Bára Červenková, Euroskop, 12. 4. 2017
Rozpočtu Evropské unie je dlouhodobě vytýkáno, že v situaci nečekaných krizí není dostatečně pružný a že je příliš (až z 80 %) závislý na příspěvcích členských států. V roce 2014 byl proto ustaven panel odborníků pod vedením někdejšího komisaře Maria Montiho, aby přezkoumal efektivnější způsoby financování rozpočtu EU, které by (zároveň) nezatěžovaly rozpočty členských států. Zpráva „Budoucnost financování EU: závěrečná zpráva a doporučení Skupiny na vysoké úrovni pro vlastní zdroje“ z prosince 2016 navrhuje, aby Unie znovu začala stavět rozpočet na vlastních zdrojích financování, jako tomu bylo dříve, a využila Brexitu jako příležitosti pro reformu.
- Reforma rozpočtu EU je nezbytná jak na příjmové, tak výdajové straně.
- Fungující prvky současného systému by měly být zachovány (zásada vyrovnanosti rozpočtu, tzv. tradiční vlastní zdroje a zdroj z hrubého národního důchodu). Zrušeny by však měly být veškeré slevy a rabaty.
- Nový mix vlastních zdrojů by se měl vztahovat k energetické unii, životnímu prostředí, klimatu nebo dopravní politice. Prozkoumány by měly být i jiné zdroje příjmů (například výtěžky).
- Reforma by neměla mít dopad na objem rozpočtu.
Fakta o rozpočtu EU
Skupina na vysoké úrovni pro vlastní zdroje byla zřízena rozhodnutím Rady EU, Komise a Evropského parlamentu s cílem prozkoumat, jak lze příjmovou stranu rozpočtu EU „zjednodušit, učinit ji transparentnější, spravedlivější a demokraticky odpovědnější“. Rozpočet EU je v první řadě investičním rozpočtem, s některými přerozdělovacími funkcemi mezi členskými státy. Slouží především k podpoře společných politik a cílů EU na víceletém základě a poskytuje zdroj peněz pro střednědobé a dlouhodobé investice.
Flexibilita a vliv na krátkodobé krizové intervence je ale jeho slabinou. Objem rozpočtu je malý pro skutečnou anticyklickou ekonomickou stabilizaci a hmotné přerozdělování, které jsou oporou národních rozpočtů v dobách krize. Rozpočet EU nesmí tvořit roční deficity, není financován formou půjček na finančních trzích, a tudíž nedochází k tvorbě veřejného dluhu. V současnosti se pouze z 20 % spoléhá na vlastní zdroje, které pocházejí z cel a částečně z daně z přidané hodnoty. Ještě před třiceti lety byl ale poměr vlastních zdrojů a příspěvků členských států opačný.
Výše rozpočtu je dána stropem vlastních zdrojů, který byl rozhodnutím o vlastních zdrojích z roku 2014 stanoven na 1,23 % HND EU v položkách na platby a 1,29 % HND EU v položkách na závazky. Tento strop musí být respektován při tvorbě víceletého finančního rámce i každoročního rozpočtu. Víceletý finanční rámec na několikaleté období stanoví závazné limity a nemůže se tak stát, že by výdaje nebyly kryty dostatečnými příjmy, jako tomu bylo v minulosti. Víceletý finanční rámec vzniká procesem se zapojením Komise, Evropského parlamentu a Rady EU, a je stanoven na minimálně pětileté období. Jednomyslně ho schvaluje Rada ve formě nařízení, přičemž je nutný souhlas většiny všech a tří pětin přítomných poslanců EP.
Příjmy a výdaje rozpočtu EU
Objem vlastních zdrojů neustále klesá
Systém vlastních zdrojů byl zaveden v 70. letech z toho důvodu, aby financování Společenství bylo nezávislé na vládách členských států. Vlastní zdroje pocházely ze zemědělských dávek (cel vybíraných ze zemědělských produktů), běžných cel a podílu na dani z přidané hodnoty. Později byl zaveden čtvrtý vlastní zdroj – příspěvek z HNP (HND) členských států, který dorovnává předpokládané výdaje rozpočtu, jež nelze pokrýt prvními třemi zdroji.
Význam tradičních vlastních zdrojů však neustále klesal. To způsobila i vzrůstající soběstačnost EU (tedy menší objem dovozu) a snižování cel na dovoz do EU. Například při výběru zemědělských dávek a cel zůstává 20 % částky členskému státu, který výběr provádí, a význam této příjmové složky pro rozpočet EU je malý. I další zdroj, podíl DPH, v posledních letech zaznamenal výrazný pokles. Kritici tohoto zdroje poukazovali na to, že daní z přidané hodnoty jsou nejvíce zatíženy chudé státy. Proto došlo postupně ke snížení hranice z 1,4 % až na 0,5 % a velikost vyměřovacího základu byla omezena na maximálně 50 % HNP členského státu.
Největším zdrojem příjmů evropského rozpočtu je proto příspěvek z HND členských států, který ze všech zdrojů nejlépe zohledňuje schopnost zemí platit do společného rozpočtu. Tento zdroj, koncipovaný v momentě jeho zavedení v roce 1980 jako doplňkový, se stal hlavním pilířem rozpočtu a dnes zajišťuje až 80 % příjmů EU, čímž ale na druhou stranu dochází k popření snahy o autonomii rozpočtu, což s sebou přináší další problémy.
Rozpočet není dostatečně „evropský“
Kritici evropského rozpočtu uvádějí, že systém pomíjí zájmy EU a jejich politik, členské státy místo toho sledují své příspěvky do rozpočtu pouze z hlediska své „čisté pozice“(tj. rozdílu mezi objemem financí, které z rozpočtu EU dostanou, a výdaji, které do něj odvedou).
Z víceletého rozpočtového rámce se údajně stal „nepochopitelný slepenec výjimek“, jelikož se při jeho vyjednávání „nemluví o zájmech EU, ale zejména se kupuje podpora jednotlivých zemí“. Do systému byly navíc postupně zapracovány různé opravné mechanismy, jako jsou slevy a rabaty pro některé členské státy, takže je velmi složité přesně vypočítat skutečný celkový příspěvek za každý jednotlivý stát.
Opravné mechanismy ve víceletém finančním rámci EU
Brexit proto dává „jedinečnou příležitosti přezkoumat, jak měříme skutečné náklady a přínosy EU“, říká zpráva a žádá, aby byly zrušeny všechny slevy a rabaty.
Co požaduje Montiho zpráva?
Zpráva čítá na 100 stran, na kterých Montiho skupina kritizuje současný rozpočtový systém, který (jak již bylo zmíněno výše) obsahuje spoustu výjimek, slev, různých zdrojů financování a je závislý na národních rozpočtech. Rozpočet EU by měl být z větší části financován vlastními zdroji EU, zpráva se však neomezuje pouze na jeden nebo dva zdroje, ale zvažuje několik možností. Většinou jde o kombinace zcela nových zdrojů plynoucích ze spotřeby, produkce nebo politiky životního prostředí, jelikož jediné ideální řešení vlastního zdroje neexistuje, zdůrazňuje Montiho zpráva.
Jedním ze stěžejních důvodů reformy je snaha o to, aby financování rozpočtu EU bylo stabilní. Kdyby některý zdroj v daném roce neposkytnul očekávané výnosy, nemělo by to znamenat zásadní problém. Cílem rovněž není zvyšovat zdroje/příjmy rozpočtu, uvádí zpráva.
Skupina doporučuje zavést alternativní zdroje příjmů, které nejsou vnímány jako příspěvky členských států, ale spíše přímo souvisí s politikami EU:
- Reforma DPH na vlastní zdroj (a nahrazení stávajícího zdroje z DPH); vlastní zdroj založený na korporátní dani z příjmu; daň z finančních transakcí či jiné daně z finančních činností, které by měly tu výhodu, že by současně zlepšily fungování jednotného trhu. Zejména v případě reformované DPH a daně z příjmů právnických osob by podle zprávy bylo navíc podpořeno spravedlivější zdanění, což by přispělo k boji proti daňovým podvodům a vyhýbání se placení daní v EU.
- Energetická unie/životní prostředí/klima/dopravní politika: dávky z CO2; systémové výnosy z evropského obchodu s emisními povolenkami; daň z elektřiny; daň z pohonných hmot (daně z fosilních paliv/spotřební daně, které by napomohly dosáhnout různých cílů EU v oblasti ekologie); nepřímé zdanění výrobků z třetích zemí s vysokými emisemi.
- Jiné příjmy než vlastní zdroje, které mohou taktéž financovat rozpočet a měly by být prozkoumány: výnosy z dražeb nebo jiné příjmy vyplývající z politik a pravomocí EU, jako jsou hraniční kontroly nebo poplatky za překročení emisí u automobilů.
Od navýšení podílů vlastních zdrojů v rozpočtu EU si autoři zprávy slibují více finančních prostředků a jejich provázanost s ekonomickým růstem. Dokud je rozpočet EU postaven na národních příspěvcích, je politicky neprůchodné ho navýšit. Jakmile bude založen na nepřímých daních (DPH nebo zdanění emisí CO2), tak příjmy porostou „automaticky“ v souladu s hospodářským růstem. Výsledkem by mohl být mechanismus, díky kterému bude mít EU k dispozici více prostředků, aniž by to znamenalo zvýšení daňové zátěže pro občany a aniž by to bylo podmíněno politickým rozhodnutím.
Montiho zpráva taktéž zdůrazňuje, že by měly zůstat zachovány základní rozpočtové zásady (jednota a univerzalita příjmů). Pokud budou některé členské státy vyžadovat užší integraci (což platí zejména pro další vývoj v eurozóně a nové politiky, jako je obrana), mohla by být přijatelným řešením diferenciace na příjmové straně.
Montiho zpráva také zaručuje, že cílem předkládaných reformních návrhů není zvyšovat celkové daňové zatížení občanů EU. Slibuje, že každá nově zavedená evropská daň by byla kompenzována poklesem národních daňových sazeb, a tedy snížením příspěvku členských států.
Země se bojí ztráty vlivu
Od členských států se očekávají obavy, že v důsledku změn ztratí kontrolu nad celoevropským rozpočtem. Autoři zprávy je však vyvracejí.
Podle A. Lamassoura, jednoho z autorů zprávy o zdrojích rozpočtu EU a poslance EP, by přechod na vícezdrojové financování unijního rozpočtu nemělo znamenat posun pravomocí z členských států do Bruselu. Současná podoba rozpočtu je dle jeho slov závislá na příspěvcích členských států a to s sebou nese nevýhody, protože „kdykoli členské státy v Radě EU diskutují o rozpočtu nebo o víceletém finančním rámci, každý ministr se zajímá pouze o to, jak dostane peníze, jimiž přispívá, nazpět namísto toho, aby probírali jak financovat společné evropské cíle“. V případě, že by se rozhodovalo o dodatečném zdroji k dani z přidané hodnoty, budou o tom stejně muset rozhodnout ministři financí členských států.
Lisabonská smlouva dala Radě pravomoc zřídit formou rozhodnutí nové kategorie vlastních zdrojů nebo stávající kategorie zrušit. Toto rozhodnutí přijímá Rada zvláštním legislativním postupem (jednomyslně po konzultaci s EP) a následně musí být schváleno členskými státy. Montiho zpráva bude sloužit jako základ pro legislativní návrhy Komise o víceletém finančním rámci EU na roky 2021-2027, které budou předloženy do konce roku 2018.
Autor: Bára Červenková
