Jak reformovat společný evropský azylový systém?

Magda Komínková, Euroskop, 3. 5. 2016

ANALÝZA – V návaznosti na přehled dosavadního vývoje vytváření evropské azylové politiky přinášíme analýzu, která se věnuje aktuálním návrhům na reformu společného azylového systému.

V červnu 2015 se Komise zavázala k externí studii týkající se provádění Dublinu III. Závěry studie, která byla vydána v prosinci 2015, mají sloužit k revizi nařízení a k vypracování tzv. Dublinu IV.

Unie systém stanovení země odpovědné za azylové řízení měla jasně nastaven a byl v podstatě funkční. Nicméně ve světle solidarity a snahy o předejití humanitární katastrofy na svoje normy a pravidla de facto rezignovala. S postupným nárůstem příchozích osob na území starého kontinentu přestala fungovat registrace cizinců, což způsobilo nekontrolovatelný pohyb po celém území EU. Zlomovým okamžikem bylo také prohlášení německé kancléřky Angely Merkelové, že Německo přijme všechny syrské uprchlíky. Nejen tyto ale i další události vedly k postupnému zhroucení dublinského systému. Jednotlivé členské státy se vyrovnávaly s přílivem uprchlíků vlastním způsobem a více než 20 let po otevření Schengenského prostoru začaly na hranicích opětovně vyrůstat ploty a zábrany.

Množství příchozích osob se Unie pokusila doposud neúspěšně řešit kvótami na přerozdělování uprchlíků. Tento systém ovšem není funkční a do poloviny dubna bylo relokováno pouze kolem 1.200 uprchlíků.

Zdroj: Evropská komise

Návrat ke starým pořádkům

Unie si uvědomuje, že vzhledem k evropské demografické situaci bude nutné, aby na její území přicházeli obyvatelé ze třetích států. V této oblasti již probíhá několik iniciativ a EU např. usiluje o kvalifikované vědce a studenty ze zahraničí. Současná situace ovšem je jenom těžko zvládnutelná a společně s porušování jasně stanovených pravidel vede k růstu bezpečnostních hrozeb, strachu a postupné radikalizaci obyvatel EU.

Komise 6. dubna 2016 představila sdělení celým názvem Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě – Zlepšit společný evropský azylový systém a zdokonalit zákonné možnosti, jehož cílem je, jak už název napovídá, zlepšení azylového systému. Komise hned na počátku dokumentu apeluje na nutnost dodržování stávajících pravidel, která jsou často porušována. Unie je přesvědčena, že stávající rámec by krizi nedokázal čelit ani v případě, že by státy pravidla dodržovaly. Krize dle Komise odhalila veškeré nedostatky, které systém měl/má. Komise tak navrhuje reformu systému; opírá se přitom o jednání Evropské rady ze dne 18. a 19. února a ze dne 17. a 18. března 2016, na kterých došlo k dohodě o nutnosti zajištění humánní a účinné azylové politiky.

Komise chce revidovat azylové řízení tak, aby bylo spravedlivější pro členské státy EU a odpovědnost nenesly jen některé z nich.

„Obecným cílem je přejít od systému, který svou koncepcí nebo nedostatečným prováděním klade neúměrnou odpovědnost na některé členské státy a podporuje nekontrolované a nelegální migrační toky, ke spravedlivějšímu systému, jenž zajistí řádné a bezpečné způsoby cesty do EU pro státní příslušníky třetích zemí, kteří potřebují ochranu nebo kteří mohou přispět k hospodářskému rozvoji EU.“

Komise sdělením odkazuje na doposud spuštěné iniciativy, prostřednictvím nichž chce současnou situaci řešit. Jejich množství a pouze částečná provázanost naznačuje, že Unie vydává návrhy v rychlém sledu bez hlubší přípravy a vzájemného propojení.

Zdroj: Evropská komise

Sdělení explicitně stanovuje, že „krize odhalila nedostatky v koncepci a provádění systému, zejména pokud jde o dublinská ujednání.“. Komise se nezvládnutí situace vysvětluje tím, že v době masivního přílivu migrantů, klade/kladl současný systém právní odpovědnost za velkou většinu žadatelů o azyl na omezený počet členských států, které nejsou schopny tuto situaci zvládnout.

Text sdělení je rozdělen do dvou základních celků, z nichž první se – zaměřuje na silnou a udržitelnou společnou azylovou politiku a druhý – na zajištění a podporu bezpečných a legálních migračních tras.

I. Zaměření na silnou a udržitelnou společnou azylovou politiku

Komise si ve sdělení uvědomuje, že je nezbytné řešit problémy spojené s azylem také v delším časovém horizontu. Akce, které mají zajistit opětovnou kontrolu nad správou hranic, jsou pouze krátkodobým řešením, které nepomůže řešit problém jako takový. Navrhuje pět priorit, jež jsou dle ní zásadní pro zlepšení evropského azylového systému a měly by mít pozitivní dopad i v delším časovém horizontu.

Zdroj: Sdělení Komise – Zlepšit společný evropský azylový systém a zdokonalit zákonné možnosti

Pro naplnění priorit Komise navrhuje několik kroků. Primárně usiluje o reformu dublinského systému, k čemuž se ovšem zavázala již dříve v rámci evaluace Dublinu III. Navrhuje dvě základní cesty:

1) Doplnit současný systém o spravedlivý nápravný mechanismus, což by znamenalo, že by stávající kritéria pro určení odpovědnosti zůstala v podstatě zachována, ale systém by byl doplněn o nápravný mechanismus, jenž by byl založen na distribučním klíči.

2) Nový systém rozdělování žádostí o azyl v EU na základě distribučního klíče, pod nímž si lze představit, že by určení příslušnosti nebylo vázáno na členský stát první žádosti nebo nelegálního vstupu. Ale namísto toho by příslušnost byla stanovena na základě distribučního klíče odrážejícího relativní velikost, bohatství a přijímací kapacity členských států.

Posílení systému EURODAC by mělo probíhat prostřednictví rozšíření jeho působnosti mimo oblast azylu. Tento krok by měl pomoci při účinném monitorování neoprávněných vstupů na vnějších hranicích a následných přesunů.

Pro dosažení větší konvergence má Komise v úmyslu navrhnout komplexní harmonizaci postupů v celé Unie změnou stávající směrnice o azylovém řízení na nové nařízení, které by mělo definovat jednotné společné azylové řízení v EU. V tomto ohledu je důležité jasně definovat a následně využívat mechanismus „bezpečné země“. Tento mechanismus totiž zajišťuje, aby některé žádosti byly prohlášeny za nepřípustné. Komise z toho důvodu v únoru 2016 vyzvala členské státy, aby jeho používání stanovily a požadovaly ve svých vnitrostátních právních předpisech. Rovněž by měla být navržena harmonizovanější pravidla týkající se dokladů totožnosti u osob požívajících mezinárodní ochrany a po konzultacích s členskými státy by měly být taktéž navrženy změny směrnice o podmínkách přijímání (Směrnice č. 2013/33/EU).

EU chce zabránit tomu, aby fungování systému narušoval druhotný pohyb žadatelů o azyl a osob požívajících mezinárodní ochranu do členského státu podle jejich výběru. Z toho důvodu by mělo být jasně stanoveno, že uprchlíci mají nárok na práva a dávky pouze v tom členském státě, který jim poskytl ochranu a v němž mají povinnost se zdržovat. To, že daná osoba neoprávněně opustí území příslušného členského státu, by mohlo představovat důvod pro zahájení přezkoumání statusu. S tím souvisí i možná revize směrnice o dlouhodobém pobytu (Směrnice č. 2003/109/ES).

V rámci upevnění postavení agentury by Komise chtěla posílit mandát úřadu EASO (Evropský podpůrný azylový úřad, European Asylum Support Office). Agentura by měla být zodpovědná za hodnotící mechanismus sledování členských států a jejich dodržování norem v oblasti azylové politiky. V případech, kdy by agentura zjistila, že členský stát nepřijal žádná nebo pouze nedostatečná opatření, mohla by být Komise oprávněna stanovit prostřednictvím prováděcích aktů operativní opatření, která by musel členský stát přijmout. Agentura by měla také zajistit harmonizovanější posuzování žádostí o mezinárodní ochranu v celé EU, a to na základě kritérií vymezených v kvalifikační směrnici.

Zdroj: European Asylum Support Office

II. Zajištění a podpora bezpečných a legálních migračních tras

Přes současný stav Unie dále podporuje proaktivní politiku legálních způsobů vstupu na své území. Na základě Agendy pro udržitelný rozvoj 2015-2030 Unie zastává pozitivní přístup k migrantům.

Zdroj: OSN

Unie v rámci legálního vstupu na své území na jedné straně podporuje více legálních způsobů zajišťujících cestu do Evropy pro osoby, které potřebují mezinárodní ochranu. Na straně druhé potřebuje kanály, kterými by přilákala talenty, které jsou potřeba pro řešení demografických problémů a nedostatků v oblasti dovedností. S oběma možnostmi souvisí nutnost efektivní integrace osob ze třetích zemí. Sdělení definuje pět základních způsob, jak podpořit legální migraci.

Zdroj: Evropská komise

Komise usiluje o strukturovaný systém pro přesídlení. Ten by navázal jak na stávající přesídlovací mechanismus, tak na část dohody s Tureckem z března 2016, jež stanovuje, že za každého Syřana vráceného z Řecka do Turecka bude jiný Syřan přesídlen z Turecka do EU. Na základě dřívějších iniciativ chce Komise předložit návrh rámce stanovující jednotný přístup. V oblasti přesidlování by chtěla jít Unie příkladem všem ostatním států a z toho důvodu je důležité zvýšit angažovanost na mezinárodních fórech zaměřených na řešení problémů spojených s migrací, jako jsou programy UNHCR pro přesídlování ve světě, ale také např. ve skupině G20. Unie chce touto cestou zajistit, aby přesídlení probíhalo spravedlivým dílem nejen na území EU, ale také celosvětově.

V posledních takřka 15 letech Unie spustila několik iniciativ, jež by měly zajistit legální přístup do EU.

Zdroj: Evropská komise

Komise v rámci snahy o přilákání kvalifikované síly usiluje jednak o revizi některých z výše uvedených směrnic (např. směrnice o tzv. modré kartě (č. 2009/50/ES)), ale také projednává řadu nových iniciativ, jak bylo uvedeno výše.

Sdělení Komise není legislativním návrhem

Komise je v současné době připravena o sdělení diskutovat a na základě výsledků bude předložen konkrétní návrh. Komise je přesvědčena, že současná situace je ideální pro budování účinné evropské migrační a azylové politiky založené na spravedlivém sdílení odpovědnosti, protože – dle názoru Komise – státy cítí její potřebu. Nelze předpokládat, že návrh, pokud bude předložen a následně schválen, bude kopírovat sdělení. Azylový systém je zásadní agendou, a proto se dají očekávat dlouhá jednání mezi členskými státy a mezi institucemi.

Komise chce revidovat také systém vstupu/výstupu

V souvislosti se sdělením Komise vydala také revidovaný návrh nařízení, kterým by měl být zřízen tzv. systém vstupu/výstupu s cílem urychlit, zjednodušit a zlepšit hraniční kontroly státních příslušníků třetích zemí přijíždějících do EU. Návrh je součástí širšího balíku týkajícího se správy vnějších hranic EU. Navrhovaný systém by měl poskytovat informace o krátkodobých pobytech a zlepšit odhalování padělaných dokladů stejně jako případů zneužívání totožnosti. Vztahovat by se měl na všechny občany třetích zemí s povolením ke krátkodobému pobytu v schengenském prostoru (tzn. maximálně 90 dní během 180denního období). Návrh počítá s tím, že systém bude evidovat jméno, druh cestovního dokladu, biometrické údaje a datum a místo vstupu a výstupu. Systém by měl fakticky nahradit doposud platné ruční razítkování dokladů, které je zdlouhavé a neefektivní.

Shrnutí

Evropská unie si od 90. let 20. století postupně nastavovala a konkretizovala pravidla pro udělování azylu a tento proces dospěl do fáze evaluace již třetího dublinského nařízení (tzv. Dublin III). Systém ovšem při první větší zatěžkávací zkoušce selhal a státy na něj rezignovaly. V současné situaci si lze jen těžko představit, zda by v případě podpory všech členských států byl systém udržitelný. Teoreticky by totiž většina žádostí připadala na Řecko a Itálii, což by bez pomoci ostatních bylo nad jejich možnosti. Došlo nicméně k tomu, že státy žadatele o azyl neregistrovaly a umožnily jejich další pohyb do Schengenského prostoru. Fakt, že do EU přichází velké množství osob nelegálně a bez dostatečné registrace, umocňuje strach a podporuje radikální myšlenky napříč Unií. Na druhou stranu může tento stav u potenciálních žadatelů o azyl vyvolávat dojem snadného přístupu na území EU.

V rámci řešení této krize se Komise rozhodla usilovat o změnu stávajících pravidel. Ta by měla být reformována tak, aby odpovědnost za azylové řízení nepadala pouze na úzký počet členských států a aby byl systém spravedlivější. Sdělení Komise ještě není legislativním návrhem, a proto je nutné počkat, co vyplyne z diskuzí, které Komise nyní očekává. S čím lze ovšem počítat je to, že diskuze mezi institucemi a členskými státy, stejně jako mezi státy samotnými, nebude jednoduchá.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop