Magda Komínková, Euroskop, 6. 12. 2016
Unie se od počátku integrace výrazným způsobem proměnila. Ze Společenství šesti zakládajících států, které chtěly zabránit dalšímu konfliktu v Evropě a zajistit mír na starém kontinentu, se proměnila v aktéra, který zastupuje dvacet osm členských států a usiluje o postavení na mezinárodním poli.
V současné době je EU v krizi, což uznávají i vrcholní představitelé EU. Potýká se s migrační krizí, s hospodářskými problémy, s rostoucím populismem a extremismem, s poklesem významu tradičních stran a s historicky prvním odchodem členského státu.
Nejen z těchto důvodů byla v červnu 2016 zahájena rozprava o budoucnosti EU, která byla oficiálně spuštěna na neformálním zářijovém summitu v Bratislavě. Vize, návrhy reforem a snahy o změnu jsou s Unii spjaty od začátku. Dříve byla otázka proměn struktur Společenství/Unie spojována zejména s konfliktem dvou základních přístupů – nadnárodního a mezivládního. Některé snahy byly úspěšné ihned, jiné s odstupem a některé naopak úplně ztroskotaly.
V září 2016 se v Bratislavě konal neformální summit, jež zahájil rozpravu o budoucnosti Unie. Diskuze o budoucnosti zbylé sedmadvacítky by měla pokračovat setkáním na Maltě v lednu 2017 a celý proces reflexe (tzv. bratislavský proces) by se měl uzavřít zasedáním v Římě v březnu 2017. Zde by měla být řešena jednak budoucí spolupráce s Velkou Británií, jednak další vývoj Unie jako celku. Řím a březen nejsou zvoleny náhodou. Setkání proběhne v rámci oslav 60. výročí podpisu Římských smluv.
Oslavy výročí smluv bývají tradičně spojeny se snahou o změnu či komplexní revizi. Někteří si vybaví 50. výročí, které bylo úzce spojeno s ukončením debaty o Smlouvě zakládající Ústavu pro Evropu, na níž byla navázána Berlínská deklarace, jež chtěla „postavit do voleb do Evropského parlamentu v roce 2009 Evropskou unii na společný obnovený základ“. To se sice z řady důvodů nestihlo, EU si ale nakonec z oslav 50. narozenin Římských smluv „odnesla“ Lisabonskou smlouvu, která její fungování výrazně proměnila a mimo jiné institucionalizovala možnost vystoupení členského státu z EU (dle článku 50 článku Smlouvy o EU revidované Lisabonskou smlouvou). Pokud bychom se podívali o dalších deset let zpět, do roku 1997, tak 40. výročí Říma bylo úzce spojeno s jednáními o Amsterodamské smlouvě. Šedesáté výročí by se mělo pojit „pouze“ s nastartováním reformy Unie. Velmi pravděpodobné však je, že historie na něj bude vzpomínat především kvůli pravděpodobnému odchodu Velké Británie z EU.
Spolu s jednání o odchodu Velké Británie vede EU i diskuzi o budoucnosti evropské spolupráce. Zdroj: čtk
60 let a 3 etapy
V průběhu evropské integrace lze identifikovat několik zásadních předělů. Vždy ovšem záleží na tom, čemu je přikládán význam. Za milník lze bez větších kontroverzí označit Jednotný evropský akt a Smlouvu o EU neboli Maastrichtskou smlouvu. Období od podpisu Pařížské smlouvy (1951), která dala vzniknout Evropskému společenství uhlí a oceli, lze rozdělit na tři etapy, přičemž s každou z nich se pojí vize, snahy o určité revize a reformy nebo alespoň návrhy na změnu.
První období lze charakterizovat snahou o ukotvení spolupráce, bojem mezi nadnárodním a mezivládním přístupem a krizí ve Společenství. Jednotný evropský akt, který lze považovat za konec prvního a začátek druhého období, jednak vyřešil krizi, druhak legalizoval stávající trendy a naplnil předpokládané cíle. Maastrichtská smlouva definovala tzv. pilíře, přidala řadu nových agend, začala více plánovat do budoucna a dosud hospodářsky zaměřená evropská společenství dostala zřetelnou politickou dimenzi.
Od začátku až do Jednotného evropského aktu
S počátkem integrace se pojí jak velké plány, tak zamrznutí integračního procesu. Období bylo úzce spojeno s obavami o bezpečnost, z čehož plynuly snahy o budování společné obrany. Důležitým impulsem v oblasti bezpečnosti a obrany bylo zahájení války v Koreji v červnu 1950. Evropské státy měly obavy z globálního dopadu konfliktu. Strach nepramenil pouze z konfliktů za hranicemi Evropy, ale také z komplikovaných vztahů na jejím území. Evropské státy v rámci přípravy vizí budoucího uspořádání jednaly převážně samy za sebe, a o společném konceptu tedy nemohla být řeč.
První návrh obranného společenství vznikl v režii Francie a bývá označován jako tzv. Plévenův plán. Cílem návrhu, který počítal s vytvořením evropské armády, měla být zejména kontrola Německa. Následně byl v květnu 1952 představen návrh Evropského obranného společenství (EOS), které vycházelo právě z Plévenova plánu. Spuštění obranného společenství bylo svázáno se vznikem Evropského politického společenství (EPS). Francouzský parlament ovšem odmítl smlouvu v roce 1954 ratifikovat, a tím celý projekt jak obranné, tak politické unie zkrachoval.
Problém vztahu Francie a Německa přetrvával. Iniciativu za Francii paralyzovanou z vlastního neúspěchu převzala Velká Británie, která hájila zapojení Německa do bezpečnostních struktur. To bylo stále, takřka deset let po konci války, ožehavým tématem. Jednání probíhalo mimo struktury Evropského společenství uhlí a ocele (ESUO), kterého se Velká Británie, jež od začátku nesouhlasila s nadnárodním uspořádáním, neúčastnila. V rámci příprav návrh vycházel z mezivládního charakteru spolupráce.
Posun k intergovernmentalismu ve spojení s využitím stávajících bezpečnostních závazků (Západní unie) nebylo v rámci integrace žádnou velkou reformou, což mohlo mít vliv na to, že britský plán, známý pod označením Západoevropská unie (ZEU), byl členskými státy schválen. Smlouva jednak uznala suverenitu Německa a umožnila jeho vstup do Severoatlantické aliance, druhak poskytla záruky Francii obávající se možného opětovného zbrojení.
Přes deklarovanou snahu o budování obranného společenství se v reálu jednalo o institucionální pokus o uspořádání poválečných vztahů. ZEU se sice nijak nepodílela na obraně států, ale státy jejím prostřednictvím deklarovaly, že jsou schopny najít kompromis i v tak citlivé oblasti, jakou je obrana. Jestliže návrh Francie počítal s funkční společnou evropskou armádou, tak výsledek v podobě ZEU s její koncepcí nelze srovnávat.
Komise poprvé zasedla v roce 1958 pod vedením Waltera Hallsteina. Zdroj: Audiovisuální archív EU
Pokusy o integraci dalších sektorů
Po neúspěchu EOS a EPS bylo zřejmé, že by se další integrace měla ubírat neofunkcionalistickým modelem, a s ním spojeným spilloverem, tedy „přeléváním“ z jednoho sektoru do druhého. Členské státy se v první polovině 50. let snažily o integraci jednotlivých sektorových oblastí. Projekty na samostatnou integraci dopravy, zemědělství, oblasti telekomunikací či veřejného zdraví ovšem nebyly úspěšné. V roce 1955 se konalo jednání v Messině, které představovalo pro budoucí integraci významný předěl. Ministři zahraničních věcí ESUO zde diskutovali možné koncepce budoucí spolupráce členských států. Jednání zúčastněných zemí nakonec vedlo k podpisu Římských smluv a ke vzniku Evropského hospodářského společenství (EHS) a Evropského společenství pro atomovou energii (EURATOM, 1957). Pouhé tři roky po neúspěchu politické unie byla vypracována a schválena nová koncepce spolupráce.
Dle článku 8 Římské smlouvy mělo během přechodného období (12 let) dojít k dokončení společného trhu. Přestože byly stanoveny postupné kroky v podobě jednotlivých etap, nebyl daný cíl naplněn a na konci přechodného období stále existovaly četné překážky bránící volnému pohybu osob, zboží, služeb a kapitálu. To, že nebyly deklarované cíle naplněny, se nestalo naposled.
Na začátku 60. let, v rámci snahy o prohloubení politické spolupráce byl, vypracován první tzv. Fouchetův plán. Inciativa hlubší spolupráce vzešla opět ze strany Francie, konkrétně od Charlese de Gaulla. Plán, jehož podstatou byla konstrukce unie států, měl transformovat Římské smlouvy. Podnět ze strany Francie byl tentokrát založen na mezivládní spolupráci a jednomyslném rozhodování, nepočítal tedy s nadnárodní koncepcí. Ani tento projekt ale nebyl úspěšný, a to zejména z obav členských státu z dominance Francie. S nástupem de Gaulla Francie měnila své politické postoje nejen v rámci evropské spolupráce, ale také na mezinárodním poli a v rámci NATO, což vyústilo jednak v krizi Společenství, druhak ve vystoupení země ze Severoatlantické aliance.
První větší institucionální změnu přinesla až Smlouva o jednotných orgánech z dubna 1965, která sloučila jednotlivé výkonné orgány ESUO, EHS a EURATOM. V platnost vstoupila v roce 1967 a vytvořila společnou Radu a Komisi evropských společenství a zavedla také zásadu jednotnosti rozpočtu.
Přes krizi ve Společenství, která byla spojena s francouzskou „politikou prázdných křesel“, byla v prosinci 1969 svolána mezivládní konference do Haagu, kterou charakterizují tři pojmy a současně cíle – dokončení, prohloubení a rozšíření. Navzdory velmi komplikované vnitřní i vnější situaci se jednalo o úspěšné setkání, jež mělo zásadní dopad na budoucí spolupráci. Haag stanovil jasný směr a cíle integrace, na nichž se navíc shodly všechny členské státy.
Myšlenka neúspěšného politického společenství byla na summitu v Haagu nahrazena Evropskou politickou spoluprací (EPS). Základem se stala Davignonova zpráva, kterou přijali ministři zahraničí v říjnu 1970 a která se týkala zahraničně politické spolupráce. Na základě úspěšné dohody členských států se měli pravidelně scházet ministři zahraničních věcí. Projednávaná témata byla ovšem striktně oddělena od agendy Společenství a netýkala se orgánů Společenství. Navzdory úspěšné dohodě států tedy prvotní představa o fungování EPS naplněna nebyla.
Po rozšíření o nové členské státy – Velkou Británii, Dánsko a Irsko – nastalo období reforem. Větší počet států s sebou přinesl i nové ambice. Významným návrhem byla tzv. Tindemansova zpráva z prosince 1975, jež navrhla řadu revizních kroků. Týkaly se jednak posílení postavení Evropského parlamentu a Evropské komise, druhak vytvoření dvourychlostní Evropy. Zpráva sice nebyla realizována, ale byla pojímána jako návrh možných budoucích alternativ.
Na zprávu, jež byla vypracována belgickým ministerským předsedou L. Tindemansem, navázaly další, které stejně jako ona zůstaly jen u vizí. Pro členské státy totiž nebyly přijatelné. Například Zpráva o evropských institucích (tzv. zpráva tří moudrých) měla zlepšit vztahy mezi institucemi. Poté v roce 1981 předložili ministři zahraničních věcí Německa a Itálie Hans-Dietrich Genscher a Emilio Colombo návrh „Evropského aktu“. Takzvaný Genscher-Colombův plán zahrnoval řadu témat – politickou spolupráci, kulturu, základní práva, harmonizaci právních předpisů, způsoby boje proti násilí, terorismu a kriminalitě apod. Jednalo se tedy o obsáhlý návrh revize, který byl nakonec také odmítnut. Nicméně některé jeho návrhy se objevily ve Slavnostním prohlášení o EU z června 1983.
Paralelně s Evropským aktem byla na půdě EP připravována iniciativa Altiera Spinelliho, která se snažila řešit obtížnou komunikaci mezi Komisí a Radou. Výbor vypracoval projekt, který měl vyústit v ústavu Evropské unie. Návrh smlouvy, který počítal s dvoukomorovým systémem podobným systému federálního státu, odsouhlasila většina poslanců Evropského parlamentu, nicméně pro členské státy byl neakceptovatelný. Tlak na reformu podpořený řadou neúspěšných projektů postupně rostl a v roce 1983 se projevil v již zmíněném Slavnostním prohlášení o EU, které shrnovalo potřeby Společenství a stalo se předstupněm Jednotného evropského aktu, první hlubší reformy. Spinelli přes neúspěch svého prvního projektu představil ještě v únoru 1984 Návrh smlouvy o Evropské unii, který opět počítal s federalistickým uspořádáním a posílením pravomocí Evropského parlamentu. Stejně jako jeho předešlý plán nebyl ale ani tento úspěšný.
Jacques Delors vedl Komisi mezi lety 1985 a 1995. Během tohoto období zaznamenalo Evropské společenství velké změny. Zdroj: Audiovisuální archív EU
Od příprav Jednotného evropského aktu k Maastrichtu
Za vyvrcholení dlouhodobé snahy o reformu evropských společenství je možné považovat rok 1985, kdy se funkce ujala nová Komise vedená Jacquesem Delorsem. Činnost jeho týmu i jeho samotného měla zásadní vliv na zintenzivnění evropského integračního procesu. Delors byl zastáncem supranacionálního pojetí spolupráce a jeho kroky, vize a plány z toho přesvědčení přímo vycházely. Nadnárodní přístup Delors považoval za cestu k vytvoření funkční politické unie a v rámci debat s orgány a se členskými státy jej prosazoval.
Navržena byla řada reformních kroků, nicméně jejich realizace byla podmíněna úpravou institucionálního schématu Společenství. Dojít mělo hlavně k posílení nadnárodního vlivu evropských institucí vůči členským státům. Delors měl představu postupného přesouvání kompetencí na nadnárodní úroveň a velký význam kladl na dokončení jednotného trhu.
Většina debat a jednání se tedy soustředila na tuto oblast. Pod vedením lorda Arthura Cockfielda, britského komisaře pro obchod, byla vypracována bílá kniha „Dokončení vnitřního trhu“. Tento dokument z roku 1985 pomohl Společenství přesněji identifikovat překážky a obtíže spojené s budováním společného trhu. Úsilí o úpravu této oblasti bylo dlouhodobé a potvrzovalo jak prioritní cíle stanovené na kodaňském zasedání Evropské rady v roce 1982, tak na zasedání v Bruselu 1983.
Cesta k Jednotnému aktu byla poměrně obtížná a výsledný dokument navazoval na některé předchozí neúspěšné vize a plány. Na summitu ve Fontainebleau v červnu 1984 bylo kromě jiného rozhodnuto o zřízení zvláštního Doogeova výboru, který měl za cíl předložit návrhy na zlepšení fungování systému Společenství a politické spolupráce.
Na zasedání v Miláně v červnu 1985 Evropská rada výjimečně většinou hlasů (ne jednomyslností jako obvykle) rozhodla o svolání mezivládní konference. Ta byla zahájena v Lucemburku v září 1985 a pokračovala do prosince téhož roku. Přípravné práce a diskuse probíhaly ve dvou hlavních pracovních skupinách a okruhy, jimž se vyjednavači věnovali, odpovídaly jednotlivým hlavám později přijatého dokumentu.
Výsledkem jednání členských států byla první komplexní reforma Společenství a úprava jeho fungování. Jednotný evropský akt (JEA) byl jako výsledek vyjednávání podepsán v únoru 1986 a přinesl zásadní změny. Ve zkratce došlo k rozšíření pravomocí (nové pravomoci a dokončení vnitřního trhu), k posílení postavení Evropského parlamentu a k efektivnějšímu rozhodování Rady. S řadou nových pravomocí měly tři členské státy (Dánsko, Řecko a Itálie) problém, a smlouvu proto podepsaly se zpožděním.
Nedlouho po podpisu JEA chtěl J. Delors začít realizovat dříve stanovené a dosud nesplněné cíle, např. dobudování společného trhu nebo úprava principů hospodaření jednotlivých společenství. Na základě podpisu JEA byla vidět určitá ochota členských států integraci posunout dál. Otázku hospodaření řešil Delors v rámci svých balíků – Delorsův balík I (1988) a Delorsův balík II (1993).
Aby byla podpořena snaha o dokončení jednotného trhu, byla na žádost Komise vypracována studie věnující se výhodám plynoucích z úplného dokončení jednotného trhu. Odpovědná skupina pracovala pod vedením Paola Cecchiniho a pro dokument se vžilo označení Cecchiniho zpráva. Ambiciózní plán na dokončení společného trhu byl po několika diskuzích členskými státy podpořen.
Konsenzuální podpora členských států ovšem neexistovala v dalších oblastech – sociální Evropa, rozvoj mezivládně koncipovaného schengenského systému a hospodářská a měnová unie. Neshody stran dalšího směřování byly podpořeny ještě mezinárodněpolitickou situací, kdy došlo k pádu železné opony. Proměna politické situace vedla k jednání o sjednocení Německa a k navazování nových vztahů.
Další navrhované prohlubování integrace jak v ekonomickém, tak v politickém rozměru opět vyžadovalo změnu primárního práva. Cesta k reformě měla vést přes mezivládní konferenci, proti jejímuž svolání vystoupila Velká Británie. Ta byla nicméně nakonec přehlasována a svolání nezabránila. Státy se shodly na svolání „dvojité“ mezivládní konference, která se zabývala měnovou i politickou jednotou společenství. Jednání vedlo k vypracování a následnému podpisu Maastrichtské smlouvy, což byl další zásadní revizní dokument, který integraci v mnoha oblastech posunul.
Státy si na jednání vyhradily pouze omezený čas, a nedokázaly se shodnout na dalším postupu integrace. To nakonec vedlo k vytvoření pilířové struktury a druhý a třetí pilíř (společná zahraniční a bezpečnostní politika a justice a vnitro) byly pouze mezivládní. Smlouva zahrnula nové agendy a mezivládními pilíři stanovila, kterým směrem se bude spolupráce mezi členskými státy dále ubírat. Maastrichtskou smlouvou získala integrace jasnou politickou dimenzi.
Od Maastrichtu po současnost
Následující období je spojeno jednak s rozšířením, druhak s prvním odmítnutím již dohodnuté revize primárního práva. Reflexní skupina, jež vznikla v Messině v červnu 1995, měla připravit materiál, na základě kterého měla probíhat další diskuze o revizi stávajících smluv. Řešena byla otázka dokončení hospodářské a měnové unie (HMU), rozšíření a zjednodušení činnosti institucí. Debata, které se účastnili zástupci členských států, Evropského parlamentu a Komise, řešila na rozdíl od předchozích plánů revizí praktické aspekty fungování Unie.
Dohodnutá Amsterodamská smlouva posunula integraci zejména prostřednicím komunitarizace části třetího pilíře – vízová, azylová a přistěhovalecká politika -, ale ponechala řadu problémů týkajících se institucionální reformy. Smlouva totiž neřešila plánovaný nárůst členských států.
Proto byla v roce 2000 zahájena mezivládní konference týkající se institucionální reformy. Debaty probíhaly zejména na téma velikosti orgánů (počet členů Komise) a efektivního rozhodovacího procesu (rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou v Radě). Během zasedání Evropské rady v Nice v prosinci 2000 přijaly členské státy Prohlášení o budoucnosti Unie, ve kterém určily vize dalšího vývoje. Jako hlavní témata summit stanovil: zavedení a monitorování přesnějšího vymezení kompetencí mezi EU a členskými státy, statut Charty základních práv EU, zjednodušení smluv a úloha národních parlamentů v evropské architektuře.
Ve stejném roce, kdy byla podepsána Smlouva z Nice (2001), bylo na zasedání Evropské rady v Laekenu rozhodnuto o ustavení Konventu o budoucnosti EU. Nová smlouva totiž opět nevyřešila všechny problémy a zejména ty, jež se týkaly budoucího vývoje a směřování Unie jako celku. Debata také navazovala na přílohu Smlouvy z Nice – zmíněné Prohlášení o budoucnosti Unie. Debata o budoucím fungování EU měla být co nejširší, a proto se jí účastnili jak zástupci zájmových skupin, politických stran, tak kandidátských států. Laekenská deklarace vymezila cíle a složení Konventu, který měl na základě diskuzí za úkol vypracovat návrh možného dalšího vývoje Unie.
Členské státy umožnily zásadnější reformu Unie a prostřednictvím Konventu a mezivládní konference byla představena Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu. Jednání Konventu byla silně propojena s plánovaným rozšířením a prvotním očekáváním bylo, že na základě debat Konvent předloží text s návrhem možného dalšího vývoje, ale nakonec byl prezentován rovnou návrh Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu.
Jednalo se o pokrokový a obecně odvážný dokument, který sice členské státy v říjnu 2004 podepsaly, ale jenž nenašel podporu mezi obyvateli EU. Nebylo to sice poprvé, kdy neprošla smlouva ratifikací v některých členských státech, ale bylo to poprvé, kdy nebylo využito opakování referenda. Na základě negativních výsledků francouzského a nizozemského referenda bylo na zasedání Evropské rady v Bruselu v červnu 2005 rozhodnuto o zahájení tzv. období reflexe. V rámci tohoto období měly členské státy diskutovat o další budoucnosti dokumentu. Měla být zahájena debata probíhající na úrovni členských států za účasti nevládních organizací, občanských sdružení či politických stran. Dokument se měl tímto způsobem více přiblížit lidem.
Scénáře možného dalšího vývoje, jež byly diskutovány v rámci institucí a členských států, se soustředily na tři možné postupy: ponechání původního textu a pokračování v ratifikaci (bez ohledu na výsledky ve Francii a Nizozemsku); vytvoření zcela nového textu smlouvy; zachování pouze některých elementů původního textu.
Debaty bez jasného výsledku probíhaly až do podpisu slavnostní Berlínské deklarace, která byla vyhlášena k výročí založení EHS 27. března 2007. Patovou situaci se pokusila Unie pod předsednictvím Německa vyřešit obecným prohlášením, že EU bude postavena „na obnovený společný základ“. Po dalších kolech jednání bylo v červnu 2007 rozhodnuto upustit od zrušení všech stávajících smluv a jejich nahrazení jediným textem. Státy se po čtyřech letech debat a hledání východisek rozhodly pro návrat k původnímu uspořádání.
Nová smlouva, která v mnoha aspektech vychází z návrhu ústavní smlouvy, byla vyjednána za portugalského předsednictví. Průběh ratifikace nového dokumentu ovšem také neprobíhal podle plánu. Původní předpoklad byl, že ratifikace bude dokončena před volbami do Evropského parlamentu v roce 2009, což se nakonec nestihlo. Přes některé problémy Lisabonská smlouva vstoupila v platnost 1. prosince 2009 a po dlouhé době se nejedná o dokument, ve kterém by bylo uvedeno, že se v blízké době počítá s jeho další revizí.
Již během ratifikace Lisabonské smlouvy se EU potýkala s dopady finanční, hospodářské a dluhové krize. Debaty vrcholných představitelů EU se soustředily zejména na tuto otázku. Vyjma hospodářských otázek se období po Lisabonské smlouvě pojí především s debatami o řešení migrační krize. Problémy způsobené vnějšími faktory, které byla Unie v posledních letech nucena řešit, patrně způsobily, že se zatím neobjevily zásadnější návrhy na revizi stávajícího uspořádání primárního práva.
Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop
