Jak se v EU změní trh s elektřinou?

Ondřej Černý, Euroskop, 9. 2. 2017

Evropská komise 30. 11. 2016 zveřejnila legislativní balík vztahující se k energetické unii, jehož velkou část tvoří návrhy zabývající se novou podobou trhů s elektrickou energií. Jedná se první velkou reformu trhů s elektřinou po sedmi letech, která by podle komisaře pro opatření v oblasti klimatu a energetiku Miguela Ariase Cañety vytvoří vhodné podmínky pro investory, dá větší možnosti spotřebitelům a zlepší fungování trhů s energiemi. Jakým způsobem toho chce Komise dosáhnout a co patří mezi sporné body předložených návrhů?

Pozadí navrhované reformy

Poslední velká reforma elektroenegerického sektoru se odehrála v roce 2009, kdy byl přijat tzv. třetí energetický balíček, jehož cílem bylo zejména dokončení pravidel pro vnitřní trh elektrickou energií. Nejdůležitějšími důsledky třetího balíčku jsou oddělení výrobců elektrické energie od provozovatelů přenosových a distribučních soustav, posílení nezávislosti dohlížejících úřadů či navázání spolupráce mezi národními regulátory.

Podle analýzy Komise přispěl třetí balíček k větší konkurenci na trzích s elektrickou energií, která přinesla pozitivní efekty pro průmysl i obyvatelstvo. K tomu došlo zejména díky větší otevřenosti trhů, která umožnila příchod nových hráčů a odstranění bariér pro přeshraniční obchod, jenž na trh přinesl novou likviditu. Pozice koncových zákazníků byla posílena díky nové konkurenci mezi dodavateli energetické energie a novým pravidlům ulehčujícím změnu dodavatele.

Přínosy třetího energetického balíčku přesto zůstávají omezené. Obchodování na trzích s elektrickou energií se nadále odehrává převážně v národním rámci a fyzická přeshraniční spojení, která již existují, zůstávají využita jen částečně (podle statistiky EU je využito pouze 25 % kapacity těchto propojení). Z fragmentace trhu pak nutně vyplývá jeho neefektivita v evropském měřítku. Dalším faktorem ukazujícím na nutnost posílení tržního prostředí je fakt, že koncová cena elektřiny pro domácnosti se od implementace balíčku nesnížila, naopak zažívala konstantní růst o zhruba 3 % ročně. Ve stejném období, tedy od roku 2011, přitom došlo k poklesu velkoobchodních cen o 55 %. Tento pokles se sice projevil i ve snížení energetického komponentu koncové ceny elektřiny, nicméně byl vyrovnán nárůstem nákladů na provoz přenosových soustav a navýšením podílů daní a dalších poplatků (z nichž největší část tvoří příspěvek na obnovitelné zdroje energie).

Od roku 2009 došlo na poli energetiky rovněž k zásadním změnám, se kterými třetí energetický balíček nepočítal. Nárůst podílu obnovitelných zdrojů na výrobě elektřiny, jejichž produkce je ovlivnitelná a předpověditelná, vyžaduje větší flexibilitu trhu v kontrastu s centralizovanou výrobou elektřiny v tepelných elektrárnách, která ovládala trhy v minulosti. Zároveň došlo k podstatnému nárůstu státních zásahů do tržního prostředí. Neefektivní dotace na obnovitelné zdroje, ale i nepřímá podpora stávajících klasických zdrojů vedly ke zkreslení tržních signálů, díky čemuž nebyl nasměřován dostatek prostředků do výstavby nových, environmentálně příznivějších zdrojů a do vývoje nových, skutečné nákladově efektivních technologií.

Rozvoj digitálních technologií nyní umožňuje další inovace, které by výhledově mohly přinést zásadní krok směrem k větší flexibilitě a integraci všech aktérů včetně spotřebitelů. Stále více dat dostupných v reálném čase nejen posiluje informovanost a zlepšuje tak případné rozhodování, ale umožňuje i rozvoj nových byznysových modelů, jako je například tzv. demand response, tedy přizpůsobování spotřeby aktuální situaci (cenám) na trhu. Digitalizace také umožňuje lepší řízení distribučních sítí, na jejichž provoz kladou stále větší nároky decentralizované obnovitelné zdroje elektrické energie.

Co Komise navrhuje

Návrhu nové podoby trhu s elektřinou se věnuje velká část z více jak tisícistránkového balíčku, nazvaného “Čistá energie pro všechny Evropany”, který Komise zveřejnila 30. 11. 2016. Jádro tvoří návrhy

• novely směrnice o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou,
• novely nařízení o podmínkách přístupu do sítě pro přeshraniční obchod s elektřinou a o zrušení nařízení (nově o vnitřním trhu s elektřinou),
• novely nařízení o zřízení Agentury pro spolupráci energetických regulačních orgánů,
• nařízení o připravenosti na rizika v energetickém sektoru

které pak doplňují další návrhy, zaměřující se detailně na některé oblasti, například

• novela směrnice o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů,
• návrh nařízení o správě energetické unie,
• strategie pro kooperativní a inteligentní transportní systémy.

Komise identifikuje čtyři hlavní výzvy:

1. nutnost přizpůsobit tržní prostředí nestálému a decentralizovanému charakteru nových zdrojů elektrické energie,
2. nejistota ohledně dostatečných investic do budoucích zdrojů energie a vlivu nekoordinovaného používání kapacitních mechanismů,
3. nedostatečná spolupráce členských států při přípravě na možná budoucí rizika,
4. nízká výkonnost maloobchodních trhů a nedostatečná úroveň služeb pro koncové zákazníky.

Přizpůsobení tržního prostředí

Na trhu s elektřinou by měly být vytvořeny rovné podmínky pro zapojení všech typů zdrojů energie a odstraněna pravidla upřednostňující jen některé z nich (jako například prioritní zapojení obnovitelných zdrojů). Všichni výrobci by se také měli podílet na nákladech na provoz sítě. Výjimky z těchto pravidel by měly být dostupné pouze pro rozvíjející se technologie a pro malé výrobce elektřiny. Překážky, které brání zapojení strany poptávky do obchodování na trhu (demand response), by měly být odstraněny.

Aby bylo možné vyrovnat se s efekty variabilní výroby energie z obnovitelných zdrojů, je nutné posunout obchodování na trzích blíže reálnému času, tedy z denních trhů (obchod s elektřinou na den dopředu), kde se většina obchodování odehrává v současnosti, na trhy vnitrodenní. Další potenciál pro vyrovnávání variabilní výroby může přinést regionální spolupráce působící přes hranice jednotlivých států. Klíčem k úspěšnému fungování trhu s velkým podílem variabilních zdrojů je nicméně dostatečná kapacita flexibilních zdrojů, které mohou náhlé změny ve výrobě vyrovnávat. Tržní mechanismus by měl být nastaven tak, aby flexibilitu dostatečně oceňoval, a to jak ve formě výrobních kapacit, tak i skladování energie či řízení spotřeby.

Zajištění smysluplných investic

Podle Komise zajistí investice do potřebných výrobních kapacit především nezkreslené cenové signály na trhu, reflektující vzácnost flexibilních zdrojů v době špičkové poptávky. K tomu je potřeba zajistit, aby byly na trzích s elektřinou odstraněny cenové stropy a celkově došlo k přiblížení obchodování reálnému času, tak jak bylo naznačeno výše. Vytvořeny by měly být rovněž cenové zóny, které by spíše než státním hranicím odpovídaly geografickému rozdělení míst s velkou spotřebou, tak aby se vyplatilo investovat do budování nových zdrojů v jejich blízkosti. Komise nicméně uznává, že současná podoba trhu je od této představy značně vzdálená a její uskutečnění si vyžádá mnoho času. Během tohoto přechodného období budou cenové signály na trhu stále zkreslovány stávajícím regulačním prostředím, a proto bude nutné uchýlit se k nějaké formě kapacitního mechanismu. K tomu by mělo ale dojít jen na základě posouzení chybějících kapacit na evropské úrovni (sdružením evropských operátorů přenosových soustav ENTSO-E) a podle jednotných pravidel. V úvahu by měla být brána také přeshraniční spolupráce na mechanismu, pro kterou budou stanovena nová pravidla usnadňující její uskutečnění.

Příprava na budoucí rizika

Elektrizační soustavy jsou vystaveny riziku selhání nejen z technických důvodů, ale také kvůli řadě vnějších faktorů, jako jsou vliv extrémního počasí na výkyvy produkce či poruchy přenosových soustav a možnost kybernetických či teroristických útoků. Vzájemná propojenost soustav “zaručuje”, že případná selhání nemají vliv pouze na stát jejich původu, ale šíří se dále do okolí. Plány krizového managementu by proto měly být svěřeny do rukou ENTSO-E, které by připravovalo krizové scénáře pro širší regiony. Národní plány pro rizikovou připravenost by měly obsahovat dvě části – národní a regionální. V oblasti kyberbezpečnosti by měla Komise navrhnout minimální pravidla pro harmonizaci bezpečnostních směrnic na evropské úrovni.

Maloobchodní trhy a zapojení koncových zákazníků

K posílení konkurence by měly členské státy co nejvíce snížit míru cenové regulace, zakrývající skutečné ceny na trhu, s výjimkou opatření spotřebitelů z nejnižších příjmových kategorií. Za tímto účelem obsahuje návrh Komise také definici energetické chudoby, založenou na poměru příjmů domácnosti a výdajů za energie. Postavení zákazníků by mělo být posíleno omezením poplatků za změnu poskytovatele služeb, stanovením minimálních požadavků na obsah vyúčtování cen za elektřinu či státní certifikací srovnávačů služeb dodavatelů energie. Navrhovaná legislativa obsahuje rovněž opatření pro zajištění rovného přístupu ke spotřebitelským datům, tak aby byl umožněn vstup nových společností či nových forem byznysu na trh.

Znamenají nové návrhy změnu pohledu na úlohu trhů?

Za konkrétními návrhy se skrývají obecnější a dlouhodobější trendy navazující na předchozí liberalizační úsilí v oblasti elektroenergetiky. Komise ve své nové koncepci prosazuje pohled, který posouvá vnímání problému, jak zajistit energetické potřeby států, z převážně technické roviny do roviny ekonomické. Další výraznou tendencí je snaha “zkrotit” vliv velkých národních korporací na podobu energetické soustavy a posílit roli menších hráčů a spotřebitelů.

Proměna vnímání energetické bezpečnosti

Doposud převažoval model řízení energetických sítí, ve kterém hlavní rizika představovaly kvantifikovatelné hrozby, jako je vzácnost zdrojů, růst poptávky po energii či technické výpadky, se kterými se vypořádávala centrální autorita, jíž byl svěřen úkol zajistit bezpečnost dodávek pro všechny spotřebitele. S nástupem nových technologií, jako jsou obnovitelné zdroje či digitalizace, však narůstá komplexita a s ní i nepředvídatelnost celého systému. Otázka zajištění bezpečnosti dodávek tedy již nemůže být řešena budováním robustní sítě, připravené vyrovnat se se všemi možnými riziky, ale zaměřením na pružnost soustav (oficiální materiály EU hovoří rovněž o “odolnosti”, anglicky resilience), aby byly schopny reagovat na nepředvídatelné proměny prostředí v blízké budoucnosti, pramenící z nelineárního vývoje v oblasti technologií, hospodářství i celé společnosti. Tuto argumentaci doprovází předpoklad, že schopnost reagovat na nové výzvy zajistí dobře fungující tržní prostředí, které vysílá správné cenové signály pro investory a zapojením co nejširší palety hráčů vytváří dostatečně diverzifikované prostředí.

Velcí vs. malí hráči

S tím souvisí i druhý významný trend provázející novou podobu trhů, a to odklon od velkých hráčů na poli energetiky. Velké, často státem vlastněné podniky tvořily páteř energetických soustav minulosti, které se staraly nejen o výrobu velké části elektřiny, ale i její přenos a dodávku koncovým spotřebitelům. I když bylo toto monopolní postavení z velké části “rozbito” třetím liberalizačním balíčkem požadujícím oddělení výrobců energie a operátorů přenosových sítí, na většině trhů zůstávají “národní šampioni” v dominantním postavení, se silným vlivem na státní instituce, a tedy i podobu regulace.

Odhodlání postavit se současnému stavu symbolizuje již samotný název legislativního balíčku – Čistá energie pro všechny Evropany. Při jeho prezentaci místopředseda Komise pro energetickou unii Maroš Šefčovič prohlásil, že nová legislativa by měla poskytnout všem evropským občanům i podnikům prostředky pro to, aby z probíhající “energetické tranzice” získali co nejvíce.

Tlak na velké energetické koncerny vyvolává kromě záměru posílit spotřebitelská práva a usnadnit přístup na trh také to, že jejich portfolio je tvořeno převážně velkokapacitními konvenčními zdroji (uhelné a jaderné elektrárny), jejichž rentabilita je na trhu oceňujícím především flexibilitu omezená. Jak vypadají výsledky takového tlaku je možné pozorovat v Německu, jehož energetická politika víceméně předznamenává i tu evropskou. Například dva z velkých energetických koncernů, E. ON a RWE, v poslední době (v roce 2015, resp. 2016) vytvořily dceřiné společnosti, do kterých převedly ty části svého majetku, které mají v novém tržním prostředí šanci uspět, jako jsou obnovitelné zdroje či přenosové sítě. Společnosti samotné se pak budou snažit vyrovnat s ekonomickými následky uzavírání jaderných a potenciálně i hnědouhelných elektráren.

Dokáže Komise svou vizi prosadit?

Výše popsané problémy naznačují, že pro Komisi nebude prosadit svou vizi jednoduché. I když má ve svých plánech podporu Evropského parlamentu, mnoho členských států zaujímá rezervovaný postoj.

Boj o kapacitní mechanismy

Jedním z hlavních bodů střetu mezi Komisí a státy je otázka odstranění kapacitních mechanismů. Důvodů k pesimismu se dá najít hned několik. Zpochybnit lze samotnou schopnost trhů zajistit směřování investic do budování náležitých výrobních kapacit, které by vyžadovalo jejich ideální fungování.

Omezené fungování kapacitních mechanismů, jak je připouští návrh Komise, rovněž přináší otazníky. Do nových kapacitních mechanismů by neměly mít přístup nově vybudované zdroje, které produkují více jak 550 mg CO₂ na vyrobenou kWh, tedy především uhelné elektrárny. V tom případě by státy silně závislé na produkci z uhelných elektráren, jako je Polsko, přišly o možnost využívat své zdroje. Možnost volit základní skladbu svého energetického mixu je přitom zakotvena v článku 194 Smlouvy o fungování Evropské unie a členské státy mají podle zkušeností v těchto otázkách nad Komisí navrch.

Spokojeni s návrhem kapacitních mechanismů nejsou ani zastánci co nejrychlejšího přechodu na bezemisní ekonomiku, kteří upozorňují na to, že kapacitní mechanismy umožňují členským státům poskytovat nepřímé dotace již existujícím klasickým elektrárnám, které by jinak nebyly v konkurenci obnovitelných zdrojů rentabilní. Zbytečně se tak bude prodlužovat jejich životnost a na trhu nevznikne dostatečná poptávka po investicích do nových, vyspělejších a flexibilnějších kapacit.

Dostanou zákazníci šanci?

Podle svých prohlášení staví Komise do centra energetické tranzice spotřebitele a malé podniky. Návrh nové podoby trhů proto obsahuje mnoho již zmíněných opatření, které jim za předpokladu, že budou aktivními účastníky trhu, umožní zlepšit své postavení. Možnost využít lepší informace o trhu nebo snadnější změnu dodavatele energie však bude prospěšná zejména tehdy, pokud se podaří uskutečnit i ostatní navrhované změny – zvýšení flexibility trhu, umožnění přístupu nových byznys modelů či snížení cenových zásahů státu. Úspěch opatření na podporu spotřebitelů je tedy závislý na výsledné podobě celého legislativního balíku, který bude předmětem komplikovaných vyjednávání mezi Komisí a členskými státy. Balík je navíc značně rozsáhlý a jeho komplexita ohrožuje efektivní koordinaci mezi jednotlivými politikami.

Kdo zaplatí transformaci?

Pokud úspěch celého balíku závisí na tom, jakým způsobem bude proveden, spočívá značná část zodpovědnosti na členských státech, které ne vždy sdílejí přesvědčení Komise o stěžejní roli flexibilních trhů. To je důležité zejména proto, že transformace trhů podle návrhu Komise si vyžádá rovněž transformaci infrastruktury, která jejich fungování zajišťuje. Bude tedy nutné investovat do renovace přenosových a distribučních sítí, do komplexnějších měřicích, komunikačních a řídicích systémů. Tyto technologie tvořící tzv. chytrou síť (smart grid) jsou v současné době sice dostupné, jejich zavedení si ale vyžádá značné investice v dlouhodobém časovém horizontu. Pokud navíc jednotlivé státy vnímají problematiku zajištění energie spíše z hlediska robustnosti sítě (na rozdíl od důrazu na flexibilitu), jsou tyto investice nadbytečné a k jejich zavedení nebude dostatečná motivace. Otázkou tedy zůstává, kdo v tom případě transformaci infrastruktury zaplatí. Návrh Komise obsahuje opatření, podle kterých by se měly všichni výrobci energie podílet na skutečných nákladech na provoz sítí, které napravuje současné nerovnosti.

Je návrh Komise dostatečně ambiciózní?

Nakonec se nabízí otázka, zda je navrhovaná podoba trhů s elektřinou dostatečně ambiciózní na to, aby skutečně spustila transformaci směrem k novému prostředí příznivému pro všechny aktéry. Jedná se samozřejmě o kompromisní znění, snažící se zohlednit názory různých zájmových skupin i (v oblasti energetiky) tak rozdílných států jako Polsko a Německo. Nejedná se tedy o skutečnou revoluci, ale spíše krok směrem k vytyčené vizi, jehož délka bude záležet na výsledku dalších jednání.

Autor: Ondřej Černý, psáno pro Euroskop