Kristýna Pavlíčková, 27. 11. 2017, psáno pro Euroskop
ANALÝZA – Zahájení stálé strukturované spolupráce neboli PESCO přineslo nový vítr do evropských obranných snah. Tento formát po dlouhou dobu existoval pouze “na papíře”, chyběla však politická vůle k jeho uvedení do praxe. Nyní se však dvacet tři členských států rozhodlo zahájit užší spolupráci v oblasti obrany. Co si ale konkrétně si pod touto iniciativou představit? Na čem je postavena a co bude znamenat pro účastnící se státy? Těmito i dalšími otázkami se bude zabývat následující analýza.
Dlouhá cesta obranné integrace
Společná obrana byla na evropské půdě diskutovaným tématem již od 50. let, kdy bylo na základě Plevenova plánu založeno Evropské obranné společenství. Přestože se postoje států k této otázce se často výrazně lišily, lze sledovat proces postupného sbližování obranných snah, které vedlo až k současnému ustanovení stálé strukturované spolupráce.
Zde je několik vybraných milníků na cestě k PESCO od vzniku Evropské unie:
- 1993: Na základě Maastrichtské smlouvy byla založena Evropská zahraniční a bezpečnostní politika (EZBP).
- 1999: V reakci na britsko-francouzskou deklaraci ze Saint-Malo (1998) byla založena Evropská bezpečnostní a obranná politika (EBOP).
- 2003: Jednotky EBOP se poprvé účastnily vojenských operací Concordia v Makedonii a Artemis v Demokratické republice Kongo.
- 2004: Vznikla Evropská obranná agentura (EDA), která má na starost koordinaci Evropské/Společné bezpečnostní a obranné politiky.
- 2007: Bojové skupiny EU byly poprvé uvedeny do pohotovostního stavu. Od té doby se pravidelně střídají každého půl roku.
- 2009: Lisabonská smlouva vstoupila v platnost. Mimo vzniku Společné bezpečnostní a obranné politiky (SBOP) je také ve smlouvě poprvé definována Stálá strukturovaná spolupráce.
Po roce 2009 však stálá strukturovaná spolupráce zůstala v mrtvém bodě a objevovala se jen zřídka v projevech některých evropských politiků. Letošní iniciativa se tak může zdát poměrně nečekaným, ale i významným krokem v rámci evropské obranné integrace.
Flexibilní rozhodování a závazné cíle
PESCO je formátem posílené spolupráce v oblasti obrany, který má umožnit skupině členských států Evropské unie zintenzivnit vývoj a sdílení obranných kapacit. Zapojení států probíhá čistě na dobrovolné bázi a státy samy mohou rozhodnout o tempu, rozsahu a přesné podobě spolupráce. V tomto aspektu tedy PESCO přináší větší flexibilitu, kdy státy samy určují kritéria zapojení a nejsou jim předkládána evropskými orgány. Na druhou stranu však státy zapojené do stálé strukturované spolupráce musí závazně plnit stanovené cíle, nad čímž bude dohlížet Evropská obranná agentura. Očekávaným výsledkem je nastartování vývoje obranných kapacit a investic do nich, což je dosud oblastí, ve které má mnoho členských států značné mezery. Dále by mělo dojít ke zvýšení interoperability obranných složek jednotlivých států, tak aby mohly efektivně působit ve společných operacích.
Právní ukotvení stálé strukturované spolupráce najdeme v Lisabonské smlouvě na několika místech. V článku 42(6) je uvedeno:
“Členské státy, jejichž vojenské schopnosti splňují vyšší kritéria a které přijaly v této oblasti přísnější závazky s ohledem na vedení těch nejnáročnějších misí, naváží v rámci Unie stálou strukturovanou spolupráci.”
Zdroj: Smlouva o Evropské unii ve znění Lisabonské smlouvy, čl. 42, odst. 6
O průběhu ustanovení PESCO a případném připojení či odchodu členů pojednává článek 46 Lisabonské smlouvy. Protokol 10 poté stanovuje, že se státy zaváží rozvíjet svůj vnitrostátní příspěvek a budou připraveny na případnou účast v mnohonárodních silách. Dále protokol uvádí možné oblasti spolupráce. Smlouva však nestanovuje konkrétní požadavky ani nedefinuje “vyšší kritéria vojenských schopností” potřebné pro ustanovení spolupráce. Členským státům je tedy při interpretaci tohoto textu poskytnuta značná flexibilita. Otázkou je, zda to nepovede k příliš nízkým nárokům, které sice budou moct splnit všechny státy, ale připraví formát o zamýšlenou efektivitu.
Jak založit PESCO?
Debata o vzniku stálé strukturované spolupráce se odehrává na půdě Rady Evropské unie. Článek 46 stanovuje několik kroků, které vedou k jejímu zahájení:
- Členské státy, které chtějí utvořit stálou strukturovanou spolupráci, stanoví společné závazky a cíle v souladu s Protokolem 10.
- Státy oznámí Radě a Vysoké představitelce pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku svůj záměr zahájit PESCO. Zároveň představí dohodnuté závazky a svou schopnost a vůli je naplňovat.
- Do tří měsíců od oznámení dojde v Radě k hlasování o vzniku, ke kterému stačí souhlas kvalifikované většiny, což není v obranných záležitostech obvyklé.
Ve chvíli, kdy je stálá strukturovaná spolupráce ustanovena, o dalších otázkách rozhodují již jen účastnící se státy. Hlasování uvnitř PESCO je jednohlasné, pouze v případě přijetí či vyloučení člena se přechází opět ke kvalifikované většině. Státy stojící mimo strukturu PESCO se mohou účastnit rozhodovacího procesu, hlasovací právo ale nemají.
Pokud některý ze států nebude plnit stanovené závazky, mohou ostatní rozhodnout o jeho vyloučení. Lze předpokládat, že tato možnost slouží především k vytváření vzájemného politického tlaku mezi členy a ke skutečnému vyloučení by došlo až v krajním případě. Vyloučení by pravděpodobně předcházely stupňované sankční kroky. Každý stát může také své působení v PESCO ukončit, stačí mu k tomu oznámení Radě.
Zvýšení obranných schopností skrze spolupráci
Protokol 10 stanovuje mnoho možných oblastí spolupráce, ve kterých by mělo dojít k co největší harmonizaci mezi zapojenými státy. Významná část spolupráce by měla probíhat v rámci společného výcviku složek a vývoje kapacit. Tím by měla být zvyšována schopnost nasazení sil členských států v jedné operaci, tak aby se vzájemně doplňovaly. Protokol 10 také často zmiňuje, že k nasazení složek PESCO by mohlo dojít na žádost OSN.
Státy účastnící se stálé strukturované spolupráce by měly zvýšit investiční výdaje na obranu na předem dohodnutou úroveň. Spolupráce PESCO bude financována především z národních rozpočtů, což znamená, že je třeba ji zahrnout i do národního obranného plánování. To znamená více koordinace na strategické úrovni celé skupiny zapojených států. PESCO by také mělo být navázáno na letos založený Evropský obranný fond, ze kterého by mohly být financovány některé projekty. Právě společné projekty, které se budou vždy zaměřovat na posílení specifické oblasti, by měly být klíčovým prvkem spolupráce. Podle úspěšnosti těchto projektů bude hodnocena i efektivita celého formátu.
Každý stát poskytne plán národního zapojení, který by měl obsahovat podrobnější cestu k plnění závazků a účasti na projektech. Plnění těchto plánů bude pravidelně vyhodnocováno Evropskou obrannou agenturou. Tato závaznost tvoří hlavní rozdíl mezi PESCO a dalšími projekty SBOP, ve kterých byly národní příspěvky dobrovolné a nebyly nijak vymáhány.
PESCO je na světě
Ministři obrany 23 členských států předložili 13. listopadu Radě a Vysoké představitelce oznámení o zahájení PESCO. Hlasování o zřízení spolupráce proběhne s největší pravděpodobností na zasedání Rady 11. prosince. Do této německo-francouzské iniciativy se zapojilo až nečekaně velké množství států: Belgie, Bulharsko, Česko, Estonsko, Finsko, Francie, Chorvatsko, Itálie, Kypr, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Německo, Nizozemí, Maďarsko, Polsko, Rakousko, Rumunsko, Řecko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko a Švédsko. Mimo iniciativu stojí Dánsko, které má trvalou výjimku z obranných aktivit; Portugalsko, Irsko a Malta, u kterých však budoucí zapojení není vyloučeno; a pochopitelně Spojené království.
Na toto rozhodnutí mělo patrně vliv rozhodnutí Spojeného království o vystoupení z Evropské unie, které bylo tradičním odpůrcem větší integrace uvnitř EU, včetně obranné oblasti. Dalším faktorem se pravděpodobně stala rétorika Donalda Trumpa, který kvůli neplnění závazků evropskými spojenci, vytvořil nejistotu americké bezpečnostní záruky v Evropě.
V oznámení zaslaném Radě státy uvádějí některé konkrétní závazky i oblasti, ve kterých zamýšlejí spolupracovat. Co se týče výdajů na obranu, státy se zavázaly dávat 2 % z celkového rozpočtu na obranný výzkum a technologie a 20 % na obranné investice. V oznámení uvádějí, že chtějí skrze stálou strukturovanou spolupráci především vytvořit rámec podporující operace a mise SBOP a bojové skupiny EU. Další spolupráce bude probíhat v oblasti kyberbezpečnosti, vytvořením databáze jednotek k nasazení a zrychlením přeshraničního pohybu vojenského materiálu a personálu.
Státy podpisem také přislíbily, že se zúčastní alespoň jednoho projektu PESCO. Konkrétní projekty budou uveřejněny až po oficiálním spuštění spolupráce, již v současné době však státy mají okolo 50 návrhů. Program bude rozdělen do dvou fází: 2018-2021 a 2021-2025, přičemž po skončení každé z fází dojde k jeho hodnocení.
Co bude dál?
Vzhledem k tomu, že je stálá strukturovaná spolupráce novým formátem, panuje ohledně jejího budoucího fungování určitá nejistota. Otázkou je, zda nově vzniklá skupina bude dostatečně efektivní a potvrdí smysluplnost formátu. Objevují se názory, že příliš mnoho členů ve skupině může být spíše kontraproduktivní. Některé členské státy mohou iniciativu zpomalovat, ať už cíleně či z nedostatku prostředků pro naplňování cílů. Úkolem současné formace tedy bude dokázat, že PESCO je na půdě evropských obranných snah přidanou hodnotou.
Otázkou k další diskuzi může být i to, kam PESCO v případě své úspěšnosti posune Unii jako celek. Z jedné strany se může zdát, že se jedná o prohloubení integrace a krok směrem k vytvoření diskutované Evropské obranné unie. Na druhou stranu může být PESCO chápáno jako cesta k vícerychlostní Evropě, ve které se státy integrují jen v jimi vybraných oblastech. Jaké budou skutečné dopady stálé strukturované spolupráce, se projeví až časem. Vše záleží na tom, jak zodpovědně dokáží státy uchopit potenciál, který jim PESCO nabízí.
Autor: Kristýna Pavlíčková
