Jak to bude s financováním EU po roce 2020?

04.05.2020
Magda Komínková, psáno pro Euroskop

• Únorový mimořádný summit EU věnovaný víceletému rozpočtu po dvou dnech skončil bez dohody. Zástupci 27 zemí navzdory úpravě návrhu nedokázali nalézt kompromisní dohodu na celkové výši dlouhodobého rozpočtu na období 2021-2027.
• Na začátku března v EU plně propukla pandemie koronaviru. Evropská unie potřebuje masivní záchranný plán a jeho stěžejní součastí musí být take příští víceletý finanční rámec EU, který bude hrát ústřední roli při oživení hospodářství Nový rozpočet EU tak bude muset odrážet dopad této krize stanovením správných priorit, aby se členským státům umožnilo účinně podpořit hospodářské oživení a zajistit soudržnost v rámci EU.
• Předsedkyně Evropské Komise, Ursula von der Leyenová uvedla, že „peníze v naše příštím rozpočtu musí být investovány chytrým a udržitelným způsobem“. Komise nyní pracuje na návrhu úpravy, který představí na konci dubna.

Platnost současného dlouhodobého rozpočtu EU skončí 31. prosince 2020. Návrh na další finanční období – od roku 2021 do roku 2027 – předložila Komise již v květnu 2018. Dle původního ambiciózního plánu Komise měl být rozpočet schválen do voleb v květnu 2019. To se nestalo a dohoda nebyla dosažena ani téměř po roku jednání, na únorovém summitu, kde se očekávalo, že představitelé najdou společnou řeč.

Víceletý finanční rámec

Dosud bylo realizováno pět víceletých finančních rámců (VFR) dříve označovaných jako finanční perspektiva. Na základě Lisabonské smlouvy se status VFR změnil, protože se z formálního hlediska stal z interinstitucionální dohody právně závazným aktem. VFR se dle smlouvy stanovuje na dobu nejméně pěti let a zajišťuje výdaje EU v limitech jejích vlastních zdrojů a zavádí ustanovení, která musí splňovat roční rozpočet Unie. EU při tvorbě VFR fakticky určuje, čemu se v daném období bude věnovat. Finanční rámec totiž kromě finančních stropů nastavuje také priority, které mají následně zohledňovat členské státy.

Poté, co Komise předloží návrh finančního rámce, rozhoduje Rada o celém návrhu jednomyslně. Platí pravidlo, nic není dohodnuto, pokud není dojednáno vše. Aby byl návrh přijat, musí být odsouhlasen prostou většinou všech členů EP. Parlament může text návrhu schválit či zamítnout, nesmí jej ovšem měnit.

Pohled do historie

První interinstitucionální dohoda byla uzavřena v roce 1988. Obsahovala finanční výhled na období 1988–1992 (známá jako Delorsův balík I), který měl zajistit prostředky nezbytné pro plnění Jednotného evropského aktu. V říjnu 1993 byla přijata nová interinstitucionální dohoda společně s finančním výhledem na období 1993–1999 (Delorsův balík II), což umožnilo zdvojnásobení finančních prostředků ve strukturálních fondech a navýšení stropu vlastních zdroj. Třetí interinstitucionální dohoda na období 2000–2006, známá též jako Agenda 2000, byla podepsána v květnu 1999 a jedním z jejích hlavních cílů bylo zajistit finanční prostředky nezbytné k rozšíření EU. Čtvrtá interinstitucionální dohoda, tentokrát na období 2007–2013, byla uzavřena v květnu 2006. Pátý, současný VFR na období 2014–2020 byl přijat v prosinci 2013. Tento rámce byl poprvé přijat podle ustanovení Lisabonské smlouvy. Finanční plán byl přijat pouze pár dní před datem, kdy začal platit.

Víceletý finanční rámec na období 2014–2020

Víceletý finanční rámec (EU-28) upravený pro rok 2019 (v milionech eur v běžných cenách)

VFR na období 2021–2027

Komise v květnu 2018 předložila návrh dlouhodobého rozpočtu, přičemž debaty o novém VFR probíhaly od února 2018, kdy byl budoucí rozpočet v institucích EU poprvé diskutován. Počátečním problémem, se kterým se musela Komise při návrhu nového VFR vypořádat, bylo snížení prostředků v důsledku odchodu Velké Británie z EU. Od začátku se počítalo s tím, že se Velká Británie nového VFR po roce 2020 účastnit nebude. Odchod Británie z EU totiž způsobí příjmový propad cca 75 miliard eur.

Komise pro VFR na období 2021–2027 navrhla strop pro prostředky na závazky ve výši 1 134,6 miliardy eur ve stálých cenách roku 2018 (1 279,4 miliardy eur v běžných cenách), což se rovná 1,1 % HND EU, a odpovídající strop plateb ve výši 1 104,8 miliardy eur ve stálých cenách roku 2018, což se rovná 1,08 % HND EU. Komise plánovala navýšení rozpočtových prostředků mj. na ochranu hranic, obranu, migraci, vnitřní a vnější bezpečnost, rozvojovou spolupráci a výzkum. Komise navrhla škrty např. v politice soudržnosti a zemědělské politice. Celková struktura rozpočtu má být dle návrhu zjednodušena a celkem 17 oblastí politik má být rozděleno do sedmi nových okruhů. Pro roky 2021 až 2027 Komise navrhla snížení počtu financovaných programů ze současných 58 na 37.

Návrh VFR (v milionech eur – v cenách roku 2018)

(*) Těmito procenty nejsou dotčeny stropy stanovené v platném rozhodnutí o vlastních zdrojích.

Návrh obsahoval také mechanismus, který počítá mezi dodržováním principů právního státu a přijetím finančních prostředků EU. Ten navrhla Komise a od počátku se proti němu ozývají kritické hlasy.

Evropská rada diskutovala o návrhu 12. prosince. Lídři se na summitu snažili hledat rovnováhu mezi financováním nových výzev, jako Zelená dohoda , digitalizace či migrační politika a tradičními politikami. Evropská rada dohody ovšem nedosáhla, a proto pověřila svého předsedu Charlese Michela, aby se pokusil najít kompromisní řešení.

Parlament hned na počátku vyjednávání vyjádřil nesouhlas s jakýmkoli snížením úrovně financování tradičních politik EU, jako je např. kohezní politika a společná zemědělská a rybářská politika, konkrétně odmítal škrty navržené pro Fond soudržnosti nebo pro Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova stejně jako návrh na snížení Evropského sociálního fondu + (ESF +). Zároveň EP požadoval výrazné navýšení rozpočtu a zavedení nových vlastních zdrojů rozpočtu EU.

Oblasti politik návrh VFR na období 2021–2027 (v miliardách eur, běžné ceny)

Zdroj: Komise – Rozpočet EU

Průběh jednání o VFR

Komise společně s Evropským parlamentem měla ambice dosáhnout dohody ještě před volbami do EP, tedy během května 2019. Prvotní návrhy Parlament odmítl a následně Rada – nejprve pod rumunským a posléze finským předsednictvím – nepředložila kompromisní řešení, které by mohly jednomyslně schválit všechny členské státy a podpořit EP.

Po volbách do Parlamentu se pozornost čelných představitelů Unie soustředila na volbu nové předsedkyně Komise a následně na schválení celého jejího týmu. I v tomto případě nebyly dodrženy termíny a Komise Ursuly von der Leyenové nastoupila o měsíc později – 1. prosince 2019.

V průběhu finského předsednictví (FI PRES) v druhé polovině roku 2019 nedošlo k zásadnímu posunu ve vyjednávání mezi členskými státy. FI PRES vedlo bilaterální konzultace s členskými státy a diskuse na pracovní i politické úrovni na dílčí témata dotýkající se VFR, bylo v kontaktu se zástupci Evropského parlamentu (EP) a pracovalo na úpravách tzv. negociačního balíčku (negoboxu),Finské předsednictví pro diskuzi lídrů na prosincové Evropské radě připravilo jednací osnovu, tzv. negociační balíček nebo NEGOBOX, která poprvé obsahovala předběžné číselné hodnoty jednotlivých kapitol VFR na období 2021–2027. Jednací osnova je základem pro závěrečnou fázi jednání o VFR. Obnáší hlavní parametry budoucího VFR a možné varianty na jehož základě o VFR rozhodují členové Evropské rady.

Do konce roku 2019 k žádnému pokroku v jednání nedošlo a členské státy zastávaly stále obdobné pozice jako na začátku. Obecně se vytvořily dva tábory – čistí plátci, kteří požadují škrty v návrhu Komise a celkový objem rozpočtu na úrovni 1% HND EU. A Kohezní státy, které požadují především zachování dostatečných prostředků na tradiční politiky, kohezní a SZP.

V Portugalsku se 1. února sešli již poněkolikáté zástupci tzv. skupiny přátel koheze (ČR, Slovensko, Maďarsko, Polsko, Bulharsko, Rumunsko, Kypr, Řecko, Španělsko, Portugalsko, Estonsko, Lotyšsko, Litva, Malta a Slovinsko, summitu se účastnily i Itálie a Chorvatsko). Těm se od začátku nelíbí navrhovaná podoba příštího VFR. Státy se shodly na společná deklaraci k víceletému finančnímu rámci a znovu podpořili klíčové požadavky, na kterých se shodli v listopadu 2019 v Praze. Tato skupina států zejména odmítá škrty v politice soudržnosti a požaduje flexibilnější implementační podmínky,

Zdroj: Vláda ČR – Přátelé koheze: Společná deklarace k víceletému finančnímu rámci 2021–2027

Po finském předsednictví převzal štafetu dle návrhu Evropské rady předseda Charles Michel, který 14. 2. 2020 předložil upravený návrh VFR, který počítal s 1,074 % unijního HND (1 095 miliardy EUR) a příliš se nelišil od návrhu finského předsednictví, který byl v prosinci odmítnut a ke kterému se řada států stavěla kriticky. Návrh počítal i s některými novými prvky – vytvoření Fondu pro spravedlivou transformaci (Just Transition Fund, JTF) ve výši 7,5 miliardy EUR a návrh na zavedení nových vlastních zdrojů z obchodování emisními povolenkami (ETS) a z plastů, zvýšení flexibility mezi pilíři SZP. Návrh objemu rozpočtu ve výši 1,074 % HND se ale výrazně vzdálil od aktuálních 1,16 % HND.

Návrh závěru Evropské rady o Víceletém finančním rámci, 14. února 2020

Zdroj: CAP reform – President Michel’s solution to the MFF conundrum

Návrh rozpočtu opět obsahoval kontroverzní princip, že čerpání unijních prostředků má být spojeno s dodržováním zásad právního státu. Tuto podmíněnost odmítá Polsko či Maďarsko, s nimiž vede Evropská komise řízení kvůli porušování hodnot EU. Návrh počítal s tím, že by o možných sankcích za porušování zmíněných zásad rozhodovaly členské země kvalifikovanou většinou a pro zablokování postihu by byla potřeba větší skupina států.

Neúspěšný summit v únoru 2020

Zástupci Evropské rady se sešli na mimořádném summitu ve dnech 20. a 21. února 2020. Lídři jednali o celkové úrovni budoucího VFR, objemech prostředků pro hlavní oblasti politiky, financování, včetně příjmů a vlastních zdrojů.

Výchozím dokumentem pro jednání lídrů byl negobox, který přestavil předseda ER Charles Michel a který stanovoval větší flexibilitu v čerpání financí, předpokládal průběžné snižování rabatů a byl o něco výhodnější pro chudší státy než předchozí návrh zveřejněný finským předsednictvím. Michel ve svém návrhu nicméně přidal další škrty, například u financování zemědělství, kohezní politiky, výzkumu, rozvoje infrastruktury, digitalizace, Erasmu, zaměstnanosti mladých, migrace, obrany a dalších. Zástupci členských státu dohody nedosáhly. Proto Komise druhý den mimořádného summitu předložila účastníkům upravený návrh, který měl být kompromisem pro většinu států. Nicméně ani tato nová varianta podporu nezískala. Mezi hlavní sporné body patřil celkový objem rozpočtu, tzv. rabaty (slevy z příspěvků do rozpočtu pro některé členské státy), otázka nových vlastních zdrojů a finance pro kohezní a společnou zemědělskou politiku.

Po summitu EU předseda EP David Sassoli prohlásil, že „Parlament je zklamaný tím, že Evropská rada k dohodě nedospěla. Doufá, že budoucí jednání ukáží, že EU je připravena všechny své plány také podpořit dostatečnými finančními prostředky“. Poslanci trvají na tom, že rozpočet by neměl záviset primárně na přímých příspěvcích členských států, a požadují nalezení nových, vlastních zdrojů. Těmi by mohla být například daň z plastového odpadu, peníze ze systému obchodování s emisemi nebo digitální daně. V usnesení z října 2019 poslanci uvedli, že bez dohody na reformě systému vlastních zdrojů dlouhodobému rozpočtu souhlas neudělí. Pro dosažení cílů v jednotlivých oblastech navrhuje Parlament rozpočet ve výši 1,3 % evropského hrubého národního důchodu (HND).

Zpravodajové VFR vydali 17. března návrh zprávy, v níž žádají Komisi, aby do 15. června 2020 předložila návrh pohotovostního plánu VFR. Ten by měl poskytnout určitou „záchrannou síť“, pokud nebude dosaženo dohody o VFR 2021–2027 včas, aby mohla vstoupit v platnost 1. ledna 2021. Následně 17. dubna EP v nelegislativním usnesení vyzval k přijetí rozsáhlého balíku opatření na podporu evropské ekonomiky po pandemii, jehož součástí by měly být dluhopisy garantované rozpočtem EU. Ozdravný balík by měl být financován z víceletého finančního rámce. Dalšími zdroji financování by dle poslanců měly být existující fondy a finanční nástroje EU, ale i nové dluhopisy na obnovu ekonomiky zaručené rozpočtem EU, dodává schválený text. Ozdravný balík by neměl zahrnovat vzájemné sdílení stávajících dluhů, měl by být spíše orientovaný na budoucí investice, zdůrazňují poslanci. Opatření zaměřená na opětovné nastartování ekonomiky by měla vycházet ze Zelené dohody pro Evropu a cílů digitální transformace.

Hlavní třecí linie – proč se nemohou dohodnout?

Zcela logicky vede hlavní dělící linie mezi bohatšími státy, které jsou hlavními přispěvateli do společného rozpočtu, a chudšími členskými státy EU, které jsou naopak hlavními příjemci. Zatímco ti bohatší chtějí více investovat do unijních programů zaměřených například na vědu či digitalizaci, do ochrany životního prostředí či obrany, ti méně hospodářsky výkonní naopak požadují finanční prostředky na rozvoj regionů či zemědělství. Takzvaní přátelé koheze, jak se skupina chudších států nazývá, trvají na tom, aby se v rozpočtovém období 2021–2027 nesnižovaly prostředky na evropské fondy a zachoval se současný stav. I přestože chudší země stále trvají na udržení stávajícího financovaní, během let se postupně mění a „tradiční“ politiky jsou postupně méně financované.

Vývoj hlavních oblastí politik v rozpočtu EU

Zdroj: Komise – Moderní rozpočet pro Unii, která chrání, posiluje a brání

Na druhé straně stojí skupina členských států, které chtějí omezovat platby do rozpočtu a zejména snižovat podporu politiky soudržnosti a společnou zemědělskou politiku. Navíc část čistých plátců, mezi které patří Nizozemsko, Rakousko, Dánsko a Švédsko, prosazují výrazné snížení rozpočtu, a to konkrétně pod jedno procento HND. Pokud by k takovému snížení došlo, byly by to procentuálně nejnižší příspěvky za poslední dobu.

Výše rozpočtu EU jako procentní podíl hrubého národního důchodu (HND) – původní návrh Komise

(*) odhadované závazky pro období 2014–2020, bez výdajů Spojeného království, v % HND EU-27 (**) integrovaný Evropský rozvojový fond („zahrnutý do rozpočtu“)

Zdroj: Komise – Kam peníze z rozpočtu jdou?

Komise se rozhodla, že její legislativní činnost bude spojena se Zelenou dohodou pro Evropu. Naplnění stanovených cílů bude stát členské země obrovské množství finančních prostředků. Pokud by Unie členským státům přispívala ve stejné míře jako dosud a zároveň financovala nové unijní priority, rozpočet by musel výrazně narůst. Možností, jak to udělat, je změna tzv. vlastních zdrojů. V této souvislosti se diskutuje možnost zavedení celoevropské uhlíkové nebo digitální daně. To nicméně odmítá většina států a také není čas na diskuzi o novém nastavení zdrojů.

Dalším problematickým bodem jsou slevy a rabaty, které jsou výhodné pro bohatší země. Po odchodu Velké Británie se tato otázka dostala znova na stůl.

Komplikované patrně bude najít konsensus i v podpoře zemědělství. Tyto problémy se táhnout od vzniku společné zemědělské politiky. Proti sobě stojí zemědělské státy (např. Francie a Polsko), které usilují o udržení míry podpory a země, které zemědělské dotace tolik nečerpají.

Spory vyvolává i zmíněná podmíněnost čerpání unijních peněz respektem k vládě práva. Tento princip Michel oproti předchozímu finskému návrhu poněkud zmírnil, což se nelíbilo Německu. Zatímco Polsko a Maďarsko, proti kterým běží řízení podle článku 7 Smlouvy o EU, by tento nový princip vyškrtly nejraději úplně.

Debaty o dlouhodobých rozpočtech se postupně stále více komplikují, a to zejména kvůli rozšiřujícím se pravomocem Unie, rostoucímu počtu členských států a jejich klesající ochotě přispívat do společného rozpočtu. Od května 2018 jedná Unie již 23 měsíců, což je dosud nejdelší období, a dohoda na budoucí podobě VFR je zatím v nedohlednu.

Délka jednání o dlouhodobých rozpočtech

Propuknutí pandemie koronaviru

Kromě sporných bodů zablokovala jednání i pandemie koronaviru, která paralyzovala Evropu a citelně ovlivnila i činnost institucí Evropské unie. Na jednání evropských institucí se v příštích týdnech dostane jen minimum plánovaných bodů. Komise svoji práci soustředí na boj s pandemii a zejména pak na její dopady na hospodářství EU. Stejně tak Evropská rada a Rada svoji pozornost odklonili od běžné agendy a věnují se dopadu onemocnění COVID-19.

V důsledku toho se projednávání dlouhodobého rozpočtu dále zpozdilo. Od neúspěšného summitu v únoru 2020 nedošlo k žádnému posunu. Současná situace navíc značí, že rozpočet bude muset doznat velkých změn, protože bude nutné opětovně nastartovat evropské hospodářství.

Co když se to nestihne?

Aby bylo reálné vše stihnout, tak kompromisu o víceletém finančním rámci by mělo být zase dosaženo do konce dubna 2020. V tu dobu by totiž Komise měla předložit návrh rozpočtu na rok 2021. V opačném případě, při nedosažení dohody o dlouhodobém rozpočtu, se budou muset připravit nouzová opatření

Ze smlouvy vyplývá, že v případě absence VFR dojde k prodloužení platnosti stropů a dalších ustanovení odpovídajících poslednímu roku předcházejícího rámce. Tento scénář je nejpravděpodobnější. Mohlo by dojít k prodloužení platnosti VFR a mezitím by se dosáhlo dohody o dlouhodobém financování. Unie totiž žádný plán B nemá.

Gert Jan Koopman z generálního ředitelství pro rozpočet sice navrhl tzv. mini-VFR (mini-MFF). Nicméně tato možnost se zdá být zbytečně komplikovaná, protože všechny problémy, které jsou na stole nyní, by musely být vyřešeny i v případě kratšího finančního rámce. Tento návrh je nepravděpodobný také z toho důvodu, že odporuje Smlouvám, které stanovují nejkratší období pro VFR minimálně pět let.

Jak by se mohl VFR proměnit?

Pokud dojde k prodloužení stávajícího finančního rámce a k vypracování nového, lze předpokládat, že se EU bude soustředit na boj s dopady pandemie. Protože nelze očekávat, že by členské státy chtěly zvyšovat svoje odvody do společného rozpočtu, měla by EU ušetřit prostředky v některých oblastech, aby je následně mohla poskytnout na boj s dopady COVID-19. Finanční prostředky by tak mohly více plynout na podporu zaměstnanosti, pro malé a střední podniky a na vývoj a výzkum. Na druhou stranu by mohlo dojít ke snížené podpory cílů Zelené dohody pro Evropu, na kterou dle návrhu měla plynout takřka třetina rozpočtu. Se snížením prostředků na opatření, která jsou spojena s cíli Zelené dohody pro Evropu a cíli digitální transformace ovšem nesouhlasí EP.

Komise již navrhla a následně EP a Rada schválily podporu pro členské státy. V rámci této pomoci nebude potřeba žádné spolufinancování z národních rozpočtů. Komise mimo to navrhla dočasnou podporu na zmírnění rizik nezaměstnanosti v mimořádné situaci – SURE – s cílem pomoci lidem udržet si práci během krize. Z nástroje SURE mohou získat členské státy až 100 miliard EUR na pokrytí části nákladů spojených s vytvářením nebo rozšířením vnitrostátních režimů zkrácených úvazků.

V tomto duchu bude Komise pravděpodobně pokračovat i v rámci nového VFR. Předsedkyně Komise Ursula von der Leyenová uvedla: „Chceme VFR vytvarovat tak, aby se stal klíčovou součástí našeho plánu pro obnovu. Mnozí v těchto dnech volají po něčem, jako byl Marshallův plán. Myslím, že takovým plánem by měl být i evropský rozpočet, který společně vytváříme v rámci EU pro občany,“. Také připustila, že tvorba nových podpůrných nástrojů nemůže trvat příliš dlouho.

Dle BusinessEurope musí být zaveden Evropský plán obnovy. Stejný názor má i Evropská komise. K tomu je nutná rychlá shoda na víceletém finančním rámci. Plán by měl zahrnovat významnou roli InvestEU. Komise by měla zvážit snížení podílu národního spolufinancování a odložení lhůt pro předkládání návrhů a zpráv u stávajících programů.

V důsledku pandemie lze očekávat ekonomickou recesi nejen v EU, ale i ve světě. EU by měla využít příležitosti a na možnou krizi se připravit. Při plánování rozpočtu na roky 2007–2013 tuto možnost neměla a s krizí se vypořádávala i v rámci dalšího finančního období. Nyní se může z předešlé situace poučit a financování nastavit tak, aby se Unie z recese dostala co nejdříve.

Závěr

Unie během takřka 2 let jednání nedokázala najít kompromis na dlouhodobém finančním rámci po roce 2020. Členské státy mají mezi sebou zásadní rozepře a ani Evropský parlament není s návrhy spokojen. Dalším problémem, který vede k nemožnosti dohodnout se, je ambiciózní politika v oblasti životního prostředí. Plnění cílů Zelené dohody pro Evropu bude totiž velmi nákladné a je otázkou, jak bude EU schopna tyto cíle finančně podporovat.

Kromě zmíněných problémů Unii zasáhla bezprecedentní krize spojená s pandemii koronaviru. Ta způsobila, že se v březnu 2020 v podstatě zastavila plánovaná činnost institucí a v členských státech razantně poklesl hospodářský výkon. Nový VFR bude muset reagovat na nastalou situaci a bude muset usilovat o opětovné nastartování hospodářství členských států. Z toho důvodu je pravděpodobné, že návrh VFR bude muset být přepracován a měl by se soustředit na jiné priority.

VFR na období 2021–2027 může představovat jeden z klíčových nástrojů EU, který by mohl napomoci nastartovat ekonomický růst a posílit zaměstnanost v EU. Proto je důležité, aby se jeho prostředky zaměřily na financování klíčových investičních priorit a potřeb členských států. Je otázkou, jak budou moci být naplněny ambiciózní plány Komise týkající se zelené politiky a digitalizace. Vše bude záviset také na tom, kolik finančních prostředků budou moci členské státy poskytnout.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop, zdroj foto: Evropská komise