Turecko a EU. Hra s nulovým součtem?

Magda Komínková, 20.1. 2016, psáno pro Euroskop

Konflikty na Blízkém východě a na ně navazující migrační vlna opět výrazně propojily Evropskou unii a Turecko. Hlavně na summitu v listopadu 2015 se obě strany hlavně snažily řešit migrační krizi. Jaké jsou vlastně vztahy mezi Bruselem a Ankarou?

Komplikovaných vývoj turecko-unijních vztahů

Pozice Turecka je komplikovaná hned z několika důvodů. Mezi problematické oblasti lze zcela jistě zařadit politické a kulturní rozdíly. Komplikovaná je i otázka lidských práv. Na druhé straně a přes všechny problémy je Turecko strategickým partnerem, se kterým je nutné udržovat úzké vztahy.

Počátky užších vztahů mezi Evropou a Tureckem můžeme hledat na přelomu čtyřicátých a padesátých let, kdy bylo Turecko přijato do Rady Evropy a do NATO. Prvním zlomem ve vztazích s tehdejším EHS byl rok 1959, kdy Turecko požádalo o přidružené členství, což se setkalo s kladnou odezvou. Vnitrostátní problémy spojené s tureckým pučem ovšem jednání pozastavily a k podepsání asociační (Ankarské) dohody došlo až v září 1963 (s účinností od prosince 1964). V rámci sjednané dohody byly stanoveny tři přibližovací fáze Turecka ke Společenství, přičemž jako konečný cíl nebyl stanoven vstup. Dlouhé časové období (první dvě fáze měly trvat od 17 do 31 let) potvrzují bezprecedentnost vzájemných vztahů. Situace byla následně zkomplikována kyperskou otázkou, obavami členských států a vnitrotureckým pučem, což vedlo k pozastavení naplňování Ankarské asociační dohody.

Turecko v roce 1987 po znovuustavení demokratického zřízení podalo žádost o plné členství. Společenství v té době procházelo vnitřními změnami souvisejícími s přijetím Jednotného evropského aktu. Tato doba nebyla k znovuoživení jednání nejvhodnější, což potvrdila i negativní zpráva Komise, která byla navíc vydána až třicet měsíců po podání žádosti. Komise definovala řadu problematických oblastí a případný vstup Turecka se příliš pozitivně nevnímala. Následně byla v průběhu devadesátých let dojednána alespoň dohoda o celní unii, jejímiž motivy byl i strach odklonu Turecka na východ.

Kandidátskou zemí se Turecko stalo na jednání Evropské rady v Helsinkách v roce 1999, po čemž následovalo období vnitřní konsolidace a ústavních změn. Po rozšíření o země severovýchodní Evropy (SVE) v roce 2004 se na pořad jednání vrátila otázka Kypru, který Turecko nadále odmítá uznat. Probíhající přístupové rozhovory měly stanoven otevřený konec, což znamená, že vstup není garantován. Hodnotící zprávy Komise byly zpravidla negativní a do roku 2015 bylo otevřeno čtrnáct kapitol, přičemž pouze jedna (Věda a výzkum) byla provizorně uzavřena.

Komise pravidelně prostřednictvím zpráv hodnotí vývoj Turecka, s vydáním poslední zprávy o pokroku za rok 2015, možná i ve snaze o zachování dobrých vztahů, počkala až do listopadových tureckých voleb.

Zpráva o pokroku hodnotí kriticky zemi za dramatické omezování svobody tisku, stejně jako za významné nedostatky v nezávislosti soudnictví. Pozitivně byla naopak zhodnocena pomoc více než dvěma milionům syrských uprchlíků. Ještě donedávna se však ve vztazích EU-Turecko neočekával žádný velký posun.

Turecko na pořadu jednání

Jednou z nejvýznamnějších cest, kterou se uprchlíci dostávají do Evropy, je právě ta přes Turecko. Země sousedí se Sýrií a v současné době zde hledají útočiště více než dva miliony uprchlíků. Unie si uvědomuje, že Turecko hraje v migrační krizi klíčovou roli, a proto postupně zintenzivňuje vzájemné vztahy.

V polovině května proběhla pracovní večeře EU-Turecko, poté 23. září 2015 na neformální schůzce Evropské rady došlo k e shodě na nutnosti posílit dialog s Tureckem na všech úrovních. Následně odcestovali první místopředseda Komise Frans Timmermans a komisař pro politiku sousedství Johannes Hahn do Ankary, kde diskutovali o možnostech vzájemné dohody související právě s řešením migrační krize. Turecko totiž do té doby projevovalo pouze malé nadšení pro dohodu a samotná jednání nebyla jednoduchá.

Afrika nebo Turecko?

Milníkem v řešení migrační krize byl summit ve Valettě. Jednání 11. a 12. listopadu 2015 se zúčastnili zástupci Evropské unie, členských států a afrických zemí. Účastníci se shodli na tom, že migrace je „záležitostí sdílené odpovědnosti“ a je nutné koordinovat všechny připravované kroky. Summit schválil Akční plán, který vychází z 5 základních cílů.

Zdroj: Evropská rada

V rámci těchto cílů bylo definováno 16 konkrétních opatření, jež by mohly být realizovány do konce roku 2016. Patří mezi ně např. rozvoj a podpora pracovních příležitostí, ochrana lidských práv, podpora spolupráce mezi regiony nebo podpora policejních a soudních orgánů. Většina kroků, které by Unie společně s dalšími partnerskými zeměmi chtěla učinit, směřuje ke zlepšení situace na územích, ze kterých lidé prchají. Kroky, které chce EU v rámci podpory konkrétně podniknout, však často uvedené nejsou a text tak působí v některých pasážích vágně. Na druhé straně v něm však lze najít i zcela konkrétní postupy, které by měly zapojeným zemím pomoci. Jedná se například o podporu studentů prostřednictvím programu Erasmus+, v rámci kterého by mělo dojít ke zdvojnásobení počtu stipendií pro studenty a výzkumné pracovníky. Dále by mělo dojít k usnadnění procesu získání krátkodobých víz a ulehčení legální migrace pro vědce a specializované pracovníky.

Akční plán se týká zejména afrických zemí, a proto jeho rámci byl na summitu formálně zřízen také Nouzový svěřenecký fond EU pro stabilitu a řešení hlavních příčin nelegální migrace a vysídlených osob v Africe. Fond by měl poskytnout další finanční prostředky na podporu provádění plánu.

Zdroj: Komise

Donald Tusk, předseda Evropské rady, se k věci vyjádřil slovy: „Neděláme si iluze, že situaci dokážeme zlepšit ze dne na den. Jsme však odhodláni nabídnout lidem alternativu, aby nemuseli riskovat své životy“.

Brzy po oficiálním setkání s představiteli afrických republik se 12. listopadu 2015 sešli ještě zástupci členských států EU, k diskuzi o otázce Turecka. Cílem setkání bylo urychlit provádění předchozích rozhodnutí Evropské rady o migraci. Diskuse se zaměřila především na posílení spolupráce mezi EU a Tureckem a na provádění společného akčního plánu. F. Timmemans informoval lídry o stavu jednání. Komise představila také návrh na zřízení grantového nástroje pro Turecko.

D. Tusk následně informoval o tom, že se společně s předsedou Komise Jeanem-Claudem Junckerem setká při příležitosti summitu skupiny G20 s prezidentem Recepem Tayyipem Erdoganem a předsedou vlády Ahmetem Davutogluem.

Zasedání G20

Vedoucí představitelé zemí skupiny G20 se 15. a 16. listopadu 2015 setkali v turecké Antalyi. Evropskou unii zastupovali právě D. Tusk a J.-C. Juncker.

Zdroj: Evropská rada

Vedoucí představitelé EU během jednání s představiteli Turecka hovořili především o spolupráci v oblasti migrační a uprchlické krize a rovněž o navrženémakčním plánu.

Akční plán hodlá řešit krizi třemi vzájemně propojenými postupy. Jedná se o (1)řešení příčin, které vedou k masivnímu přílivu Syřanů, (2) podporu Syřanů v rámci dočasné ochrany (3) a posílení spolupráce, která by měla vést k omezení nelegální migrace do EU. Unie a Turecko by měly krizi řešit „společně“.

Zdroj: Evropská komise

Po setkání skupiny G20 nebylo jasné, jak rychlý bude další pokrok. Některé zdroje hovořily o tom, že by se speciální summit EU-Turecko měl konat do konce roku 2015, jiné naopak tvrdily, že by se měl uskutečnit ještě během listopadu. Za zmínku ovšem stojí, že Turecko také již samo usilovalo o svolání speciálního summitu.

Turecko v hlavní roli

Summit se nakonec uskutečnil v neděli 29. listopadu 2015. Zasedání předsedal předseda Evropské rady Donald Tusk, tureckou stranu zastupoval předseda vlády Ahmet Davutoğlu. Došlo k přijetí společného akčního plánu, jehož prostřednictvím by měly členské státy zintenzivnit spolupráci s Tureckem a zvýšit svoji politickou a finanční angažovanost. EU se s Tureckem dále dohodla také na oživení přístupového procesu, který předtím v podstatě zamrzl. Strany se dohodly na pravidelném půlročním dialogu na vysoké úrovni, který by měl poskytnout platformu pro vyhodnocování vývoje vzájemných vztahů. Došlo i k dohodě o konkrétních aspektech oživení přístupového procesu. Konkrétním výsledkem bylo například otevření 17. kapitoly v prosinci 2015.. V prvním čtvrtletí roku 2016 by měly začít také přípravné práce pro otevření několika dalších kapitol.

Zdroj: Evropská rada

Sjednaná dohoda byla částečně zastíněna krokem německé kancléřky Angely Merkelové, která na neděli odpoledne svolala vlastní „minisummit“ se zástupci Švédska, Finska, Rakouska, Nizozemska, Lucemburska, Belgie a Řecka. Důvodem byla snaha o urychlení realizace programu na přesídlení uprchlíků z Turecka do EU. Účastníci měly Německo podpořit v jeho snaze o přerozdělování uprchlíků, ale ukázalo se, že Nizozemci a Finové jsou považováni za nejvíce skeptické a s jejich podporou nelze zcela počítat. Podobně jako Polsko, Maďarsko a Slovensko patří mezi odpůrce dřívějšího plánu na přemístění 160 tisíc žadatelů o azyl.

Pohled z „druhé“ strany

Řada mezinárodních organizací v čele s Amnesty International jednání EU kritizuje a považuje jej za formu úplatku. Amnesty International ve své zprávě popsala případy, kdy byli migranti vráceni z Řecka či Bulharska zpět do Turecka a tvrdí, že . se prokázalo, že Turecko migranty nelegálně zadržuje bez přístupu k právníkům a násilně je vrací do Sýrie či Iráku. Organizace také zpochybňuje označení Turecka jako bezpečné země původu, Turecko ale kritiku odmítá.

Dalším problémem je stále otevřená kyperská otázka. Dokud nebude vyřešena, nelze považovat dohodu o otevření dalších kapitol za průlomovou. Až v závislosti na řešení situace na Kypru a na jednotlivých hodnotících zprávách by mělo být blokováno otevření kapitol jako je spravedlnost, lidská práva a energie.

Představitelé EU a členských států však dohodu veskrze vítají. Dokonce i řecký premiér Alexis Tsipras vyjádřil přesvědčení, že „EU bude schopna učinit významné kroky v přistupování Turecka, ale zároveň, si musíme být jisti, že Turecko a turecké orgány budou dělat vše, co je nutné pro snížení uprchlických toků.“ Britský premiér David Cameron upozornil, že součástíkomplexního řešení migrační krize je i Turecko. Opačný názor zastává například belgický ministerský předseda Charles Michel, který dohodu s Tureckem vnímá jako bianco šek pro Erdogana.

Shrnutí

Současná migrační krize zajisté potřebuje komplexní řešení, na kterém se bude podílet široké spektrum aktérů, včetně Turecka. Je však namístě zamyslet se nad tím, co od dohody čeká Turecko. Stávající problémy (zejména otázka Kypru) společný akční plán neřeší, takže lze jen těžko odhadovat, zda se Turecko výměnou za závazek omezení přílivu migrantů přiblíží členství. Přislíbená podpora ze strany EU by neměla navíc pokrýt ani polovinu nákladů, které doposud Turecko na pomoc migrantům poskytlo. Navíc, zda bude plán omezení přílivu migrantů fungovat i prakticky, ukáže až čas.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop