Petr Pospíšil, Euroskop, 2.5.2019
Před rokem a půl, v prosinci 2017, Rada EU rozhodla o aktivaci stálé strukturované spolupráce v obraně PESCO. O čtyři měsíce později, v březnu 2018, byla schválena historicky první vlna projektů, čítající celkem 17 projektů. V listopadu téhož roku Rada posvětila druhou vlnu – rovněž 17 projektů. Všechny projekty jsme vám představili v detailních profilech na stránkách Euroskopu. V následujícím textu si připomeneme, jakým vývojem PESCO dosud prošlo a co v souvislosti s ním očekávat do budoucna.
Stálá strukturovaná spolupráce PESCO je ekvivalentem institutu posílené spolupráce, kterou známe z ostatních oblastí unijní politiky. PESCO představuje posílenou spolupráci speciální pro oblast spolupráce v obraně. Základní principy jsou shodné – skupina států se může na základě svého rozhodnutí, vyjádřeného prostřednictvím Rady EU, dohodnout na tom, že chtějí v oblasti obrany „dělat více“, přičemž členské země EU, jež se stálé strukturované spolupráce neúčastní, nejsou dalšími rozhodnutími v rámci PESCO vázány. Mohou se ovšem k PESCO připojit později.
Pro státy, které se PESCO účastní, jsou rozhodnutí přijímaná v jeho rámci závazná stejně jako běžné normativní akty Unie, zavazující všechny členské země. PESCO tak představuje jeden z mnoha projevů tzv. vícerychlostní evropské integrace (z ostatních patří mezi nejvýznamnější eurozóna, schengenský prostor či výše zmíněný institut posílené spolupráce).
Myšlenka vzniku PESCO je spojena s návrhem Ústavy pro Evropu
Konkrétní plány na zavedení možnosti založit posílenou spolupráci v obraně se datují do doby zasedání Konventu o budoucnosti Evropy v letech 2001-2003. Ustanovení o stálé strukturované spolupráci v obraně byla obsažena v návrhu Smlouvy o Ústavě pro Evropu, který však ztroskotal v důsledku neúspěšných referend ve Francii a v Nizozemí v létě 2005.
Ustanovení o stálé strukturované spolupráci PESCO tak byla vtělena do primárního práva Evropské unie až prostřednictvím Lisabonské smlouvy, která nabyla účinnosti v roce 2009. Dlouho se však jednalo o institut existující pouze „na papíře“ – Smlouvy umožnily státům aktivovat tato ustanovení, nestanovovaly ovšem, kdy a zda vůbec se tak má stát. Předseda Evropské komise Jean-Claude Juncker dokonce stálou strukturovanou spolupráci PESCO označil za „Šípkovou růženku Lisabonské smlouvy“.
PESCO bylo pokračováním trendu zvýšeného angažmá EU v obraně
Ta se probudila k životu v roce 2017. K aktivaci PESCO nedošlo ze vzduchoprázdna – jednalo se o vyústění zvýšené aktivity a iniciativy Evropské unie, jejích určitých agentur a institucí a především členských zemí samotných. Toto období zvýšené aktivity v obraně započalo již o rok dříve přijetím Globální strategie pro zahraniční a bezpečnostní politiku EU v červnu 2016.
Ta vyjádřila mimo jiné velice ambiciózní cíl zajištění „strategické autonomie EU“ (tedy že Unie, resp. její členské státy, budou schopny zajistit svoji vnější bezpečnost autonomně na třetích zemí). Tohoto kroku mělo být, dle Globální strategie, dosaženo mimo jiné koordinovaným, integrovaným přístupem k řešení hrozeb a společným budováním a posilováním obranných schopností a kapacit.
Předchůdci PESCO? Evropský obranný fond či přezkum CARD
Tato slova byla velice záhy převedena do praxe: v červnu 2017 byl představen Evropský obranný fond, nástroj umožňující kofinancování obranných akvizic, vojenského výzkumu a vývoje. Světlo světa spatřil rovněž Koordinovaný každoroční přezkum v oblasti obrany (CARD), jenž umožnil koordinaci strategických záměrů členských států v oblasti obrany. Založení PESCO tak bylo dalším krokem ve vývoji, jenž vykazoval jednoznačný trend.
Ostatně i úvahy o založení PESCO se datují do první poloviny roku 2017. Do skupiny států, které myšlenku „probuzení Šípkové růženky“ iniciovaly, se řadily vlivné unijní země – Francie, Německo, Španělsko a Itálie. Již tehdy se však představy dvou nejmocnějších členských zemí, představujících v současnosti „hnací motor“ evropské integrace, rozcházely.
Francie a Německo měly od PESCO odlišná očekávání
Francie po pojmem PESCO očekávala spíše užší okruh zemí spolupracujících velice intenzivně. Německo prosazovalo inkluzivní přístup – zahrnout do PESCO co nejvíce členských zemí i za cenu toho, že některé závazky v rámci PESCO budou méně ambiciózní.
Svůj otisk do výsledné podoby PESCO výrazněji zaznamenal německý koncept, důkazem čehož je jednak fakt, že stálé strukturované spolupráce se účastní 25 zemí Unie, jednak skutečnost, že Francie realizuje své ambiciózní obranné záměry i mimo rámec PESCO, prostřednictvím tzv. Evropské intervenční iniciativy.
11. prosinec 2017: Den probuzení Šípkové růženky k životu
V prosince 2017 tak došlo k přijetí klíčového rozhodnutí Rady, kterým bylo PESCO oficiálně založeno. Rozhodnutí stanovilo základní organizační a funkční principy stálé strukturované spolupráce – například zasedání Rady ve speciálním PESCO formátu, časový rámec implementace závazků v rámci PESCO a obecný rámcový obsah těchto závazků. Státům byla uložena povinnost vypracovávat tzv. národní implementační plány a Radu pravidelně informovat o průběhu implementace.
V Bruselu zároveň vznikl speciální Sekretariát PESCO, jenž propojil představitele tří unijních orgánů: Evropské služby pro vnější činnost (European External Action Service, EEAS), Vojenského štábu Evropské unie (European Union Military Staff, EUMS) a Evropské obranné agentury (European Defence Agency, EDA). Pravomocí EUMS bylo posuzování projektů operačního charakteru, EDA dostala do gesce hodnocení projektů cílených na zlepšování společných obranných schopností.
Sekretariát PESCO sloučil představitele tří unijních orgánů
Došlo rovněž ke stanovení mechanismů přezkumu naplňování implementačních cílů – jak na úrovni celkové, tak z hlediska naplňování cílů jednotlivými státy. Implementace PESCO byla rozfázována do dvou období: 2018-2020 a 2021-2025.
Prvních sedmnáct projektů, schválených rodzhonutím Rady v březnu 2018, bylo vybráno z původních přibližně pěti desítek návrhů předložených státy zapojenými do PESCO. Za nejvýznamnější projekty, disponující největším potenciálem vytvořit přidanou hodnotu evropských obranných schopností a přispět tak snaze o získání strategické autonomie, jsou považovány projekty o vojenské mobilitě (tzv. „vojenský Schengen“) či projekty v oblasti kyberbezpečnosti (kybernetické týmy rychlé reakce).
Bilance ČR? V první vlně tři projekty, ve druhé pět
Česká republika se v rámci první vlny projektů zapojila jakožto účastnická země do tří projektů – kromě již zmíněné vojenské mobility též do projektu Evropského lékařského velitelství a Střediska pro výcvikové mise EU.
Ještě aktivnější Česko bylo v případě druhé vlny projektů PESCO, schválených v listopadu 2018. S bilancí jednoho projektu v roli vedoucí země (Schopnosti a interoperabilita elektronického boje) a dalších čtyř v roli země účastnické (Integrované bezpilotní pozemní systémy, Dálkově řízené bezpilotní letecké prostředky, Systém obrany proti bezpilotním vzdušným prostředkům a Sdílení vojenských základen) se řadí mezi vůbec nejiniciativnější země v rámci druhé vlny.
Z ostatních projektů, schválených v listopadu loňského roku, zaujmou například projekty v oblasti či výcvikové středisko pro zpravodajce.
Během roku a půl došlo ke schálení 34 projektů ve všech doménách
Celkově tak po roce a půl existence bylo v rámci stálé strukturované spolupráce PESCO schváleno 34 projektů ve všech operačních doménách (pozemní, námořní, vzdušná, vesmírná, kyberprostor), projekty v oblasti výcviku i projekty rozvíjejí společné a podpůrné schopnosti.
Tím však PESCO zdaleka nekončí – právě naopak, nachází se stále na začátku svého vývoje. Byť dosažený pokrok svědčí o odhodlání a principiální podpoře účastnících se členských zemí, odborníci se shodují na tom, že by bylo příliš předčasné PESCO v tuto chvíli, po roce a půl existence, hodnotit jako úspěch či neúspěch.
Před stálou strukturovanou spoluprací stojí řada výzev
To bude možné až po delší době na základě toho, jestli se podaří dosáhnout cílů, které si účastnické země předsevzaly. Již nyní však experti poukazují na celou řadu výzev, s kterými se budou muset architekti stálé strukturované spolupráce PESCO v blízké době – zřejmě v období mezi první a druhou fází implementace v roce 2020 – popasovat.
Těmito výzvami jsou například problém, co dělat v případě, že některý ze států účastnící se určitého projektu PESCO svoje implementační povinnosti dlouhodobě neplní. Unijní právo umožňuje v takovém případě suspendovat členství dotyčného státu v PESCO (jde tedy o jakousi analogii článku 7 Smlouvy o Evropské unii). Je však otázkou, zda by takový krok ohledně účasti ve stálé strukturované spolupráci, která je ze své podstaty dobrovolná, byl politicky žádoucí.
Cesta k úspěchu? Plnění povinností, monitoring i vymahatelnost
Dalšími výzvami, jež bude nutné řešit, můžou být otázky možné účasti třetích, neunijních zemí (např. Norsko, Velká Británie po brexitu apod.), koordinace mezi EU a NATO či koordinace jednotlivých unijních opatření mezi sebou (kupříkladu sladění vlastního přezkumu v rámci PESCO a přezkumu prováděného v rámci CARD). A to je pouze demonstrativní výčet možných výzev, překážek a problémů, s nimiž bude třeba se vypořádat.
Členské státy však mají na čem stavět a osud PESCO závisí především na nich samotných. Niklas Nováky ve svém článku spatřuje recept na dlouhodobý úspěch stálé strukturované spolupráce v následujícím: státy musí plnit více než nezbytné minimum, monitoring ze strany unijních orgánů musí být velice důkladný a v případě shledání nedostatků musí vstoupit do hry účinné vymáhací nástroje.
Autor: Petr Pospíšil, Euroskop
