Nová kohezní politika – jiná, ale ne horší


Magda Komínková, psáno pro Euroskop, 14. 8. 2018

Evropská unie se připravuje na nové sedmileté programové období po roce 2020. S tím souvisí i změny v jednotlivých politikách EU. V případě kohezní politiky Komise již předložila návrh obsahující její podobu po roce 2020 a návrhy pro jednotlivé členské státy. Hlavním cílem je kohezní politiku modernizovat, „zflexibilnit“, zjednodušit a připravit ji na nové výzvy. Nejen Česká republika by se měla připravit na možné snížení objemu přidělených finančních prostředků.

Jak bude vypadat nová kohezní politikaEU řeší své financování prostřednictvím dlouhodobých finančních rámců, které stanovují stropy pro každoroční rozpočty. Nyní jsme ve fázi, kdy je připravován dlouhodobý rozpočet pro období 2021-2027. Návrh rozpočtu byl Komisí zveřejněn v květnu 2018 a více se o něm můžete dočíst v textu Jaké změny přinese nový víceletý rozpočet EU?, který vyšel na Euroskopu v červnu 2018.

Dlouhodobé rozpočty vznikají společně se stanovováním nových iniciativ a cílů Unie. Tato sounáležitost je důležitá proto, aby cíle měly zajištěnou finanční podporu. VFR mají také usnadnit přijímání ročních rozpočtů EU, zajistit rozpočtovou kázeň v rámci EU a zvýšit předvídatelnost finančních prostředků EU. V tzv. víceletém finančním rámci (VFR) je pevně stanovena celková částka a dílčí částky pro jednotlivé oblasti činnosti/politiky, jež by EU měla během období nejméně sedmi let každý rok použít a v jejichž mezích může přijímat právní závazky. Rada (zástupci členských států) přijímá nařízení o VFR jednomyslným hlasováním po obdržení souhlasu Evropského parlamentu (tzv. postup souhlasu). Evropský parlament může v rámci postupu souhlasu postoj Rady schválit nebo zamítnout, nemůže v něm však provádět žádné změny. Návrh nařízení o VFR vypracovává Komise a Evropská rada (hlavy států a vlád členských států) obvykle poskytuje Radě pokyny pro jednání s Evropským parlamentem. Akty týkající se konkrétních odvětví bývají přijímány řádným legislativním postupem na základě návrhů Komise.

Budoucí dlouhodobý rozpočet má mít hned několik specifik a bude čelit několika výzvám. Nejpodstatnější z nich je odchod Velké Británie z EU. Unie se bude muset připravit na snížení příjmů a bezprecedentní odchod členského státu. Proto budou některé kapitoly dlouhodobého rozpočtu oproti minulému pokráceny.

Kohezní politika patří mezi politiky EU, které se budou muset připravit na změny. Také Česká republika by měla zrozpočtu kohezní politiky obdržet méně finančních prostředků. Důvodem ovšem není pouze snížení celkového objemu rozpočtu, ale také hospodářský růst ČR, změny v kategorizaci regionů a nové problémy, které Unie musí řešit.

Kohezní a regionální politika – jaké jsou hlavní rozdíly?

Cílem kohezní politiky je zmenšit hospodářské a sociální rozdíly mezi jednotlivými členskými státy, a především pak mezi regiony v rámci EU. Kohezní politika je z rozpočtového hlediska druhou nejvýznamnější politikou EU hned po společné zemědělské politice (SZP). Tento poměr se mění a množství alokovaných prostředků v rámci kohezní politiky se vůči SZP postupně zvyšuje. Kohezní politika EU představuje naplňování jednoho ze základních principů práva EU – principu solidarity. Na jeho základě přispívají hospodářsky vyspělejší státy na rozvoj méně rozvinutých regionů, což má mít pozitivní dopad na EU jako celek.

Pro kohezní politiku se vžilo také označení politika soudržnosti. Setkat se ovšem můžeme také s označením regionální politika. Pojmy bývají často používány synonymně, lze mezi nimi ovšem nalézt rozdíly. Kohezní politiku si lze představit jako širší pojem, pod který spadá také regionální politika.

Kohezní politika EU neboli „politika hospodářské, sociální a územní soudržnosti EU, je politikou, jejímž cílem je snižování rozdílů mezi úrovní rozvoje různých regionů, snížení zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů a posilování hospodářské, sociální a územní soudržnosti za účelem rozvoje EU“. Rozdíly lze nalézt v tom, že kohezní politika se nesoustředí primárně na regiony, ale i na další oblasti.

Rozdíly jsou rovněž v rámci financování; regionální politika je realizována prostřednictvím dvou hlavních fondů: Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) a Fondu soudržnosti (FS).

Kohezní politika spojuje fondy regionální politiky a společně s Evropským sociálním fondem (ESF), Evropským zemědělským fondem pro rozvoj venkova (EZFRV) a Evropským námořním a rybářským fondem (ENRF) tvoří tzv. Evropské strukturální a investiční (ESI) fondy.

Kohezní politika v letech 2014-2020

Aby bylo možné zhodnotit změny v plánované kohezní politice pro příští finanční perspektivu, je důležité shrnout, jak politika funguje v současném období. Nejen co se týká finančních prostředků, ale také z hlediska stanovených priorit, které odráží základní cíle EU.

V rozpočtovém období 2014–2020 došlo k posílení koordinace a koherence mezi politikou soudržnosti a dalšími politikami EU, které přispívají k regionálnímu rozvoji (zejména politikou pro rozvoj venkova a rybářskou a námořní politikou). V současnosti má kohezní politika stanovených 11 tematických cílů. Jednoduše lze ovšem říci, že politika poskytuje rámec pro plnění cílů strategie Evropa 2020.


Priority na roky 2014–2020


Zdroj: Komise – Priority na roky 2014–2020

Co se týká finančních prostředků, bylo pro plnění stanovených priorit v období 2014–2020 vyčleněno 351,8 miliard €, tedy téměř třetina celkového rozpočtu EU. Přihlédne-li se k národním příspěvkům a dalším soukromým investicím, odhaduje se objem politiky soudržnosti na přibližně 450 miliard €. V platném období mohou alespoň na určité typy prostředků z některých fondů ESIF dosáhnout regiony ve všech členských státech. Tato problematika bývá často diskutována. Konkrétně se jedná o to, zda mají mít všechny oblasti v EU možnost získat podporu, nebo zda je vhodnější primárně podporovat více zaostalé regiony.

Financování politiky soudržnosti v letech 2014-2020 (351,8 miliard €)

Zdroj: Úvod do politiky soudržnosti EU pro období 2014-2020

Porovnání finanční alokace v letech 2014-2020 podle členských států

Poznámka: CF – Kohezní fond; ERDF – Evropský fond pro regionální rozvoj

Zdroj: Komise – Platný rozpočet

Česká republika a kohezní politika v letech 2014–2020

Česká republika má možnost během období 2014–2020 získat v rámci kohezní politiky více než 20,5 mld. € v cenách 2011 (23,1 mld. € v běžných cenách). Tato suma představuje při přepočtu na obyvatele čtvrtou nejvyšší alokaci. V případě, že ČR srovnáme s podobně vyspělými státy (např. Portugalsko), dosahuje lepšího výsledku. Dalo by se říci, že ČR je zvyklá získávat z prostředků EU poměrně velký balík finančních prostředků. Důležité je ale zdůraznit, že ne všechny přidělené prostředky jsou v průběhu období vyčerpány. V tomto ohledu se ČR pohybuje hluboko ve třetí desítce členských států EU. Celková alokovaná suma v součtu představuje 2 % HDP ČR během sedmiletého období a více než třetinu vládních kapitálových nákladů v témže období.

Alokace ESI fondů v období 2014-2020

Zdroj: Evropské strukturální a investiční fondy 2014–2020 v kostce

Jak bude vypadat nová kohezní politika

Budoucnost kohezní politiky se odvíjí od několika dílčích aspektů. Jednak záleží na celkovém objemu finančních prostředků vyčleněných na celé období a jednak na prioritách a cílech Unie po roce 2020. Tyto dva základní body mají vliv na fungování dílčích politik.

Celkově Komise navrhuje na období 2021–2027 víceletý finanční rámec ve výši 1135 miliard € v prostředcích na závazky (odpovídá 1,11 % hrubého národního důchodu EU-27). Tato výše závazků se promítá do 1105 miliard € (nebo 1,08 % HND) v prostředcích na platby. Nový dlouhodobý rozpočet se má více soustředit na posilování bezpečnosti, boj proti podvodům, na řešení nepředvídaných událostí a na reakce na mimořádné situace v oblastech, jako je bezpečnost a migrace a v neposlední řadě také na boj s klimatickými změnami.

Od začátku je hlavním cílem politiky soudržnosti „snižování rozdílů mezi různými regiony a eliminace zaostalosti nejvíce znevýhodněných regionů“, jak v roce 1986 definoval Jednotný evropský akt. Lisabonská smlouva pojem soudržnosti částečně rozšířila a definuje ji jako „hospodářskou, sociální a územní soudržnost“. Tato koncepce je o něco širší než původní pojetí regionální politiky, které se váže prakticky výhradně na ERDF a působí specificky na regionální úrovni.

Návrh pro regionální rozvoj a politiku soudržnosti po roce 2020 Komise zveřejnila 29. června 2018. Jako Komise konstatovala, navrhuje „modernizovat politiku soudržnosti, jejímž cílem má být růst hospodářské a sociální konvergence a pomoc regionů“. S rozpočtem ve výši 373 miliard € v závazcích na období 2021–2027 chce kohezní politika snížit rozdíly napříč EU.

Hlavním cílem návrhu je politiku modernizovat, „zflexibilnit“, zjednodušit a připravit ji na nové výzvy. Také z toho důvodu vydala příručku obsahující „80 zjednodušujících opatření politiky soudržnosti pro období 2021–2027“.

Ke změnám by nemělo dojít v rámci Fondu soudržnosti, ze kterého by měly moci čerpat členské státy, jejichž HND na obyvatele je nižší než 90 % průměru EU. Kromě jiného se má zvýšit míra spolufinancování na regionální úrovni a příspěvek EU má být stanoven na 40-70 %.


Politika soudržnosti pro všechny regiony

Podle návrhu mají nakonec pro nějakou formu financování zůstat způsobilé všechny regiony EU. Existovaly totiž i jiné, restriktivnější návrhy. Regiony by i pro období po roce 2020 měly zůstat rozděleny do tří kategorií: (1) méně rozvinuté, (2) přechodové a (3) více rozvinuté regiony. Metoda přidělování prostředků má být i nadále založena primárně na HDP na obyvatele, měla by být ovšem doplněna i o další, nová kritéria (nezaměstnanost mladých lidí, nízká úroveň vzdělání, změna klimatu a přijímání a integrace migrantů). Metoda přidělování finančních prostředků na základě HDP na obyvatele vychází z „berlínského vzorce“, který přijala Evropská rada v roce 1999.

Přidělování finančních prostředků v období 2021-2027

Zdroj: Individuálnější přístup k regionálním potřebám

Nejvzdálenější regiony mají i nadále těžit ze speciální podpory EU. Na základě nové strategie by tyto regiony měly získat prostředky k tomu, aby rozvíjely projekty týkající se např. obnovitelných zdrojů energie.

Rozdělení regionů

Zdroj: Individuálnější přístup k regionálním potřebám

Menší byrokracie

Komise ve svých návrzích přišla se snahou o snížení byrokracie a zjednodušení čerpání finančních prostředků např. pomocí využívání společného souboru pravidel. Komise rovněž navrhuje mírnější kontroly u programů s dobrými výsledky a současně větší důraz na vnitrostátní systémy a rozšíření „zásady jednoho auditu“. Mimo rámec zmíněného jednotného souboru pravidel mají být usnadněny synergie s dalšími nástroji EU, jako jsou SZP, Horizont Evropa, program LIFE nebo Erasmus+. Tzv. „pečeť excelence“ by měla umožnit, aby byly úspěšně hodnocené projekty v rámci programu Horizont Evropa financovány z politiky soudržnosti, aniž by musely projít dalším výběrovým procesem.

Flexibilita

Víceleté finanční rámce mají sice zajišťovat jistotu a stabilitu pro plánování, ale i přesto chce Komise umožnit částečnou flexibilitu. A to zejména proto, aby bylo možné reagovat na nepředvídané události. EU s tím má zkušenosti z nedávné doby, kdy po vypuknutí migrační krize obtížně sháněla finanční prostředky. To by mělo být nově snazší a po přezkumu v polovině období má být zjištěno, zda jsou v programech pro zbylé roky zapotřebí změny. Hodnoceny by měly být nové priority, výkonnost programů a nejaktuálnějších doporučení pro jednotlivé země. V rámci určitých mezí mají být možné převody zdrojů mezi programy, aniž by bylo zapotřebí formálního souhlasu Komise. Zvláštní ustanovení má v případě přírodní katastrofy usnadnit zmobilizovat finanční prostředky EU ještě tentýž den.

Pět investičních priorit pro období 2021-2027

Jedenáct tematických cílů, které jsou uplatňovány v rámci programového období 2014–2020, bylo přetransformováno do pěti politických cílů. Hlavní oblasti zájmu nicméně zůstaly zachovány.

Zdroj: Rozpočet EU pro budoucnost – Regionální Rozvoj a Soudržnost

Podpora měst, místních orgánů a přeshraniční spolupráce

Speciální podporu by měla moci získat města, která se potýkají s problémy, jako je znečištění ovzduší, nezaměstnanost a sociální vyloučení. Návrh předpokládá, že 6 % rozpočtu ERDF budou města moci čerpat města na udržitelný rozvoj. Mimo to by měl vzniknout nový nástroj – Evropská městská iniciativa – pro spolupráci mezi městy, inovace a budování kapacit napříč všemi prioritami městské agendy EU (začleňování migrantů, bydlení, kvalita ovzduší, chudoba ve městech nebo přechod na jiné zdroje energie).

Rámec politiky soudržnosti na období 2021–2027 by se měl také soustředit na místní okolnosti a podpořit rozvoj místních strategií růstu prostřednictvím městských, místních či jiných územních orgánů. Ke změnám by nemělo dojít u podpory tzv. komunitně vedeného místního rozvoje, tj. koncepce strategií realizovaných místními akčními skupinami, do nichž jsou zapojeny místní orgány, občanská společnost a obchodní partneři.

Nově by mělo být možné, aby region využil část své alokace na financování projektů kdekoli v Evropě společně s jinými regiony. Podpora by měla dosáhnout 9,5 miliardy €. Návrh Komise týkající se evropského přeshraničního mechanismu by měl umožnit, aby se u konkrétního časově omezeného projektu či opatření dobrovolně uplatňovala pravidla jednoho členského státu i v sousedních členských státech. To by mohlo pomoci nárůstu přeshraniční dopravní infrastruktury nebo zdravotnických zařízení. Cílem je rozšířit „financovatelné“ meziregionální projekty v prioritních odvětvích, jako jsou data velkého objemu (big data), bioekonomika, účinné využívání zdrojů nebo propojená mobilita.

Návrh alokace finančních prostředků na politiku soudržnosti v období 2021–2027 (v €)

Zdroj: Regionální rozvoj a politika soudržnosti po roce 2020

Konkrétní návrhy Komise pro jednotlivé členské státy byly představeny v průběhu června a července 2018:

Objem finančních prostředků plynoucích do kohezní politiky by měl být o něco vyšší než v minulém období – 351,8 miliard € na období 2014–2020 a373 miliard € na období 2021–2027. Z uvedeného vyplývá, že by se kohezní politika neměla nijak zásadně měnit a možnost čerpat mají mít nadále všechny regiony. Změny přináší celkové nastavení hlavních cílů Unie, mezinárodní vývoj a změny, které v EU proběhnou. Obecně lze říci, že plánované finanční prostředky mají plynout na inovace, podporu malých firem, digitální technologie, modernizaci průmyslu nebo tzv. oběhové hospodářství.

Nová podoba výpočtu společně s dobrým ekonomickým výkonem a nízkou nezaměstnaností budou mít za důsledek, že nejen Česká republika, ale i další státy (Maďarsko, Polsko) mohou obdržet v příštím víceletém finančním rámci méně finančních prostředků. Polsko by ovšem mělo zůstat největším příjemcem. Více peněz by naopak mohly získat státy jižní Evropy – Itálie, Řecko a Španělsko.

ČR po roce 2020

Podle Komise evropské fondy v posledních deseti letech posílily české HDP o více než 4 % a podpořily více než 30 tisíc malých a středních podniků. ČR měla v minulých letech nárok na poměrně velké objemy peněz, ale v novém finančním rámci by mělo oproti předchozím letům dojít ke snížení podpory. ČR by z unijního rozpočtu měla na kohezní politiku čerpat 17,8 miliard € v cenách roku 2018 (20,1 miliard € v běžných cenách). Ve srovnání se současným obdobím se jedná o snížení o 2,7 miliard €.

Důvodů pro snížení je hned několik. Tím nejpodstatnější je ekonomický růst ČR. Jednoduše řečeno, ČR je na tom lépe, než byla, když se vyjednával současný víceletý rozpočet. Mezi další důvody patří také nový přepočet pro rozdělování prostředků, který zohledňuje i další aspekty a nevychází pouze z hospodářských výsledků daného státu. ČR je členským státem s nejnižší nezaměstnaností v EU a nepatří k regionům zatíženým migrací, proto je logické, že na základě těchto kritérii by mělo dojít ke snížení alokace. Dílčí aspekty mají sice na celkový výpočet alokace jen malý vliv, ale přesto hrají pro ČR negativní roli, která ve spojení s hospodářským růstem může vést ke snížení celkové alokované částky pro kohezní politiku na období po roce 2020.

Brexit ovlivní nejen celkový rozpočet a jeho objem, ale také kategorizaci regionů. Po odchodu Velké Británie se některé regiony (např. i české) posunou do vyšší kategorie, protože průměr HDP EU se sníží.

Jak jednání dopadnou a zda alokace zůstane stejná, jak byla představena v návrhu, se teprve uvidí. Panika ovšem není na místě a snížení se dalo očekávat. Státní tajemník pro evropské záležitosti Aleš Chmelař se vyjádřil, že ČR usiluje o zachování co největší podpory z fondů regionální politiky, a pokud nastanou v kohezní politice příliš velké škrty, celý evropský projekt i jeho hlavní přínosy to může vystavit riziku.

Jiná kohezní politika

Kohezní politika by měla být v novém období jiná a nová. Základní cíle politiky ale zůstávají nezměněny a stále by měla vést ke snižování rozdílů mezi regiony. Unie musí reagovat na změny ve světě a podle nich přizpůsobit hlavní cíle EU pro období po roce 2020. Velký dopad bude mít také odchod Velké Británie z EU, kdy dojde ke snížení příspěvků do společného rozpočtu a ke změně v rámci zařazení regionů. Podstatné je, že všechny regiony budou mít nárok na zisk nějaké formy podpory tak, jako tomu bylo v minulých dlouhodobých finančních rámcích.

Co se týká České republiky, tak sice lze očekávat snížení objemu finančních prostředků, panika ovšem není namístě. Pozitivní je, že se ČR dostala mezi hospodářsky výkonnější regiony a že se nepotýká s problémy nezaměstnanosti a důsledky migrační krize, což jsou kritéria, která EU bude nově zohledňovat při přerozdělování finančních prostředků.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop

Sdílet tento příspěvek

Další aktuality