Magda Komínková, CDK, 14. 3. 2017
Komise na začátku ledna představila návrh balíku opatření, jež by měl usnadnit poskytování služeb. Cílem navrhovaných opatření je usnadnit poskytovatelům služeb orientaci v administrativních formalitách a členským státům pomoci určit nadměrně zatěžující nebo zastaralé požadavky.
- Volný pohyb služeb byl v EU dlouhá léta „popelkou“. V oblasti služeb přinesla první podstatnější změnu tzv. směrnice o službách z roku 2006.
- Dnešní debaty mají základ ve Strategii pro jednotný trh z října 2015.
- Cílem navrhovaných opatření je usnadnit poskytovatelům služeb orientaci v administrativních formalitách a členským státům pomoci určit nadměrně zatěžující nebo zastaralé požadavky.
- Jedním z nich je i evropský „pas“ pro poskytování služeb v zahraničí.
Čtyři svobody stále fungují jenom částečně
Cílem evropské integrace od počátku bylo umožnit obchod bez překážek. Postupně to bylo umožněno vzájemným uznáváním norem a rušením vnitřních bariér. Původně stanovený termín (do konce roku 1969) se ovšem ukázal jako neuskutečnitelný. V průběhu roku 1968 byla sice odstraněna cla a kvóty ve vzájemném obchodě a zaveden společný celní sazebník pro obchod s třetími zeměmi, který dal základ celní unii, avšak obchodu mezi členskými státy stále bránily především odlišné národní technické předpisy. Iniciativy Společenství se navíc soustředily primárně na harmonizaci obchodu se zbožím.
K většímu sblížení členských států došlo až s rokem 1993. Právě ten je obecně považován za rok „dokončení“ vnitřního trhu a naplnění konceptu tzv. čtyř svobod – volný pohyb osob, zboží, služeb a kapitálu. Dokončení ovšem nelze chápat absolutně – budování vnitřního trhu je kontinuálním procesem a je otázkou, zda má vůbec svoji finalitu, tedy bod, ke kterému směřuje a kdy jej bude možné považovat za skutečně dokončený. I s ohledem na současné tendence omezovat volný pohyb osob nebo očekávané vystoupení Velké Británie z EU.
Směrnice o službách 2006
Služby získaly větší pozornost až během příprav, schvalování a implementace tzv. směrnice o službách na vnitřním trhu. Její návrh byl v kontextu tehdejší legislativní produkce EU specifický. Místo „běžné regulace“ navrhoval stanovení jasnějších a předvídatelnějších pravidel v rámci většího manévrovacího prostoru. Celý legislativní proces provázela řada kontroverzí a některé tzv. staré členské státy se proti němu stavěly i s tím, že výsledná směrnice přinese výhody zejména novým členům. V původní EU-15 se státy obávaly nárůstu levnějších poskytovatelů a snížení standardu nabízených služeb.
Výsledná směrnice se ale od původního návrhu nakonec liší – velkou část služeb neobsahuje (např. finanční služby, služby elektronických komunikací, dopravní služby včetně služeb osobní přepravy; zdravotní služby, audiovizuální služby a další). Oblast působnosti směrnice se dle kompromisní dohody vztahuje na maloobchodní a velkoobchodní činnost, činnost většiny regulovaných povolání (právní a daňoví poradci, architekti a inženýři), služby ve stavebnictví, služby poskytované podnikům (údržba kanceláří, manažerské poradenství či pořádání různých akcí), služby v oblasti cestovního ruchu a služby pro volný čas.
Původní návrh Komise, který počítal s větším otevřením trhu se službami, byl pozitivně vnímán řadou zájmových organizací, výsledná forma ovšem už méně. Vynětí významné části služeb společně s problémy spojenými s implementací, kdy Komise takřka u poloviny (13) členských států zahájila řízení týkající se neplnění jejich povinností, způsobily, že služby jsou stále specifickou částí vnitřního trhu.
Směrnice o službách byla dosud doplněna o následující související akty, navrhující/obsahující menší revize:
- Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Cesta k lépe fungujícímu jednotnému trhu služeb vycházející z výsledků postupu vzájemného hodnocení podle směrnice o službách (KOM(2011)20)
- Rozhodnutí Komise 2011/130/EU ze dne 25. února 2011, kterým se stanoví minimální požadavky na přeshraniční zpracování dokumentů elektronicky podepsaných příslušnými orgány podle směrnice 2006/123/ES Evropského parlamentu a Rady o službách na vnitřním trhu (změny byly začleněny do původního textu)
- Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o provádění směrnice o službách. Partnerství pro nový růst ve službách na období 2012–2015 (KOM(2012)261)
- Prováděcí rozhodnutí Komise 2014/148/EU ze dne 17. března 2014, kterým se mění rozhodnutí 2011/130/EU, kterým se stanoví minimální požadavky na přeshraniční zpracování dokumentů elektronicky podepsaných příslušnými orgány podle směrnice 2006/123/ES Evropského parlamentu a Rady o službách na vnitřním trhu
Nová Komise, nový začátek?
S nástupem Junckerovy Komise, která se ujala úřadu v listopadu 2014, se pojí řada změn, např. stanovení základních cílů, které se mají prolínat všemi politikami a mají být společné i pro další orgány EU. Komise Jean-Clauda Junckera si na počátku svého funkčního období stanovila několik priorit a jednou z nich je i rozvinutí potenciálu jednotného trhu (Hlubší a spravedlivější vnitřní trh). Fungující jednotný trh by měl sloužit jako odrazový můstek pro celou EU a měl by zajistit, aby byla úspěšnější ve světové ekonomice. Komise by chtěla zvýšit počet pracovních míst a obnovit růst investic, k čemuž by mělo dopomoci právě prohlubování jednotného trhu. Na základě Smlouvy o fungování EU (Hlava IV) má EU právo jednat tak, aby bylo dosaženo cílů vnitřního trhu.
Kde jsou nedostatky?
Podle Komise definuje směrnice o službách z roku 2006 pouze obecná ustanovení usnadňující poskytování služeb ve vybraných oblastech a usazování jejich poskytovatelů. Směrnice sice v členských státech urychlila některé reformy a během deseti let přinesla zvýšení HDP EU skoro o procento, ale v oblasti růstu a pracovních míst byl její efekt zanedbatelný. Překážky podle Komise přetrvávají zejména u služeb poskytovaných podnikům a ve stavebnictví, kde pro poskytovatele není vždy snadné využívat obchodních příležitostí v jiných členských státech.
Přetrvávajícími problémy jsou také administrativní překážky a nejasnosti ohledně dodržování stávajících předpisů. Poskytovatelé služeb si stěžují na to, že je obtížné získat informace o platných regulačních požadavcích a postupech, které musí být splněny pro přístup na trh jiného členského státu. Vnitrostátní pravidla se také často vztahují primárně na vnitrostátní situace a zahraniční poskytovatelé jsou opomíjeni. Ti, kteří se hodlají trvale usadit v jiném členském státě či dočasně poskytovat přeshraniční služby, požadují jasnější pravidla, protože splnění administrativních formalit v různých členských státech je často velmi složité a také nákladné.
Nové návrhy v oblasti služeb
Měsíc od nástupu do funkce představila Junckerova Komise svůj Investiční plán pro Evropu a Evropský fond pro strategické investice. Plán na podporu investic se již postupně realizuje a začíná podněcovat hospodářskou obnovu. V květnu 2015 Komise zveřejnila strategii pro jednotný digitální trh, která se zabývá problémy digitální ekonomiky. Propojený jednotný digitální trh by měl zlepšit on-line přístup spotřebitelů a podniků ke zboží.
Následně byl v září 2015 předložen akční plán pro vytváření unie kapitálových trhů, který by měl snížit náklady na úvěry a usnadnit financování začínajících podniků. Ve svém sdělení z října 2015 (Obchod pro všechny) Komise nabídla plán revize obchodní a investiční politiky. Další iniciativy se týkaly např. úpravy v oblasti daní a dopravy.
V říjnu 2015 byla představena Strategie pro jednotný trh, která se zabývá prohlubováním jednotného trhu, a právě s ní souvisí harmonizace v oblasti služeb. Dle Komise jsou platná pravidla často dodržována chybně, a jednotný trh je proto nutné oživit a modernizovat. Strategie zahrnuje opatření ve třech klíčových oblastech:
- vytváření příležitostí pro spotřebitele, živnostníky a podniky,
- podpora a usnadňování modernizací a inovací,
- zajišťování praktické realizace, která přinese prospěch spotřebitelům a podnikům v jejich každodenním životě.
Fungující ekonomika služeb?
Komisařka pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky Elżbieta Bieńkowska je přesvědčena, že jednotný trh bereme takřka jako samozřejmost, ale v oblasti služeb nefunguje dobře.
Zdroj: Evropská komise
Komisařka pro vnitřní trh, průmysl, podnikání a malé a střední podniky Elżbieta Bieńkowska
Na základě Strategie pro vnitřní trh proto Komise v lednu 2017 představila balík legislativních návrhů, který by měl zajistit efektivnější fungování služeb v rámci EU. Překážky bránící obchodu se službami jsou zároveň překážkami pro konkurenceschopnost výrobního odvětví EU. Služby představují dvě třetiny ekonomiky EU a vzniká v nich přibližně 90 % pracovních míst.
Stručně řečeno, cílem navrhovaných opatření je usnadnit poskytovatelům služeb orientaci v administrativních formalitách a členským státům pomoci určit nadměrně zatěžující nebo zastaralé požadavky. Legislativní balík navazuje na směrnici o službách z roku 2006 a žádným výrazným způsobem ji nerozšiřuje. Jednotlivé návrhy se snaží usnadnit fungování či vyřešit specifické problémy, ale oblast působnosti se jimi nerozšiřuje.
Co konkrétně Komise navrhuje?
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zavádí evropský elektronický průkaz služeb a související správní prostředky (KOM(2016)824)
Tento návrh se snaží řešit složité administrativní postupy určené pro poskytovatele služeb, kteří chtějí rozšířit své činnosti do jiných členských států. Zjednodušený elektronický postup by měl usnadnit poskytovatelům podnikatelských služeb (např. inženýrským firmám, IT konzultantům, organizátorům veletrhů) a stavebních služeb vyřízení administrativních formalit požadovaných k poskytování služeb v zahraničí. Poskytovatelé služeb by jej měli moci dobrovolně použít jako alternativu při prokazování souladu s platnými vnitrostátními pravidly.
Pomocí elektronického průkazu by se měli poskytovatelé vyhnout administrativním překážkám, např. nejistotě spojené s nevědomostí, který z daných požadavků uplatnit, vyplňování různých formulářů v cizích jazycích, překladům, osvědčením nebo potvrzením pravosti dokumentů. Ve srovnání se současnou situací by se úspory nákladů na formality mohly dle Komise pohybovat kolem 50 %.
V případech, kdy poskytovatel služby hodlá poskytovat přeshraniční službu pouze dočasně, by elektronický průkaz mohl vydat domovský členský stát. Hostitelský členský stát by měl ovšem možnost vznést proti vydání elektronického průkazu námitky v případech, kdy mu to směrnice o službách již povoluje. Hostitelské členské státy by si měly ponechat nezměněné rozhodovací pravomoci, jež by jim umožnily žádost o evropský elektronický průkaz služeb zamítnout. Elektronický průkaz by zahrnoval požadavky podle směrnice o službách, a nezahrnoval by tedy oblasti, jako jsou daně, pracovní právo a sociální zabezpečení. Průkaz by měl být k dispozici jak pro fyzické osoby, tak i pro společnosti.
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o testu přiměřenosti před přijetím nové právní úpravy povolání (KOM(2016)822)
Asi 50 milionů obyvatel EU, což představuje 22 % evropské pracovní síly, pracuje v povoláních, u kterých je nutná zvláštní kvalifikace nebo pro která je vyhrazen specifický titul (tzv. regulovaná povolání), např. lékárníci nebo architekti. V situaci, kdy neexistují harmonizované požadavky na úrovni EU, zůstává regulace odborných služeb ve výhradní působnosti členských států. Aby se zajistilo, že regulace odpovídá danému účelu, byl navržen již ve Strategii pro jednotný trh tzv. test přiměřenosti.
Členské státy si stanovily různá pravidla, které odrážejí jejich tradice, a to v podobě buď státní regulace, nebo samoregulace profesními sdruženími. Unie nehodlá tato pravidla nikterak výrazně omezovat, ale chce zamezit nevhodné regulaci, která může odborníky, podniky i spotřebitele zatěžovat, např. nepřiměřenými kvalifikačními požadavky, stanovením mnoha vyhrazených činností, povinným členstvím v profesních sdruženích nebo jinými opatřeními. Soudní dvůr EU tento názor podpořil a rozhodl, že skutečnost, že jeden členský stát stanoví méně přísná pravidla než jiný členský stát, neznamená, že pravidla druhého z nich jsou nepřiměřená a neslučitelná s právem EU.
