Ekonomická obnova EU

29.07.2020
Magda Komínková, psáno pro Euroskop

• Po čtyřech dnech i nocích se prezidenti a premiéři členských států Evropské unie (EU) dohodli na parametrech fondu obnovy EU a na budoucím dlouhodobém rozpočtu pro roky 2021-2027. Lídrům EU se po zhruba 90 hodinách jednání podařilo vyřešit sporné body, kvůli nimž se rozhovory časově téměř vyrovnaly doposud nejdelšímu summitu z roku 2000, který proběhl v Nice a kde se řešilo východní rozšíření.

• Vedoucí představitelé se dohodli na pomoci ve výši 750 miliard eur (20 bilion korun), z nichž větší část se rozdělí formou grantů. Celkově by měla mít EU na příští sedmileté období k dispozici 1 824,3 miliard eur, což je celková částka spojující víceletý finanční rámec (VFR) a nástroje obnovy EU pro příští generaci (Next Generation, NGEU).

• Společný dluh EU byla dříve revoluční myšlenka, nyní je to realita. Stejně tak jako nové vlastní zdroje EU.

• Česká republika by měla v novém období získat více finančních prostředků než v tom současném. Původně mělo dojít ke snížení alokace, plán obnovy má ovšem prostředky nejen pro ČR navýšit. Česká republika si jako jediná vyjednala možnost flexibilněji nakládat s penězi ze strukturálních fondů.

• Výsledek summitu musí být ještě schválen Evropským parlamentem. Aby mohl nový rozpočet začít platit od ledna 2021, je třeba k finální dohodě dospět během podzimu 2020.

V pátek ráno (17. července) začala na summitu Evropské rady složitá jednání o budoucnosti EU. Debata lídrů EU odstartovala návrhem na vznik fondu obnovy zahrnujícím 500 miliard eur ve formě grantů a 250 miliard eur ve formě půjček. Otázka poměru grantů a půjček byla sporným bodem v jednání. Původní návrh podporovaly především jižní státy EU (Itálie, Španělsko, Řecko a Portugalsko), které se potýkají (a pravděpodobně budou potýkat) s největšími hospodářskými problémy. Tento návrh získal také podporu nejsilnějších ekonomik – Francie a Německa – které s nápadem na půjčky přišly. Proti návrhu se postavily severní státy tzv. spořivá čtyřky (Nizozemsko, Rakousko, Dánsko a Švédsko) a Finsko.

Summitbyl původně plánován do soboty 18. července. Ukázalo se ovšem, že shoda (potřebná jednomyslnost) se bude hledat velmi obtížně. Jednání byla ukončena až v úterý (21. července) brzy ráno kompromisem, který byl přijatelný pro všechny zúčastněné strany. Výsledný Fond obnovy a nový Víceletý finanční rámec (VFR) má pomoci evropské ekonomice zasažené koronavirovou pandemií.

EU na prahu hospodářské krize

Pandemie nového typu koronaviru (COVID-19) překvapila vlády a občany na celém světě. Kromě dopadu na zdravotnické systémy vyvolala pandemie také ekonomické problémy ve všech zasažených zemích. Unii hrozí nejhlubší hospodářská krize od druhé světové války – Itálie či Španělsko mohou v průběhu roku 2020 podle odhadů evropských institucí přijít o víc než desetinu svého hrubého domácího produktu (HDP), ČR by mohla přijít o osm procent.

Podle jarní hospodářské prognózy 2020 z května 2020 ekonomika eurozóny v letošním roce zpomalí o rekordních 7,75 % a v roce 2021 pak poroste o 6,25 %. Hospodářství celé EU by pak mělo v roce 2020 ztratit 7,5 % a v roce 2021 naopak přibližně o 6 % růst. Odhady letošního růstu pro EU a eurozónu byly ve srovnání s podzimní hospodářskou prognózou 2019 revidovány a sníženy o 9 procentních bodů. Existuje ale také riziko, že realita bude horší než prognóza.

Dopad na ekonomiku EU je symetrický v tom ohledu, že pandemie zasáhla všechny členské státy, nicméně jak rozsah zpomalení v roce 2020 (od –4,25 % v Polsku do –9,75 % v Řecku), tak míra oživení v roce 2021 se budou podle predikcí stát od státu značně lišit. S ohledem na vzájemnou provázanost ekonomik zemí EU nicméně bude mít na dynamiku oživení v každém členském státě vliv také míra oživení v ostatních členských státech.

Reakce EU po propuknutí krize byla rychlá a významná. Kromě nutných nouzových výdajů na zdravotnictví, vlády EU navíc umožňovaly finanční podporu pro zaměstnance a snížily pracovní náklady pro zaměstnavatele. Na úrovni EU bylo dosaženo rychlých dohod o režimech podpory, včetně nástroje SURE navrženého Komisí na podporu programů krátkodobé práce. Z krátkodobého hlediska tato opatření zabránila hromadnému propouštění v EU. Nicméně k zotavení zasažených ekonomik jsou nedostatečná.

Dopad HDP na regionální úrovni NUTS 2 bez dopadu politických opatření

Co dohodě předcházelo?

V dubnu 2020 rozhodla Evropská rada o tom, že je třeba pracovat na vytvoření fondu na podporu oživení s cílem reagovat na krizi COVID-19. Vedoucí představitelé pověřili Komisi, aby předložila návrh a aby rovněž vyjasnila vztah mezi fondem na podporu oživení a dlouhodobým rozpočtem EU.

Komise na konci května 2020 navrhla vytvoření nového nástroje na podporu oživení „Next Generation EU“, který měl být zakotven “v silném, moderním a zdokonaleném” dlouhodobém rozpočtu EU. Květnový návrh počítal s pomocí 750 miliard eur a celkovou finanční kapacitou ve výši 1,85 bilionu eur.

Vedoucí představitelé se tímto návrhem poprvé zabývali 19. června 2020. Z diskusí vyplynulo, že se členské státy zatím nedokáží shodnout na navrhovaném balíku pomoci. Proto byly zahájeny jednání a dvoustranné schůzky se všemi vedoucími představiteli. Na základě těchto jednání předložil předseda Evropské rady Charles Michel revidovaný návrh evropského víceletého rozpočtu a plánu na podporu oživení. Návrh měl pevné základy v prioritách, jež EU dlouhodobě podporuje – tedy klimatické transformaci, digitální agendě, evropských hodnotách a silnější Evropě na světě.

Po dvoustranných jednáních s 27 vedoucími představiteli EU a Evropského parlamentu (EP) předseda Evropské rady Charles Michel stanovil šest základních prvků možné budoucí dohody.

1. Celková velikost VFR: Aby Unie mohla plnit své dlouhodobé cíle a zároveň byla zachována plná kapacita plánu na podporu oživení, navrhl pro celkový objem víceletého finančního rámce částku 1 074 miliard eur. Návrh vycházel do značné míry z únorového návrhu, který zohledňoval předchozí dva roky jednání o budoucím dlouhodobém rozpočtu.
2. Rabaty: Na základě návrhu měla být snížení příspěvků Dánska, Německa, Nizozemska, Rakouska a Švédska zachována.
3. Objem balíku na podporu oživení, tzv. fondu na podporu oživení: Podle návrhu Komise má mít na základě rozhodnutí o vlastních zdrojích pravomoc vypůjčit si až 750 miliard eur. Tyto prostředky mohou být použity na následné půjčky a na výdaje vynakládané prostřednictvím programů víceletého finančního rámce. Jedná se o výjimečný a jednorázový nástroj určený pro výjimečnou situaci.
4. Půjčky a granty: Měla by být zachována rovnováha mezi půjčkami, zárukami a granty, aby se zamezilo nadměrnému zatížení členských států s vysokou mírou zadlužení.
5. Přidělování prostředků z facility na podporu oživení a odolnosti: Návrh stanovil, aby bylo 70 % prostředků z facility na podporu oživení a odolnosti přiděleno v letech 2021 a 2022 v souladu s kritérii pro přidělování stanovenými Komisí. 30 % mělo být přiděleno v roce 2023 s ohledem na pokles HDP v letech 2020 a 2021. Celkový příděl měl být vyplacen do roku 2026.
6. Otázka správy a řízení a podmíněnosti: Členské státy na základě návrhu a v souladu s evropským semestrem, zejména s doporučeními pro jednotlivé země, vypracují národní plány na podporu oživení a odolnosti na období 2021–2023.

Řada členských států a Evropský parlament (EP) vyjádřily obavy ohledně splácení na začátku příštího rozpočtového cyklu. Kritizovaly rovněž nedostatečné vlastní zdroje, ze kterých by bylo splácení financováno. Charles Michel navrhnul zaměřit se při hledání nových vlastních zdrojů na tři oblasti: plastové odpady, mechanismus uhlíkového vyrovnání a digitální poplatek.

Nový nástroj na podporu oživení – Next Generation

Fond na podporu oživení má Unii poskytnout prostřednictvím nástroje Next Generation EU (NGEU) prostředky k řešení výzev spojených s pandemií COVID-19. Komise má být v souladu s dohodou zmocněna vypůjčit si na finančních trzích prostředky až do výše 750 miliard eur (asi 20 bilionů korun). Tyto prostředky mají být využity na následné půjčky a na výdaje vynakládané prostřednictvím programů víceletého finančního rámce. Vedoucí představitelé EU se dohodli na komplexním balíčku ve výši 1 824,3 miliard eur, který spojuje víceletý finanční rámec (VFR) a Nástroje EU pro příští generaci (Next generation EU).

Ve formě grantů má být celkově rozděleno 390 miliard eur a na půjčky má být připraveno 360 miliard eur. Právě tento poměr byl hlavním sporným tématem jednání na summitu. Nizozemsko, Rakousko, Švédsko a Dánsko obávající se velkého společného zadlužení si nakonec vymohly snížení přímých dotací z původně plánovaných 500 miliard eur o 110 miliard eur. Itálie a Španělsko mají být největšími příjemci prostředků z fondu.

Na základě dohody si bude Komise moci na trzích půjčit až 750 miliard eur. Tyto prostředky mohou být použity na úvěry a na výdaje plynoucí z programů VFR. Kapitál získaný na finančních trzích má být splacen do roku 2058.

Finanční prostředky z NGEU mají být přiděleny sedmi samostatným programům: Nástroj pro obnovu a odolnost (RFF), ReactEU, Horizon Europe, InvestEU, Rozvoj venkova, Just Transition Fund (Fond pro spravedlivou transformaci) a RescEU. Do roku 2023 by měly členské státy rozhodnout o tom, kam konkrétně peníze z fondu obnovy půjdou. Finance se mají dle dohody vyplácet do konce roku 2026.

Dohoda předpokládá, že finanční prostředky půjdou do zemí a odvětví nejvíce zasažených krizí: 70 % v rámci grantů z nástroje pro obnovu má být přiděleno v roce 2021 a 2022 a 30 % v roce 2023.

EU by za svůj první společný dluh měla ručit svým sedmiletým rozpočtem, resp. rozdílem mezi reálným rozpočtem a „nejvyšším možným stropem tohoto rozpočtu“. Aby takový vysoký strop unijního rozpočtu mohl vzniknout, musí existovat legální možnost na zvýšení příspěvků jednotlivých států.

Přidělení prostředků na podporu oživení a odolnosti v letech 2021–2022 má být stanoveno podle kritérií Komise, přičemž se má zohlednit životní úroveň, velikost a míra nezaměstnanosti členských států. U alokací v roce 2023 má být kritérium nezaměstnanosti nahrazeno poklesem HDP v roce 2020 a 2021.

Principy podpory

V souladu se zásadami řádné správy věcí veřejných mají členské státy na období 2021–2023 připravit národní plány na podporu oživení a odolnosti. Ty mají být vypracovány v souladu s doporučeními pro jednotlivé země a mají přispívat k ekologické a digitální transformaci. Konkrétně se od těchto plánů vyžaduje, aby podpořily růst a zaměstnanost a posílily hospodářskou a sociální odolnost zemí EU. Plány mají být přezkoumány v roce 2022. Posouzení těchto plánů má následně schválit Rada kvalifikovanou většinou. Vyplacení grantů má být umožněno pouze v případě, pokud budou splněny dohodnuté cíle stanovené v plánech obnovy.

Celkově 30 % výdajů z VFR a z fondu Next generation se má zaměřit na projekty související s klimatem. Výdaje v rámci VFR a z fondu mají být v souladu s cílem EU týkajícím se klimatické neutrality do roku 2050, s cíli EU v oblasti klimatu do roku 2030 a s Pařížskou dohodou.

Finanční zájmy Unie mají být chráněny v souladu s obecnými zásadami zakotvenými ve Smlouvách, zejména s hodnotami uvedenými v článku 2 SEU. Evropská rada rovněž zdůraznila význam dodržování právního státu. Na základě těchto skutečností má být v budoucnu zaveden režim podmíněnosti na ochranu rozpočtu.

Maďarsko trvalo do poslední chvíle na tom, aby rozdělení prostředků z evropského fondu obnovy nezáviselo na respektování vlády práva v členských zemích. V tom ho dle očekávání podpořilo Polsko, ale zároveň také nečekaně Slovinsko. Výsledkem je kompromis, kde není zcela jasně deklarována vazba mezi dodržováním právního státu a vyplacením finančních prostředků.

Nové vlastní zdroje?

Sporným bodem byly nové zdroje rozpočtu. Část peněz by státy EU nemusely investorům splácet přímo, ale prostřednictvím nových zdrojů evropského rozpočtu. Vedoucí představitelé EU se dohodli na tom, že poskytnou EU nové zdroje na splácení finančních prostředků získaných v rámci nástroje Next Generation EU.

Dohodli se na novém poplatku za plastový odpad, který má být zaveden v roce 2021. V témže roce by Komise měla předložit návrh týkající se mechanismu uhlíkového vyrovnání a digitálního poplatku, které by byly zavedeny do konce roku 2022.

Komise by poté měla předložit revidovaný návrh týkající se systému EU pro obchodování s emisemi (ETS), který by se případně rozšířil i na odvětví letecké a námořní dopravy. Teoreticky by mohly vzniknout i další nové zdroje, jako je např. daň z finančních transakcí. Prostředky získané z nových vlastních zdrojů zavedených po roce 2021 budou použity na předčasné splácení výpůjček v rámci nástroje Next Generation EU.

Navíc má být vytvořena rezerva pro řešení dopadů brexitu ve výši 5 miliard eur. Ta má být použita na podporu členských států a hospodářských odvětví, která jsou a budou nejvíce zasažena odchodem Velké Británie z EU.

Výsledek z českého pohledu

Česká republika by měla z příštího sedmiletého rozpočtu čerpat 27 miliard eur (718 miliard korun) a z fondu obnovy až 8,7 miliard eur, (232 miliard korun) -v závislosti na propadu HDP. Dalších 15,4 miliard eur (409,6 miliardy korun) si ČR bude moci za výhodných podmínek z fondu obnovy půjčit.

Původně měla ČR, z důvodu růstu HDP, obdržet v novém VFR méně finančních prostředků. Nakonec by měla získat více financí než v současném finančním období. Pro srovnání – v současném víceletém rozpočtu 2014-2020 má k dispozici o 101,55 miliardy korun méně.

ČR může být spokojena s úpravou alokačních kritérií. Zatímco původní návrh Komise počítal s rozdělením fondu obnovy na základě míry nezaměstnanosti v letech 2015-2019 a výše HDP, lídři potvrdili pozdější návrh. Fond obnovy se podle dohody má rozdělit na dvě části – 70 % peněz se rozdělí v letech 2021-2022 na základě kritéria nezaměstnanosti a HDP. V roce 2023 se kritérium má změnit a zbývajících 30 % se má rozdělit podle propadu HDP po roce 2020.

Třetina z peněz, které má ČR získat na obnovu ekonomiky, má plynout do “zelených investic” – např. útlumu těžby uhlí, revitalizaci a boje se suchem.

ČR by mohla do jisté míry rezervovaně vnímat snížení alokace v rámci Fondu spravedlivé transformace, ze kterého měla čerpat více prostředků na transformaci uhelných regionů. Původně měl mít rozpočet 7,5 miliardy eur, po koronavirové krizi jej chtěla Komise navýšit na 40 miliard eur a ve finále jej snížila na 10 miliard eur.

ČR si také vyjednala novinku, která má přinést možnost až 25% převodů mezi jednotlivými dotačními fondy. ČR by měla být jediná, kdo tuto možnost získá a bude mít mnohem volnější ruku při rozhodování o tom, do jakých oblastí peníze z evropského rozpočtu investuje. Ostatní země přitom mají mít pouze 20% flexibilitu.

Česká ekonomika je závislá na vývozu do EU a na celkovém výkonu evropského hospodářství. Pro ČR je tedy důležité, aby ostatní země EU měly zdravé hospodářství a prosperovaly.

Kompromis na všech stranách

Výsledkem summitu je kompromis všech zúčastněných stran. Při pohledu na finální podobu je zřejmé, že víceméně všechny státy získaly alespoň částečně to, co požadovaly.

Úsporná čtyřka kromě snížení grantů prosadila nárůst tzv. rabatů, tedy slev, které tyto země přispívají do rozpočtu. Celkem by se rabaty měly zvednout z navrhovaných 46 miliard eur na 53 miliard eur. Jižním státům se nepodařilo obhájit granty ve výši 500 miliard eur, ale obdrží nejvíce prostředků z finální sumy. Navíc nedošlo ke snížení z navrhovaných 750 miliard eur.

Úspěch Maďarska je absence mechanismu, který by umožnil sankce v případě nedodržování pravidel právního státu. Výsledná dohoda nicméně deklaruje důležitost a potřebu respektování vlády práva a uvádí možný režim podmíněnosti, který by mohl v budoucnu vzniknout a na jehož základě by měla moci Rada přijmout další kroky k „ochraně unijního rozpočtu“. Důležité je, že by hlasování mělo proběhnout kvalifikovanou většinou.

Polsku se podařilo prosadit přístup k fondům spravedlivé transformace, které byly původně navázány na národní závazek klimatické neutrality v roce 2050. Polsko se totiž k závazku jako jediná členská země nepřidalo.

Komise neustoupila v tom, že 30 % všech peněz jak z fondu obnovy, tak i z příštího VFR bude možno čerpat pouze na programy spojené s klimatickými cíli. Objem prostředků řady komunitárních/unijních programů ale byl snížen, např. programu Horizon Europe na podporu výzkumu a inovací nebo Fondu pro spravedlivou transformaci. Navíc z podporovaných oblastí „vypadl“ zdravotnický program ve výši 5 miliard eur. Původně chtěla Komise podpořit program Horizont Europe financováním ve výši 80,9 miliardy eur z VFR a navíc 13,5 miliardy eur z fondu obnovy. Věda a výzkum má nakonec získat 75,9 miliardy eur z VFR a 5 miliard eur z nového fondu.

Schvalování dohody

Dohodu evropských lídrů bude muset ještě schválit Evropský parlament. Zvýšení příspěvků musejí odsouhlasit členské státy. Času k finální dohodě mnoho nezbývá. Nový sedmiletý rozpočet má začít platit na začátku roku 2021 (v prosinci 2020 končí ten stávající). Navíc je ještě nutné schválit roční rozpočet na rok 2021.

Nedostatek času byl hlavním důvodem, proč se lídři snažili dosáhnout dohody za každou cenu, protože schvalování ve 27 členských státech se může protáhnout přes celý podzim. Evropský parlament musí celý rozpočet i fond obnovy odsouhlasit a podle své rezoluce, kterou schválil, si ho představuje jinak. Předseda EP navíc lídrům vzkázal, že pokud Evropská rada nebude respektovat priority EP, ten dohodu nemusí schválit. EP sice nebude mít možnost hlasovat přímo o nastavení záchranného balíku, jeho souhlas je ovšem nutný pro schválený celého víceletého finančního rámce.

Kritika plánu obnovy

Dle kritiků není vhodné rozdělovat a půjčovat finanční prostředky na řešení krize podle klíče, ve kterém hraje důležitou roli míra nezaměstnanosti členského státu. Přestože opatření členských států a zpomalení ekonomiky pravděpodobně způsobí růst nezaměstnanosti ve většině EU, rozdíly v míře nezaměstnanosti neměly vliv na dopad koronavirové krize.

Dále se kritika snáší na samotné půjčky na finančních trzích. Jakýkoliv stát EU si podle kritiků dohody může půjčit finanční prostředky na finančních trzích sám. Kritici dohody upozorňují také na to, že prostředky z fondu obnovy mají plynout až do konce roku 2022 prioritně do zemí, které měly hospodářské problémy už před krizí, tedy do Itálie a Španělska.

Kritici “z druhé strany” kompromisní dohodě vyčítají změny a škrty oproti původním návrhům. EU dle nich nebude schopna plnit svoje stanovené cíle a priority.

Půjčky nejsou úplná novinka

Otázka společných dluhopisů EU byla diskutována i v době ekonomické krize. Komise v listopadu 2011 představila, jakým směrem by se mohla HMU ubírat. Představila návrh na zavedení evropských dluhopisů (tzv. eurobondů). Společné dluhopisy požadovaly zejména státy zasažené krizí, protože by jim umožnily získávat úvěry si za výhodnějších podmínek. Podle Komise by jejich zavedení vedlo také k posílení solidarity mezi členy eurozóny. Na druhou stranu státům s vysokým ratingem by mohly vzrůst náklady na splácení dluhů, protože ratingové agentury by mohly hodnotit EU (resp. eurozónu) jako celek.

Znovu byla otázka na stole v roce 2018. Komise chtěla novým finančním produktem umožnit zemím eurozóny půjčovat si peníze formou dluhopisu. Instrument měl pomoci zejména nejzadluženějším zemím eurozóny, Řecku a Itálii. Komise konkrétně navrhla, aby bylo možné řešit státní dluh zemí eurozóny pomocí evropského dluhopisu nazvaného Sovereign Bond-Backed Securities (SBBS). Podle návrhu by se odstranily neopodstatněné regulatorní překážky stojící v cestě tržnímu rozvoji cenných papírů zajištěných státními dluhopisy. Ty by vydávaly soukromé instituce. Cenné papíry zajištěné státními dluhopisy by s sebou nenesly sdílení rizika a ztrát rozdělených mezi členské státy eurozóny. Rizika a potenciální ztrátu by sdíleli pouze soukromí investoři. Investoři, jako jsou investiční fondy, pojišťovny a banky, by díky investování do těchto nových nástrojů mohly snáze diverzifikovat svá portfolia státních dluhopisů, čímž by se finanční trhy více integrovaly. Návrhem Komise splnila závazek, který dala v květnu 2017 v diskusním dokumentu o HMU.

SBBS měly podle představ Komise kupovat banky v eurozóně a měly diverzifikovat dluhy členských zemí. Zástupci států, jako jsou Německo, Nizozemsko, Rakousko a Finsko, viděli v té době v eurobondech riziko. Obávaly se, že budou neprůhledně použity jako finanční pomoc pro nejzadluženější země eurozóny. Příznivci naopak tvrdili, že umožní sdílet finanční rizika po celé eurozóně a zamezí finančním šokům. Návrh na zavedení SBBS nebyl zatím schválen.

Autor: Euroskop