modrého“ a „zeleného“ růstu a k vytvoření portfolia „ochrana klimatu a energetika“ (což je ve světle dosavadních aktivit Komise v obou oblastech poměrně logické). Navenek by měl Komisi reprezentovat kromě předsedy a místopředsedkyně Federicy Mogheriniové také Johannes Hahn, komisař pro evropskou sousedskou politiku a rozšíření.

„Moje agenda pro zaměstnanost, růst, spravedlnost a demokratickou změnu“

Proč Jean-Claude Juncker tak výrazně zasáhl do vnitřního fungování Komise, vyjde najevo poté, co (1) podrobíme analýze programové dokumenty, které předložil buď sám, nebo již jménem svého sboru, a (2) uvědomíme si, že dosavadním Barrosovým Komisím rozhodně nechyběly ambice, ale spíše schopnost proměňovat je v konkrétní výsledky (hodnocené plusovými znaménky). Tzv. hlavní politické směry, které Juncker prezentoval na půdě Evropského parlamentu bezprostředně před svým zvolením v projevu „Nový začátek pro Evropu: Moje agenda pro zaměstnanost, růst, spravedlnost a demokratickou změnu“, totiž po obsahové stránce nejsou ničím zásadně novým nebo neočekávatelným. A pokud se jimi nový předseda Komise chtěl skutečně začít řídit (a neskončit neslavně), nezbylo mu nic jiného, než svůj tým poskládat a strukturovat výrazně jinak než jeho předchůdci.

Konstatování o jisté nepůvodnosti hlavních politických směrů ostatně platí i o Junckerově první hmatatelné iniciativě – Investičním plánu pro Evropu. Ne že by jeho předchůdci přišli se zcela srovnatelnou aktivitou, je ale nezpochybnitelné, že úspěch nového Evropského fondu pro strategické investice, který má začít fungovat od června 2015, bude podobně jako mnohé dřívější iniciativy Komise výrazně závislý na naplnění řady optimistických předpokladů, z nichž nemalá část patří mezi externí, a tedy Komisí přímo neovlivnitelné.

Evropský fond pro strategické investice: základní informace

Pracovní program Komise pro rok 2015 představený osm dní před loňským Štědrým dnem je v daném ohledu odlišný, minimálně v tom, že na rozdíl od zmíněného investičního plánu je jeho realizace v rukách institucí EU, mezi nimiž hraje Junckerův tým z mnoha důvodů klíčovou roli. Například může stáhnout z projednávání ty návrhy, které neodpovídají jeho prioritám, popř. nejsou podle jeho názoru v souladu s principem subsidiarity, tj. že členské státy jsou s to předmětnou agendu (vy)řešit samy, Daná eventualita je Komisi k dispozici nejen na začátku mandátu, ale trvale, přesto (nebo právě proto) je ze 450 legislativních návrhů, které jsou aktuálně na stole, připravena pozměnit nebo odložit celých 80, tj. takřka pětinu (patří mezi ně například pokračování iniciativy známé jako „Ovoce do škol“, návrh tzv. semínkového nařízení, návrh nařízení o značení organických potravin, návrh směrnice o „daních souvisejících s osobními automobily“, návrh směrnice o sbližování sazeb spotřební daně u alkoholu a alkoholických nápojů, návrh směrnice o zdanění energetických produktů a elektřiny či návrh směrnice o posílení ochrany těhotných a kojících pracovnic). U daných návrhů existuje pochybnost, (1) zda jsou v souladu s prioritami Junckerovy Komise a mohou řešit stávající problémy, (2) existují vyhlídky na jejich přijetí v nejbližší budoucnosti, (3) budou moci být úspěšně realizovány v praxi nebo (4) zda stále slouží svým původním cílům.

Komise se se spolu s Radou EU a Evropským parlamentem, s nimiž své záměry předem konzultovala, hodlá zaměřovat takřka výhradně na návrhy, které budou mít největší dopad na zaměstnanost a růst. Seskupila je do níže uvedených šesti oblastí.

Priority Junckerovy Komise pro rok 2015

Pro rok 2015 se počítá s celkem 23 novými iniciativami seřazených podle „hlavních politických směrů“. Pět z nich bude čistě legislativních, devět nelegislativních a devět smíšených.

Úskalí Junckerovy Komise

O tom, zda bude #TeamJunckerEU jednou hodnocen jako úspěšný, bude rozhodovat řada faktorů. I když pomineme negativní dopady LuxLeaks či potenciální (a ne nereálné) změny ekonomické situace, například v důsledku eskalace konfliktu na Ukrajině a/nebo v důsledku politických změn v členských státech EU, zejména v těch dlouhodobě bojujících s dopady hospodářské krize (typicky Řecko), bude muset předseda Komise pro využití potenciálu, který mu ke zvýšení legitimity jeho sboru dává Lisabonská smlouva, překonat řadu překážek a nástrah. Do karet mu sice hraje to, že se pokouší vystupovat konstruktivně ve vztahu k dalším dvěma vrcholům „institucionálního trojúhelníku“ (Radu EU a Evropský parlament přinejmenším nominálně zapojil do příprav pracovního programu Komise pro rok 2015), zdaleka to ale nemusí stačit.

Jedním z potenciálně závažných rizik je, že se Junckerovi vymstí jeho inovativní přístup k řízení Komise a nebude s to „ukočírovat“ členy svého týmu. Ne proto, že je jich takřka třicet, ale proto, že si fakticky nejsou rovni. V případě místopředsedů jde především o jejich roli šéfů projektových týmů. To v kombinaci se specifickým postem prvního místopředsedy a faktem, že komisaři chtě nechtě zůstávají (také) reprezentanty jednotlivých členských států (nejčastěji se v této souvislosti hovoří o Pierru Moscovicim či Jonathanu Hillovi), vytváří strukturu, která záhy může přestat fungovat.

Pokud jde o „náplň práce“ nové Komise, jeví se jako nejproblematičtější nejen úspěšné spuštění Evropského fondu pro strategické investice v červnu 2015, ale především jeho udržení coby životaschopného konceptu pro zvýšení zaměstnanosti a růstu v EU. Není třeba jej kritizovat z antikeynesiánských pozic, postačí poukázat na ambiciózně pojatý pákový efekt, který má z 21 mld. € během tří let „vyrobit“ nejméně 315 mld. € investic a alespoň milion nových pracovních míst, nehledě na kritiku, že peníze z rozpočtu EU budou s největší pravděpodobností odebrány z úspěšně běžících projektů, jako je Horizont 2020 (2,7 mld. €) nebo Nástroj pro propojení Evropy (CEF; 3,3 mld. €).

Autor: Ondřej Krutílek za přispění Báry Červenkové, junior analytičky společnosti B&P Research, psáno pro Euroskop