Touto problematikou se blíže zabývá směrnice o uznávání odborných kvalifikací (2005/36/ES), která byla pozměněna směrnicí 2013/55/EU s cílem modernizovat právo v oblasti regulovaných povolání. Byla zavedena kontrola transparentnosti a vzájemná hodnocení (členských států) u všech regulovaných povolání. Hodnocení ale příliš nefungují – u většiny posouzení chybělo řádné zdůvodnění. Členské státy zavedly nové předpisy, např. týkající se výkonu právnického povolání, případně zavedly nebo rozšířily okruh vyhrazených činností, např. pro právní poradenství nebo pro turistické průvodce, a to bez jakéhokoli nebo jen s velmi malým posouzením přiměřenosti.
Komise tedy v předloženém návrhu stanovila, že by nově měla probíhat důkladnější analýza přiměřenosti jakýchkoli nových pravidel. Test přiměřenosti by měl přispět ke zlepšení regulačních postupů a měl by se vztahovat na nově zaváděné nebo revidované požadavky na přístup k regulovaným povoláním nebo na jejich výkon. Test by měl zohledňovat specifičnost každého povolání a jeho právního prostředí.
Některá profesní sdružení ovšem tento přístup nevítají a konkrétně německé a rakouské odvětví řemesel odmítá myšlenku jakéhokoli opatření na úrovni EU, ať už prostřednictvím směrnice nebo prostřednictvím pokynů.
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o prosazování směrnice 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu, kterou se stanoví postup oznamování pro povolovací režimy a požadavky týkající se služeb a kterou se mění směrnice 2006/123/ES a nařízení (EU) č. 1024/2012 o správní spolupráci prostřednictvím systému pro výměnu informací o vnitřním trhu (KOM(2016)821)
Dle směrnice o službách je vyžadováno, aby členské státy informovaly Komisi o navrhovaných vnitrostátních předpisech týkajících se služeb, na což může EU a členské státy reagovat a vznést případné výhrady ohledně možného nesouladu s právními předpisy EU. Stávající postup není zcela funkční a situace se nezlepšila ani po vydání Příručky k provedení směrnice o službách a po výměně zkušeností a osvědčených postupů. Kvůli nefunkčnosti se 40 % strukturovaných dialogů, které Komise zahájila v roce 2015 v zájmu zajištění souladu se směrnicí o službách, týkalo nově zavedených vnitrostátních opatření.
Z těchto důvodů chce Komise zavést samostatný legislativní nástroj zavádějící účelnější a účinnější postup. Konkrétně je cílem zvýšit účinnost postupu oznamování, zlepšit kvalitu a obsah předkládaných oznámení. Při přípravě návrhu proběhla od ledna do dubna 2016 veřejná konzultace, z jejichž výsledků vyplývá, že je úprava potřebná, a to zejména proto, že je nutné vyjasnit, která opatření je třeba oznamovat a kdy, a zavést možnost přezkumu vnitrostátních opatření ještě předtím, než jsou oficiálně přijata. Návrh směrnice se opět vztahuje pouze na ta odvětví služeb, na něž se vztahuje i směrnice o službách.
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů o doporučeních k reformám v oblasti regulace odborných služeb (KOM(2016)820)
Z hodnocení let 2014-2016 vyplynulo, že státy, které svůj trh služeb otevřely (např. Itálie, Polsko, Portugalsko a Španělsko), z toho nyní těží, a zároveň si zachovaly dosavadní vysoké standardy. Sdělení stanovuje možnosti zlepšení regulačního prostředí u řady skupin odborných služeb (např. architekti, inženýři, právníci, účetní apod.).
Doporučení týkající se reforem jsou vypracována pro jednotlivé členské státy s přihlédnutím k jejich regulačnímu prostředí. Například v případě realitních agentů je České republice doporučeno, aby v rámci chystané reformy zamezila více úrovním regulace a posoudila, zda by cíle spočívajícího v ochraně spotřebitele nemohlo být dosaženo méně omezujícími prostředky, např. zavedením chráněného profesního označení. U průvodců by naopak Bulharsko, Malta, Rakousko a Slovinsko měly zvážit zpřesnění definice vyhrazených činností vzhledem k velmi širokému či dokonce nevymezenému rozsahu vyhrazených činností.
Zpřesnění a mírná úprava stávajících pravidel
Komise legislativní návrhy představila jako „ambiciózní a vyvážený balíček opatření, který firmám a příslušníkům svobodných povolání usnadní poskytování služeb“. Navrhované akty doplňují stávající směrnici o službách. Pozitivně lze proto hodnotit to, že Komise usiluje o dodržování platných norem a problémy, které se se sektorem služeb pojí, se nesnaží řešit rychlými změnami a stanovením nových postupů.
Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop
