Jak se vyvíjela azylová politika EU před migrační krizí

Magda Komínková, Euroskop, 3. 5. 2016

ANALÝZA – Jak se vyvíjela evropská azylová politika od prvním kroků až do roku 2007, kdy bylo schváleno nařízení známé jako Dublin III.

Azyl a azylová politika není novým fenoménem poslední doby. Institut azylu je znám již od středověku, ale v současnosti tato otázka nabírá stále více na intenzitě. Stěžejním důvodem je migrační vlna, se kterou se Unie v současnosti potýká. Rok 2015 byl, co do počtu příchozích osob a žadatelů o azyl, rekordní a neutuchající spory a konflikty za hranicemi Unie dávají vytušit, že se situace nemusí rychle změnit.

Azyl – pro koho a kdy?

Unie v definici azylu vychází z uplatňování Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna 1967 (tzv. „Ženevská úmluva“), jež by měla zajistit, aby nikdo nebyl vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování. Úmluva OSN je základním pramenem mezinárodního uprchlického práva.

Úmluva byla podepsána 28. července 1951 v Ženevě a v platnost vstoupila takřka tři roky poté dne 22. dubna 1954. Stěžejní a nejvýznamnější částí úmluvy je definice pojmu „uprchlík“, který je definován jako „osoba, která se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých politických názorů, je neschopna přijmout, nebo odmítá vzhledem ke shora uvedeným obavám, ochranu své vlasti.“ Zásadním prvkem úmluvy je zákaz navrácení uprchlíků do zemí, kde jim hrozí nebezpečí nebo pronásledování. Text zároveň stanovuje základní práva, jež by měla být uprchlíkům poskytována. Jedná se např. o svobodu vyznání, právo na práci, vzdělání a přístup k cestovním dokladům, svobodu pohybu. V rámci doplnění úmluvy v lednu 1967 byl podepsán Protokol odstraňující územní a časová omezení.

Otázka azylu ve Smlouvách

Členské státy zprvu nechtěly přenášet otázky nejen azylu a uprchlictví, ale také ochrany hranic, na nadnárodní úroveň. Tuto oblast si udržovaly pod vlastní kontrolou a změna přišla až s přípravou Schengenské dohody. V roce 1985 byla mezi Německem, Francií a Beneluxem uzavřena mezistátní Schengenská dohoda o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, jež byla pouze instrumentem mezinárodního práva. V roce 1990 následovala Schengenská prováděcí dohoda, která společně se Schengenskou dohodou tvoří nastavení Schengenu. Obě smlouvy od roku 1995 vedly ke zrušení kontrol na vnitřních hranicích signatářských států, ke kterým se připojily nové členské státy Portugalsko a Španělsko.

Zdroj: Evropská komise – Schengen area

Azylová politika byla v rámci Maastrichtské smlouvy řešena pouze mezivládně a státy rozhodovaly jednomyslně. Azyl a otázky s ním spojené patřily pod třetí pilíř, kde byly kompetence EU značně omezené. V rámci přípravy nové revizní smlouvy probíhala intenzivnější jednání o otázkách azylu. V průběhu mezivládní konference státy zastávaly rozdílné postoje k úrovni kooperace, což vedlo také k tomu, že se Britové a Irové nepřipojili k Schengenu. Německo se zase obávalo asymetrických migračních tlaků na své území.

Amsterodamská smlouva, která byla podepsána v roce 1997, byla pro oblast azylu velkým zlomem. Agenda byla přenesena z mezivládního pilíře do prvního, čímž se oblast komunitarizovala a Unii vzrostly pravomoci. Přechodné období bylo stanoveno na pět let. Smlouva se stala také základem pro vytvoření jednotného evropského azylového systému a obsahovala Protokol o začlenění Schengenského acquis.

Následným významným krokem v budování společné azylové politiky bylo zasedání Evropské rady v Tampere v roce 1999. Nejvyšší představitelé členských států si zde dali za cíl vytvořit společný prostor svobody, bezpečnosti a práva a jednali také o zavedení společného azylového řízení. Závěry z jednání Evropské rady přiznávaly stejné zacházení všem lidem, kterým byl v rámci Unie udělen azyl. Zdůrazněna byla taktéž snaha o partnerství se zeměmi původu, společný evropský azylový systém, spravedlivé zacházení s příslušníky třetích zemí a řízení migračních toků. Je tedy zřejmé, že otázka migrace byla pro EU palčivým tématem i na konci minulého tisíciletí.

Smlouvou z Nice neproběhly v oblasti azylu žádné výrazné změny. Významným předělem ve vývoji agendy byl ovšem Haagský program navazující na program z Tampere. Program byl přijat v roce 2004 na období pěti let a jeho cílem bylo posílení prostoru svobody, bezpečnosti a práva pro roky 2005–2010. Konkrétně byl projednáván návrh na vytvoření jednotné unijní azylové a vízové politiky. Program se věnoval i oblastem justiční a policejní spolupráce v trestních věcech, jako je boj proti terorismu, organizovanému zločinu a společná evropská strategie pro boj proti drogám. Migrační politika Unie se dle závazků z Tampere a Haagského programu neměla týkat pouze oblasti nelegální a legální migrace, ale také ekonomické migrace.

Doposud poslední revizí primárního práva je Lisabonská smlouva. Ta je pro oblast azylu také přelomová. Došlo k rozšíření pravomocí Unie a smlouva výslovně hovoří o úsilí vytvořit společnou azylovou politiku, čímž opět navazuje na závěry z Tampere. Nejedná se pouze o definování minimálních standardů, ale také o stanovení konkrétnějších prvků, jež by měly být součástí společného azylové systému. Lisabonská smlouva neopomíjí ani problematiku migrace a hovoří o cílech přistěhovalecké politiky, mezi které spadá např. účinné řízení migračních toků.

Zdroj: Evropský parlament

Po ukončení Haagského programu pro oblast justice a vnitřních věcí byl v průběhu roku 2009 vypracován nový víceletý program, tzv. Stockholmský program, jež stanovil obecné priority a politické cíle na období let 2010-2014. Stockholmský program akcentoval význam kooperace v boji proti organizovanému zločinu a stvrdil cíl dobudovat společný evropský azylový systém do roku 2012. Oproti Haagskému programu se Stockholmský program vyznačoval konkrétnějšími cíli. Po ukončení Stockholmské programu k vypracování nového nedošlo, byly nicméně vymezeny strategické směry v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva pro období 2014-2020.

Ač se zdá, že otázka azylu je diskutována již dlouhodobě, na jednotném systému není doposud shoda. V důsledku migrační krize došlo k výraznému zdůraznění problémů a nedostatků, se kterými se oblast potýká, což s největší pravděpodobností neusnadní snahy o vytvoření jednotného evropského azylového systému.

Dublin I, Dublin II, Dublin III. A co dál?

Pro oblast azylu je jednou z nejvýznamnějších iniciativ Dublinský systém stanovující příslušnost k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Poprvé byly tyto otázky řešeny v již zmíněné Schengenské prováděcí úmluvě. Dublinská úmluva byla vypracována a podepsána v roce 1990 a to zejména z důvodu rostoucího počtu žadatelů o azyl a z důvodu vytváření prostoru bez vnitřních hranic. Signatáři dohody byli všechny tehdejší členské státy EU společně s Norskem a Islandem. Úmluva vstoupila v platnost až v roce 1997 a na úmluvu navazovaly další dokumenty. Označení Dublinským systém se používá pro proces zjišťování země příslušné k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu.

Dublinská úmluva v první části definovala základní pojmy pojící se s azylovým řízením.

Zdroj: Dublinská úmluva

Dublinská úmluva měla v zásadě dva základní cíle: 1) Minimalizovat situace tzv. asylum shopping, tedy nekontrolovaného pohybu žadatele po území smluvních států Schengenu, především v důsledku paralelních či následných žádostí o azyl. Úmluva proto stanovila princip „one chance only“ a 2) Zabránit stavu tzv. „uprchlíka na orbitu“ a zvýšit právní jistoty žadatele o azyl. Žadatel měl získat jistotu, že se jeho případu některý z členských států ujme v poměrně krátkém časovém horizontu a že nebude postupně vracen mezi jednotlivými členskými státy, aniž by některý z nich uznal svoji kompetenci posoudit danou žádost.

Dublin II

Jak již bylo řečeno, Amsterodamská smlouva do oblasti azylu přinesla velké změny. Smlouva také deklarovala závazek přijmout do pěti let po jejím vstupu v platnost právní akty upravující kritéria určující odpovědnost členského státu za posouzení žádosti o azyl. Na základě toho Rada v roce 2003 přijala Nařízení č. 343/2003, stanovující kritéria a mechanismy pro určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom z členských států Evropských společenství (tzv. Dublin II). Dle nařízení lze stanovit příslušný členský stát na základě objektivních kritérií. Dublin II nicméně zachoval právo členských států zhodnotit žádost o azyl, která byla na jeho území podána, třebaže je podle kritérií v nařízení uvedených k jejímu posouzení příslušný jiný členský stát.

Dublin III

Během roku 2007 byly, na základě zhodnocení fungování, indikovány nedostatky Dublinu II a byla navržena revize. Nové nařízení č. 604/2013 následně vstoupilo v účinnost na začátku roku 2014. Dublin III také vychází ze závěrů z Tampere a usiluje od dobudování společného evropského azylového systému. Tento má obsahovat jasnou a proveditelnou metodu určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl.

Zdroj: Ministerstvo vnitra ČR a Dublinské nařízení

Dublinské nařízení stanovuje také další postupy při určení příslušného státu.

• Každý členský stát současně může z humanitárních důvodů, na žádost jiného členského státu nebo z vlastního rozhodnutí z jakéhokoli důvodu převzít žadatele o azyl a posoudit jeho žádost o mezinárodní ochranu, i když není příslušný podle výše uvedených kritérií.
• Členský stát, který je podle kritérií v Nařízení uvedených určen jako příslušný k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu, je následně obecně povinen převzít na své území žadatele o mezinárodní ochranu, který podal žádost v jiném členském státě a dokončit posuzování jeho žádosti o azyl, případně převzít zpět na své území žadatele o mezinárodní ochranu, který na něm podal žádost a následně území opustil.
• Povinnost členského státu převzít žadatele zaniká v případě, že jiný členský stát vydal žadateli vízum či povolení k pobytu, a dále v případě, že žadatel prokazatelně vycestoval z území členských států EU na dobu delší, než jsou tři měsíce. (blíže viz Ministerstvo vnitra ČR)

Informace o podaných žádostech o azyl lze získat ze speciálního systému EURODAC, který vznikl za účelem uplatňování Dublinské úmluvy. EURODAC je systém, jenž porovnává otisky prstů žadatelů o azyl a některých ilegálních přistěhovalců. Prostřednictvím tohoto systému mohou členské státy identifikovat žadatele o azyl a osoby, zadržené v souvislosti s nezákonným překročením vnější hranice EU. Otisky prstů jsou žadatelům o azyl povinně snímány již od roku 2003. V současné době je systém právně ošetřen nařízením č. 603/2013, které bylo přijato zejména pro efektivnější fungování nařízení Dublin III a také kvůli tomu, aby orgány činné v trestním řízení a EUROPOL mohly do systému vstupovat. Systém shromažďuje otisky prsů cizinců starších 14 let, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu.

Kromě otisků prstů zahrnují údaje zasílané zeměmi EU:

• zemi původu v EU;
• pohlaví dané osoby;
• místo a datum podání žádosti o azyl nebo zadržení dané osoby;
• referenční číslo;
• datum sejmutí otisků prstů;
• datum předání údajů ústřední jednotce.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop