Komise představila plán, jak reformovat eurozónu

Barbora Červenková, Euroskop, 31. 1. 2018

Proběhlá hospodářská krize odhalila některé institucionální nedokonalosti evropské hospodářské a měnové unie. Zejména pak upozornila na problém nesouladu fiskálních politik jejích členských zemí. S cílem zachovat stabilitu eurozóny v době ekonomického poklesu byla přijata řada mezivládních opatření na úrovni jak eurozóny, tak i celé EU. V prosinci 2017 Komise představila návrhy, které chtějí některá z těchto opatření oficiálně zavést do legislativního rámce EU, ale také svou vizi pro další možné fiskální a institucionální prvky v EU a eurozóně.

Hospodářská a měnová unie stále čeká na své dokončení

Hospodářská a měnová unie (HMU) jako nejvyšší možný stupeň integrace předpokládá společnou koordinaci měnové a fiskální politiky svých členských zemí. S příchodem společné měny na počátku nového tisíciletí země sladily své měnové politiky. Fiskální koordinace v eurozóně však doposud zcela provedena nebyla a zůstává nadále v rukou jednotlivých národních vlád.

Prostředkem na udržení fiskální disciplíny členských zemí měl být Pakt stability a růstu. Jak ovšem ukázala praxe, jeho vynutitelnost není optimální. Proběhlá hospodářská krize vyvolala masivní zvýšení státních intervencí, jež vedly k překročení konvergenčních kritérií a projevily se také dlouhodobě akumulované fiskální nerovnováhy. Ukázalo se, že neudržitelné schodky veřejných financí v jedné zemi mohou přenášet problémy i do ostatních zemí eurozóny, což vyvolalo poptávku po přísnějších pravidlech. Byla podniknuta řada reforem hospodářského řízení eurozóny a posílení koordinace hospodářských politik zemí.

Díky mnohočetným reformám je nyní HMU robustnější než kdy dříve. Nicméně její architektura ještě není plně dokončena. V současné době existuje široká shoda na tom, že je třeba dosáhnout dalšího pokroku, čemuž napomáhá i oživení jak v ekonomice EU, tak ekonomiky eurozóny, spolu s mírou nezaměstnaností na nejnižší úrovni od vypuknutí hospodářské krize v roce 2008 a dle posledních dostupných údajů Eurobarometru ekonomické náladě na nejvyšší úrovni od roku 2000. Vytvoření hlubší a spravedlivější hospodářské a měnové unie je také jednou z hlavních priorit Junckerovy Komise.

Od Evropského měnového fondu až k ministru hospodářství eurozóny

Celkovým cílem návrhů je „posílit jednotu, účinnost a demokratickou odpovědnost evropské hospodářské a měnové unie“ do roku 2025. Čtyři konkrétní návrhy, které mají být podniknuty v následujících 18 měsících, představili 6. prosince 2017 místopředseda komise pro euro, sociální dialog a finanční služby Valdis Dombrovskis, komisař pro měnové záležitosti daně a cla Pierre Moscovici a komisař pro rozpočet Günther Oettinger:

• Evropský měnový fond

Návrh na zřízení Evropského měnového fondu zakotveného v právním rámci Unie (KOM(2O17) 827)

Jedním z klíčových bodů prohloubení HMU je návrh na zřízení Evropského měnového fondu (EMF) jako nástupce již zavedeného Evropského mechanismu stability (ESM). Stávající finanční a institucionální struktury ESM by dle návrhu měly zůstat zachovány i v rámci EMF, nově by ale měly být zakotveny do právního rámce Unie. EMF by tedy měl navázat na činnost ESM co se týče pomoci členským zemím eurozóny ve finančních potížích, získávání finančních prostředků formou nástrojů kapitálového trhu a provádění transakcí na trhu peněžním.

V čem se liší evropské fondy k řešení krizí?

Mimo standardní funkce ESM by ale EMF měl nově poskytovat jištění pro Jednotný fond pro řešení krizí bank (SRF) až do výše 60 mld. eur a zároveň sloužit jako věřitel poslední instance v případě, že by SRF neměl dostatečné prostředky k řešení krize banky. Nevylučuje se také, že by samotný EMF mohl vyvinout nové finanční nástroje, např. na podporu stabilizační funkce (viz dále v textu). EMF by se tak fakticky měl stát evropskou alternativou Mezinárodnímu měnovému fondu. Nové pravomoci fondu předpokládají posílení jeho efektivity, transparentnosti a odpovědnosti oproti původnímu ESM. Celková úvěrová kapacita EMF by měla být stejná, jako ta u ESM, s možností navýšení. Rada a Evropský parlament by měli návrh přijmout do poloviny roku 2019.

• Začlenění fiskálního kompaktu do unijního práva

Návrh na začlenění zásadních prvků Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě do právního rámce Unie, s přihlédnutím k přiměřené flexibilitě zakotvené v Paktu o stabilitě a růstu a identifikované Komisí od ledna 2015 (KOM(2017) 824)

Dalším z návrhů Komise je začlenit do práva EU hlavní prvky Smlouvy o stabilitě, koordinaci a správě (tzv. rozpočtový pakt) s cílem podpořit zdravé rozpočtové rámce na vnitrostátní úrovni. K tomuto kroku se 25 členských zemí (mimo ČR a Spojené království) zavázalo již v roce 2012 s účinností od ledna 2018.

Rozpočtový pakt stanovuje, aby státy, které se k němu připojily, přijaly legislativu zajišťující, že strukturální schodek státního rozpočtu nepřesáhne 0,5 % HDP. Země, jejichž dluh převýšil 60 % HDP, pak musí snižovat jeho výši minimálně o 5 % ročně. Od začlenění tohoto mezivládního nástroje do právního rámce Unie si Komise slibuje posílení jeho demokratické legitimity, zjednodušení právního rámce a snížení rizika překrývání. Evropská komise vyzvala ostatní instituce, aby tento návrh přijaly do poloviny roku 2019.

2019.

• Nové rozpočtové nástroje eurozóny

Sdělení o nových rozpočtových nástrojích pro stabilní eurozónu v rámci Unie (COM(2017)0822)

Cílené změny v nařízení o společných ustanoveních s cílem mobilizovat finanční prostředky na podporu vnitrostátních reforem (KOM(2017) 826)

Pozměňovací návrh na posílení programu na podporu strukturálních reforem (KOM (2017) 826)

V případě sdělení se nejedná prozatím o závazný návrh, ale spíše vizi, jak by se některé rozpočtové funkce eurozóny i EU, které jsou propojeny, mohly rozvíjet v rámci veřejných financí EU ruku v ruce s fungováním Evropského semestru. Konkrétně se Sdělení o nových rozpočtových nástrojích pro stabilní eurozónu v rámci Unie, jak se dokument jmenuje, zabývá 4 rozpočtovými funkcemi:

1. Podpora strukturálních reforem skrze nástroj pro provádění reforem a technické podpory: Vyplácení finanční podpory z nástroje by například mohlo fungovat tak, že státy by samy navrhly své národní reformy na základě úkolů, které jim byly určeny v rámci Evropského semestru. Na základě dialogu s Komisí by byla uzavřena dohoda o balíčku reformních závazků na tříleté období. Státy by podávaly zprávy o pokroku, který by byl posuzován na základě určených kritérií, jejichž plnění by podmiňovalo vyplácení finanční podpory. Program podpory strukturálních reforem byl schválen v únoru 2017 a funguje pod záštitou Komise, poptávka zemí ale značně překračuje dostupné částky programu.
2. Specializovaný konvergenční nástroj pro země, které jsou na cestě k přijetí společné měny: Na žádost kandidátské země by jí byly poskytnuty politiky, které by mohly napomoci ke konvergenci s kritérii pro vstup do eurozóny. Nástroj by mohl být na návrh Komise zřízen po roce 2020, v návaznosti na program na podporu strukturálních reforem. Formální kritéria a postup pro přijetí eura by tímto návrhem zůstala nedotčena.
3. Mechanismus jištění pro bankovní unii: V krajním případě, pokud by prostředky z Jednotného fondu pro řešení krizí byly nedostatečné, by mohlo být aktivováno jištění z EMF jako poslední možnost při záchraně banky . Komise rovněž navrhuje zřízení úvěrové linky EMF pro fond řešení krizí. Financování krizí bank by tak bylo snadnější, rychlejší a mělo by ochránit od ztrát daňové poplatníky. V případě působení EMF jako věřitele poslední instance by se totiž jeho prostředky poskytnuté Fondu získaly zpět z bankovního sektoru. Nejedná se o nový návrh, byl předložen již v roce 2013.
4. Stabilizační funkce k udržení určité úrovně investic v případě velkých otřesů: Jedna z možností, jak rychle aktivovat zdroje pro země v případě asymetrických otřesů jako doplněk stabilizační úlohy vnitrostátních rozpočtů a ochrana investičních kapacit. Investice jsou předpokladem dlouhodobého růstu ekonomiky, ale v dobách krize patří mezi první vládní škrty. Komise navrhla 3 možné způsoby, jak stabilizační funkci zavést:

• evropský systém ochrany investic by podporoval plánované a předem
  označené investice, které by jinak byly zrušeny/odloženy;
• evropský systém zajištění v nezaměstnanosti jako zajištění vůči vnitrostátních systémů;
• fond pro horší časy, který by kontinuálně shromažďoval příspěvky z členských zemí a za předem stanovených podmínek by bylo zahájeno vyplácení prostředků. Předpokládá se kombinace těchto způsobů.

Stabilizační nástroj by měl být ukotven v právním rámci EU a po roce 2020 začít působit paralelně vedle EMS (EMF). Transfery by byly přísně podmíněny kritérii a nebyly by trvalé. Předpokládá se totiž, že státy v příznivém období vytvářejí fiskální přebytky, aby v případě hospodářského poklesu nejprve využili svých vnitrostátních nástrojů. Způsobilé prostředkům by tedy měly být ty země, které dodržují pravidla Paktu. Konkrétní návrhy by Komise měla předložit v květnu 2018 v rámci svého návrhu na víceletý finanční rámec od r. 2020. Rada a Parlament by je pak měly přijmout do roku 2019.

• Evropský ministr hospodářství a financí

Sdělení o evropském ministru hospodářství a financí (KOM(2017) 823)

V současnosti jsou hospodářské, fiskální, strukturální a finanční pravomoci v rámci HMU rozděleny mezi více orgánů, právních rámců a systémů dohledu. Proto byl Komisí předložen návrh sloučit stávající pravomoci místopředsedy Komise a předsedy Euroskupiny v jednu osobu s cílem „posílit soudržnost, účinnost, transparentnost a demokratickou odpovědnost za tvorbu hospodářské politiky v EU“, aniž by se zasahovalo do vnitrostátních záležitostí nebo by se jeho funkce překrývaly s funkcemi na národní úrovni.

Ministr by dohlížel na práci EMF a byl by odpovědný Evropskému parlamentu (EP). Prosazoval by obecný zájem ekonomiky EU a eurozóny tím, že by jednal jako klíčový partner orgánů a institucí EU, členských států a veřejnosti v interakci s mezinárodními partnery. Prosazoval a podporoval by koordinaci a provádění reforem v členských státech, byl by rovněž kompetentní k určování vhodné fiskální politiky pro eurozónu jako celek, mohl by koordinovat využívání relevantních rozpočtových nástrojů EU a eurozóny s cílem maximalizovat jejich účelnost a účinnost při dosahování politických priorit EU. Vytváření tohoto postu by probíhalo postupně, EP a Rada by měly dosáhnout shody do poloviny roku 2019.

Prohloubená HMU = více pravomocí pro Komisi

Komise ze svých návrhů vynechala možnost vzniku samostatného rozpočtu eurozóny, který navrhl francouzský prezident Emmanuel Macron. Místo toho navrhla využít část rozpočtu EU s cílem pomoci reformnímu úsilí ve všech členských zemích EU, nejen v eurozóně.

Komise trvá na tom, že členství v eurozóně by mělo zůstat otevřené pro osm členských států, které zatím jednotnou měnu nepoužívají, a proto chce napomoci také jejich konvergenci. Události v eurozóně totiž ovlivňují i země mimo ni, a to nejen ekonomicky, ale i politicky.

Do budoucna se rovněž očekává, že Brexit změní rovnováhu sil mezi eurozónou a ostatními, a to v neprospěch zemí mimo společnou měnu. Teoreticky by mělo být pro země eurozóny po vystoupení Spojeného království z EU snadnější dosáhnout kvalifikované většiny hlasů a jednodušeji by tak mohly prosadit své návrhy. Také z toho důvodu bude pro nečlenské země důležité udržovat užší vztahy s eurozónou.

Plán Komise na prohloubení HMU rovněž vyvolává novou diskusi o jejích pravomocích vůči členským státům. Výkonný orgán EU bude i nadále zodpovědný za správu v rámci záchranných programů společně s budoucím EMF, zatímco členské státy budou mít méně dohledu než v současném ESM. Také myšlenka vzniku postu ministra hospodářství, který by jako místopředseda Komise předsedal Euroskupině, neformálnímu zasedání ministrů financí eurozóny, byla již dříve odmítnuta několika státy, které nechtějí Komisi udělovat další pravomoci. Rovněž plánovaný stabilizační fond by byl spravován Komisí. Komise se však kritikám brání a argumentuje, že přijetím změn se správa eurozóny stane transparentnější a demokratičtější, jelikož i Evropský parlament získá více pravomocí při dohledu, zejména pokud bude předseda Euroskupiny také komisařem.

Přísnější pravidla v eurozóně mají zastánce hlavně v Německu a Nizozemí, ale třeba také na Slovensku. V druhé skupině jsou naopak státy jižní Evropy, jako je Francie, Itálie nebo Portugalsko. Očekává se, že důležitý bude zejména kompromis mezi Francií a Německem. Jelikož ale Německo stále nemá vládu, přijmou členské země rozhodnutí ohledně návrhů pravděpodobně až na summitu Evropské rady v červnu 2018.

Autor: Barbora Červenková, psáno pro Euroskop