Magda Komínková, Euroskop, 31. 7. 2017

ANALÝZA – Hlavy států a předsedové vlád zemí EU se na konci března 2017 setkali v Římě, aby si připomněli 60. výročí podpisu Římských smluv. Podpis tzv. Římské deklarace znovu rozproudil debaty o vícerychlostní Evropě. Co všechno se pod tímto pojmem skrývá? A jak jej uchopit?

• Neexistuje shoda na používaných termínech
• S otázkou diferenciované integrace se lze setkat od poloviny 70. let
• Formálně vícerychlostní Evropu představuje posílená spolupráce
• Nejviditelněji lze rozdíly pozorovat v rámci eurozóny a schengenské spolupráce
• Při překonání krize v eurozóně byla přijata řada záchranných a podpůrných mechanismů, kterých se neúčastnily všechny členské státy
• Jedním z navržených scénářů o budoucnosti EU je vícerychlostní integrace

Evropskou integraci lze obecně chápat dvěma základními způsoby:

1. použití určitých nástrojů a prostředků za účelem dosažení konečného stavu;
2. ve smyslu neustálého dynamického procesu bez daného cíle.

Podobným prizmatem se lze dívat i na problematiku tzv. diferenciované integrace, která členským státům nabízí možnost nepostupovat vždy společně a pokouší se zohlednit různorodost a možnosti členských států.

Ač zní tato definice banálně, realita mnohem složitější. Stejně jako u způsobu chápaní integrace jako takové záleží na tom, zda státy mají dosáhnout konečného cíle (finality), či nikoliv. Všechny používané pojmy – „vícerychlostní Evropa“ „dvourychlostní Evropa“, „variabilní geometrie“, „vícekolejná integrace“, princip „core Europe“ (jádro–periferie), „Evropa à la carte“, „flexibilní integrace“, abychom zmínili jen ty nejznámější – operují s možností volby rychlosti pro členské státy a/nebo rozsahu dalších integračních závazků. Plně přijímaná definice ale neexistuje a postoje autorů se mnohdy liší.

První zastřešující model vícerychlostní integrace předpokládá, že dojde k hlubší spolupráci několika zemí, ke které se ostatní státy (které nutně nemusejí být pomalejší) připojí později. Měl by být stanoven společný cíl, jejž sdílí všechny státy, a postupně by měl být naplněn. Naproti tomu flexibilní integrace představuje formu spolupráce, kdy mezi sebou členské státy uzavírají partnerství a volí si hloubku integrace, aniž by musely směřovat ke společnému (celounijnímu) cíli. Spolupracovat může pouze vybraná skupina států, která se dohodne a splní podmínky. V obou případech lze usilovat o větší integrační dynamiku, neboť umožňují „postup vpřed“ i tehdy, pokud nesouhlasí všechny členské státy.

Přístupy k diferenciované integraci se pokusila kategorizovat A. Kadlecová, která na základě práce A. Stubba představila tři modely – první definovaný časem, druhý prostorem a třetí obsahem spolupráce.

1. 1. Čas: „Evropa více rychlostí“

• Všechny členské státy by měly souhlasit s integračními opatřeními, ale mohou je zavést v různou dobu
• Příklady: hospodářská a měnová unie (euro), přechodná období, přístupové smlouvy
• Charakter: nadnárodní

1. 2. Prostor: „Variabilní geometrie“

• Některé členské státy principiálně odmítají úplně nebo zčásti některá integrační opatření
• Vnitřní rozdělení na integrační jádro, které je maximálně propojeno, a periferní oblasti spolupráce
• Připouští možnost, že se některé státy vůbec nepřipojí
• Příklad: Schengenské dohody
• Charakter: nadnárodní i mezivládní

1. 3. Obsah: „Evropa à la carte“

• Státy si v rámci tohoto přístupu vybírají oblasti, na kterých bych se chtěly integračně podílet
• Příklady: Velká Británie a Sociální charta, Dánsko a hospodářská a měnová unie (euro)
• Charakter: mezivládní

Od Tindemanse do současnosti

Vícerychlostní/flexibilní integrace není pro Evropskou unii ničím novým. První zmínky o rozdílném postupu členských států se objevily již v 70. letech. V současné době je patrně nejviditelnějším příkladem eurozóna a schengenský prostor. Nicméně rozdílů mezi členskými státy lze najít celou řadu. V některých případech se zapojují i státy mimo EU. Řada dohod vznikla na mezivládní úrovni, mimo rámec smluv a součástí práva EU se stala později. Opět může být zmíněn Schengen.

Prvním výraznějším podnětem, který nastartoval úvahy o různém postupu členských států, bylo první rozšíření v roce 1973, kdy se původní šestka rozrostla o Velkou Británii, Irsko a Dánsko. Problematický vstup nových členských států logicky vyústil ve větší heterogenitu.

Formálněji lze za milník považovat Zprávu o Evropské unii (tzv. Tindemansova zpráva) z roku 1975. Ta obsahovala kromě řady reforem i návrh na vytvoření tzv. dvourychlostní Evropy, která byla primárně spojena s hospodářskou a měnovou politikou.

Řešení tzv. britského problému (neadekvátní výše příspěvků Velké Británie do společného rozpočtu) lze také částečně zařadit k diferenciované integraci. A to zejména proto, že si Británie vynutila tzv. rabat – návrat dvou třetin britského příspěvku. Země tak získala jiné postavení než ostatní členské státy.

Model flexibilní integrace vypracovaný Tindemansem nakonec nebyl uplatněn a přetrvávající rozdíly mezi členskými státy byly později zmíněny i ve zprávě Doogeova výboru (1985) a v Jednotném evropském aktu (1986). Zpráva mimo jiné zmínila flexibilitu jako nástroj dosažení cílů jednotného trhu. To se pak odrazilo v textu článku 15 Jednotného evropského aktu, kde je uvedena možnost nejednotného postupu. Nejedná se však o zavedení vícerychlostního přístupu, jako spíše o možnost rozdílného postupu.

Před přijetím Jednotného evropského aktu skupina vybraných členských států (Francie, Německo, Lucembursko, Belgie, Nizozemsko) podepsala mezivládní dohodu o rušení kontrol při přechodu státních hranic (tzv. Schengenská dohoda). Dohoda zůstala v roce 1985 omezena na skupinu signatářských států a nebyla součástí smluvního rámce, předpokladem nicméně bylo, že se součástí primárního práva v budoucnu stane.

Počátek 90. let byl spojen s významnými změnami v rámci integrace, z nichž některé se dotkly i vícerychlostní čí flexibilní podoby integračního procesu. Významnou změnou bylo nejen přijetí Smlouvy o EU, ale také severní rozšíření o neutrální státy (Rakousko, Švédsko a Finsko). Konec studené války podpořil snahy o spolupráci v oblasti zahraniční a obranné politiky. Navíc dokončení budování vnitřního trhu podnítilo otázku zavedení společné měny.

Smlouva o Evropské unii (SEU) přinesla do debaty o podobě flexibilní integrace nový rozměr a její důsledky v podstatě vedly k pozdějšímu zakotvení obecného mechanismu flexibility – tzv. užší (posílené) spolupráce – v Amsterdamské smlouvě. Maastrichtská smlouva posunula evropský integrační proces od hospodářské spolupráce k politické unii. Členské státy se se změnami nevyrovnaly stejně a také měly často odlišné představy o budoucím vývoji.

Výsledkem byl tzv. maastrichtský chrám s dvěma mezivládními pilíři a vyjednané výjimky (opt-outs) Velké Británie a Dánska, které se týkaly měnové unie, sociální politiky, evropského občanství a bezpečnostní a obranné politiky. Princip opt-outs a mezivládní pilíře reprezentují odklon od doposud navrhovaného modelu vícerychlostní integrace k flexibilní integraci.

V době příprav Amsterodamské smlouvy byly diskutovány obavy z vytvoření států druhé kategorie a výsledkem jednání byl kompromisní návrh, jenž stanovoval pravidla pro ustanovení výše zmíněné posílené spolupráce. Je třeba zmínit fakt, že obecný mechanismus flexibilní integrace a hledání jeho konečné podoby se stal samostatnou otázkou jednání. Při pohledu na změny, které Amsterodamská smlouva přinesla, lze právě koncept flexibilní integrace vnímat jako jednu z nejvýznamnějších. Výsledný kompromisní mechanismus obsahoval striktní podmínky pro zahájení spolupráce.

K výrazné změně došlo rovněž v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (tzv. druhý pilíř), do níž byl kvůli větší flexibilitě při rozhodování o akcích Unie zakotven mechanismus konstruktivní absence umožňující nepodílet se na konkrétní akci, ale na druhou stranu neznemožnit její konání.

Institut posílené spolupráce zakotvený do smluv v Amsterdamu se více či méně proměňoval s každou následující revizí primárního práva. Jeho zavedením fakticky došlo k vytvoření právního rámce umožňujícího diferencovanou integraci členských států. Ve Smlouvě z Nice byl minimální počet států potřebný k zahájení posílené spolupráce stanoven na osm (minimálně většina). Následná Lisabonská smlouva stanovila minimální počet členských států na devět a inspirovala se tak nepřijatou ústavní smlouvou, čímž proces schvalování částečně zjednodušila.

Důležitým milníkem ve vývoji vícerychlostní/flexibilní integrace byla finanční a dluhová krize, která zasáhla EU od roku 2008. Proměnila jak fungování, tak institucionální nastavení Unie. Jedním z příkladů může být Euroskupina, která do té doby neměla právní oporu v zakládacích smlouvách a fungovala jako neformální setkávání ministrů financí eurozóny. Lisabonská smlouva tuto skutečnost změnila a setkávání institucionalizovala.

S krizí se pojí také řada záchranných a podpůrných mechanismů, kterých se neúčastnily všechny členské státy.

• Evropský stabilizační mechanismus (ESM) se vztahuje pouze na státy platící eurem.
• Pakt Euro Plus byl koncipován jako mezivládní dohoda pro zvýšení fiskální a ekonomické disciplíny států, které se účastní i státy mimo eurozónu. K dohodě se nepřipojily Česká republika, Maďarsko, Švédsko a Velká Británie.
• Fiskální pakt neboli Smlouva o stabilitě, koordinaci a správě v hospodářské a měnové unii je opět mezivládní dohoda, které se neúčastní všechny členské státy. Ratifikaci odmítla Velká Británie.
• Bankovní unie, jejímiž členy jsou automaticky státy eurozóny a ostatní členské státy se k ní mohou kdykoli připojit a uzavřít dohodu o úzké spolupráci. Bankovní unie je další ukázkou složitosti několikakolejné a vícerychlostní integrace.

V posledních letech se integrace nejvíce prohlubuje právě v hospodářské a měnové oblasti. V minulosti se přitom rozhodnutí o sbližování ekonomik většinou pojila s kontroverzemi. Citlivá otázka měny se totiž přímo dotýká občanů EU a změny u nich nemají často podporu. Do budoucna je tedy otázkou, zda lze očekávat, že se státy ekonomické oblasti plně shodnou. (Z tohoto pohledu se jedná spíše o flexibilní integraci, kdy si státy vybírají, zda se zúčastní, či nikoliv.)

EU je pestrá

Pokud pomineme zmíněnou posílenou spolupráci a konstruktivní absenci, tak s různými stupni evropské integrace počítá primární právo i jinak. Například se jedná o možnost vyjednat si výjimky (tzv. opt-outs). Členské státy si je mohou vyjednat v oblastech, ve kterých se nehodlají do spolupráce zapojit. Dánsko společně s Velkou Británii v rámci počtu výjimek zaujímá vedoucí postavení. V krátkodobém horizontu sem lze zařadit také přechodná období, ať vyjednaná nebo stanovená ze strany EU.

Posílená spolupráce: formalizovaná vícerychlostní Evropa

Posílená spolupráce umožňuje zúčastněným státům organizovat hlubší spolupráci, než v dotčených politikách předpokládají zakládací smlouvy. V Lisabonské smlouvě je upravena články 326–334 Smlouvy o fungování EU. Jejím hlavním smyslem je urychlovat evropskou integraci mezi členskými státy, které o ni usilují. Zapojit se však mohou i další členské státy, které mají zájem. Posílená spolupráce může být organizována v rámci všech evropských politik kromě těch, kde má EU výlučné pravomoci.

Obecné zásady

Posílená spolupráce má zrychlovat postup integrace EU, ale nesmí narušovat vnitřní trh ani hospodářskou a sociální soudržnost Unie. Lisabonská smlouva stanovuje, že se spolupráce se musí účastnit nejméně devět členských států. K posílené spolupráci je možné připojit se kdykoliv, pokud členský stát přijme rozhodnutí přijatá v jejím rámci. Akty přijaté v rámci posílené spolupráce nejsou součástí primárního práva a zavazují pouze členy takové spolupráce.

Lisabonská smlouva umožňuje při rozhodování o posílené spolupráci přejít od jednomyslného hlasování k rozhodování kvalifikovanou většinou nebo od zvláštního legislativního postupu k řádnému legislativnímu postupu; výjimkou jsou rozhodnutí týkající se oblasti vojenství nebo obrany.

Postup navázání posílené spolupráce

Členské státy, které si přejí mezi sebou navázat posílenou spolupráci, podají žádost Komisi, která následně předloží návrh Radě. Povolení k zavedení posílené spolupráce vydá Rada na návrh Komise po obdržení souhlasu Evropského parlamentu.

Členský stát, který si přeje účastnit se probíhající posílené spolupráce, oznámí svůj záměr Komisi a Radě. Komise rozhodne, jestli členskému státu potvrdí účast v posílené spolupráci. V případě, že Komise vydá zamítavé rozhodnutí, může se členský stát obrátit v této věci na Radu, která o žádosti rozhodne.

Zvláštní postup v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP)

Na rozdíl od obecného postupu není posílená spolupráce v oblasti Společné zahraniční a bezpečnostní politiky předmětem návrhu Komise a nepodléhá schválení Evropského parlamentu. O zahájení takové spolupráce se rozhoduje pouze v Radě. Ta rozhoduje o posílené spolupráci na žádost zúčastněných členských států jednomyslně.

Posílená spolupráce v oblasti obrany

Lisabonská smlouva vytvořila tři typy posílené spolupráce v oblasti obrany.

• Členské státy se v případě zájmu mohou účastnit stálé strukturované spolupráce. Zavazují se tím k účasti v evropských programech pro výbavu a k poskytnutí bojových jednotek určených pro plánované mise vedené v rámci EU. Postup v této oblasti nevyžaduje žádný minimální počet členských států a Rada spolupráci schvaluje kvalifikovanou většinou.
• Členské státy se také mohou účastnit určitých misí vyplývajících ze společné bezpečnostní a obranné politiky. Jedná se například o humanitární mise nebo mise na udržení míru. Takové spolupráce mezi členskými státy musí být předmětem jednomyslného rozhodnutí Rady.
• Evropská obranná agentura nabízí rámec spolupráce členským státům, které si přejí zlepšit své vojenské schopnosti. Agentura je otevřena všem členským státům.

V této souvislosti je třeba zdůraznit, že mechanismus zapojení do posílené spolupráce je jednosměrný. Členské státy se mohou dobrovolně zapojit, ale nemohou stejným způsobem vystoupit.

Posílená spolupráce v praxi

V současnosti existuje posílená spolupráce v následujících oblastech:

1) Rozvody manželských párů, které tvoří občané různých unijních států

Nařízení č. 1259/2010 se vztahuje na 16 členských států (ČR se neúčastní). Uplatňuje se v případech, kdy při rozvodu dochází ke kolizi právních předpisů.

2) Evropský patent

Nařízení č. 1257/2012 se vztahuje na 25 členských států (včetně ČR) a zavádí jednotný evropský patent.

3) Oblast příslušnosti, rozhodného práva a uznávání a výkonu rozhodnutí ve věcech majetkových poměrů v manželství

Nařízení č. 2016/1103 (č. 2016/1104 pro registrované partnerství) se vztahuje na 18 členských států (včetně ČR) a od roku 2019 by mělo řešit soudní příslušnost.

Kromě již schválených posílených spoluprací se jedná o dalších. Zmínit lze daň z finančních transakcí, kterou podporuje 11 členských států (bez ČR).

Jiné druhy spolupráce mezi členskými státy a EU

Mimo rámec smluv je třeba v první řadě zmínit mezivládní dohody. V historii bylo možné se setkat s řadou z nich a některé byly již zmíněny – Bruselská smlouva, Pakt Euro plus a další. Tyto dohody se mohou, ale nemusí stát součástí primárního práva.

Další možností je otevřená metoda koordinace, což je dobrovolná spolupráce členských států. Do rámce diferenciované integrace ji lze řadit i přesto, že se opírá o právně nevynutitelné mechanismy, jako je stanovování směrů, benchmarking, sdílení osvědčených postupů apod.

Pozitiva a negativa nestejného postupu členských států

Stejně jako u řady jiných otázek týkajících se evropské integrace se objevují dva protilehlé postoje. Například Tomáš Břicháček vidí rizika v tom, že by posílená spolupráce mohla být využita k postupnému prosazení centralizačních iniciativ v nejcitlivějších oblastech. Představitelnou je varianta, že skupina států v čele s Německem a Francií by mezi sebou v rámci posílené spolupráce hladce dojednala a nastavila projekty typu harmonizace přímých daní nebo systémů sociálního zabezpečení a následně by se spolu s Komisí pokoušela získat na svou stranu další státy.

Naopak analytici Asociace pro mezinárodní otázky (AMO) tvrdí, že Česko by mělo vystupovat proti tomu, aby se eurozóna dále oddělovala od zbytku členských států, a proti snahám omezit evropskou integraci čistě na společný trh. Vícerychlostní integrace EU by byla podle nich pro Českou republiku nebezpečná, protože by mohla ztrácet vliv na směřování EU.

Jak dál?

Z výše uvedeného jasně vyplývá, že o EU nelze hovořit jako o homogenním pevném celku. V současné době tedy není otázkou, zda Unie směřuje k vícerychlostní/flexibilní integraci, ale spíše to, jak bude toto diferenciovaná integrace v budoucnu vypadat a co to bude pro budoucnost projektu znamenat. Členské státy EU už nyní vytvářejí pestrou mozaiku, která se vzájemně prolíná.

Hlubší debata se očekává v průběhu roku 2017, během něhož by EU a její členské státy měly diskutovat o scénářích budoucího vývoje. Bílá kniha, která načrtla pět možných alternativ, by měla být hlavním podkladem pro jednání. Lze očekávat, že otázka vícerychlostní integrace bude jednou z pravděpodobnějších variant.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop