Petr Pospíšil, Euroskop, 14.10.2020
Rok 2020 je z hlediska finančního plánování Evropské unie zcela revoluční. Nejen, že se dolaďuje obsah nadcházejícího sedmiletého víceletého finančního rámce pro období 2021-2027, ale došlo rovněž ke schválení mimořádného fondu na obnovu a oživení evropských ekonomik v důsledku pandemie nemoci covid-19. V probíhající debatě o jednotlivých rozpočtových prvcích často rezonuje pojem „nové vlastní zdroje“. Co přesně toto sousloví označuje?
Rozpočet Unie sestává z několika dílčích příjmů, které lze v nejjednodušší rovině rozčlenit na příjmy v podobě národních příspěvků jednotlivých zemí do unijního rozpočtu a na vlastní zdroje unijního rozpočtu – tedy takové příjmy rozpočtu evropské sedmadvacítky, které od plátců putují přímo (či pouze s administrativní asistencí dotčených členských států) do „Bruselu“.
Hlavním příjmem unijního rozpočtu jsou národní příspěvky
Z hlediska poměru na celkovém financování víceletého finančního rámce zdaleka převažuje první jmenovaný druh příjmu. Národní příspěvky, vypočítávané z hrubého národního důchodu jednotlivých členských zemí, ve svém souhrnu představují přibližně tři čtvrtiny rozpočtu evropské sedmadvacítky. Význam národních příspěvků pro unijní rozpočet je tak v současnosti zcela zásadní a lze říci, že bez národních příspěvků by se Unie neobešla.
Ne vždy tomu tak bylo – od poloviny sedmdesátých let do konce 80. let minulého století byl podíl příspěvků členských zemí na celkovém rozpočtovém „koláči“ tehdejších Evropských společenství zanedbatelný a financování rozpočtu Společenství dominovaly právě vlastní zdroje. Od 90. let opět převažují národní příspěvky jakožto hlavní zdroj.
Národní příspěvky kalkulované z hrubého národního důchodu s sebou přináší větší jistotu ohledně své výše i ohledně toho, že s daným příjmem Unie ve svém rozpočtovém plánování skutečně může počítat. Negativum naopak představuje politická citlivost debat, provázejících jednání nejvyšších představitelů členských států Unie o výši národních příspěvků, ke kterým dochází vždy před koncem víceletého rozpočtového cyklu. Ostatně právě nespokojenost s objemem prostředků posílaných z Londýna do Bruselu byla jedním z hlavních argumentů, kterým operovali podporovatelé vystoupení Velké Británie z Evropské unie v roce 2016.
Stávající vlastní zdroje rozpočtu EU: Výnosy z cel a DPH
Zbylé zdroje financování unijního rozpočtu lze označit za „vlastní“ a zahrnují dvě hlavní položky. Zaprvé výtěžek z celních poplatků uhrazených za import zboží na jednotný trh EU, zadruhé příspěvek v podobě výtěžku z daně z přidané hodnoty, zavedené unijní sekundární legislativou. Podíl těchto příjmů rozpočtu EU se pohybuje přibližně okolo 12 resp. 11 procent všech příjmů unijního rozpočtu.
V reakci na pandemii nemoci covid-19, která na dlouhou dobu ochromila evropskou ekonomiku, se unijní lídři v letošním roce odhodlali k bezprecedentními kroku. Byl zřízen Fond obnovy (s názvem Next Generation EU) za účelem podpory obnovy a oživení evropské ekonomiky. Nejvyšší ústavní činitelé členských zemí se na druhém nejdelším summitu Evropské rady v historii, jenž proběhl v červenci letošního roku, dohodli na mimořádné pomoci v celkové výši 750 miliard eur nad rámec klasického sedmiletého víceletého finančního rámce. Unie si prostředky půjčí a kapitál za tímto účelem získaný na finančních trzích má splácet až do roku 2058. Sedmadvacítka se tedy zadluží na více než třicet let.
Dluh kvůli Fondu obnovy zvýšil tlak na příjmovou stranu rozpočtu
Mimořádný nástroj na podporu evropských ekonomik – Next Generation EU – zvýšil tlak na příjmovou stranu unijního rozpočtu. I z toho důvodu se ještě více dostala do popředí debata prostupující dějinami evropského integračního procesu jako červená nit – potenciální zavedení nových vlastních zdrojů. Jejich zastánci dlouhodobě argumentují celkovým navýšením objemu dostupných financí v unijním rozpočtu, snížením závislosti na politicky exponovaných a citlivých národních příspěvcích a v neposlední řadě v souvislosti s nástrojem Next Generation EU možností dřívějšího splacení vzniklého dluhu. Některé z diskutovaných nových vlastních zdrojů mají rovněž potenciál přispět rychlejšímu a efektivnějšímu naplňování cílů Unie v některých dílčích oblastech politiky, jako je ekologická transformace.
O jakých nových vlastních zdrojích unijního rozpočtu se tedy v bruselských kruzích diskutuje a jak reálné je zavedení jednotlivých z nich? Debata o nových vlastních zdrojích probíhá delší dobu, konkrétní obrysy a časový rámec možného uvedení v život alespoň některých z nich však vyvstaly s předložením návrhu nového víceletého finančního rámce Evropskou komisí v květnu 2018. Nutno však podotknout, že podoba víceletého unijního rozpočtu pro období 2021-2027 doznala velkých změn v důsledku jednání v Radě EU a některé zprvu ambiciózní změny prosazované Komisí byly během jednání v Radě odmítnuty.
Předně, než se dostaneme k možným skutečně „novým“ vlastním zdrojům, pro ucelenost uveďme změny týkající se existujících vlastních zdrojů rozpočtu Unie. Ačkoli Komise navrhla snížit podíl výtěžku z celních poplatků putujícího do národních pokladen z 20 procent na 10, po jednání na půdě Rady došlo k efektu opačnému a členské státy si v příštím rozpočtovém období ponechají čtvrtinu namísto dosavadní pětiny výtěžku z cel.
Daň z nerecyklovaných plastových odpadů
Jediný nový vlastní zdroj, na jehož zavedení se unijní lídři během letního summitu Evropské rady shodli, představuje daň z nerecyklovaných plastů. Tento poplatek nebudou odvádět samotní producenti, nýbrž členské státy, na jejichž území se dané množství nerecyklovatelného plastového odpadu nachází.
K zavedení poplatku z nerecyklovaných plastových odpadů by mělo dojít od 1. ledna 2021 a jeho výše byla stanovena na 80 euro za jednu tunu takového plastového odpadu. Pro méně rozvinuté unijní státy byla výše poplatků na jednoho občana zastropována. Cílem tohoto nástroje je napomoci ekologické transformaci Unie, podpořit recyklování plastů a snížit míru produkce nerecyklovatelného plastového odpadu.
Výnosy ze systému obchodování emisních povolenek ETS
Ohledně dalších potenciálních nových vlastních zdrojů již zdaleka shoda nepanovala a proto je jejich eventuální zavedení až záležitostí dalších let. Ambiciózním počinem je návrh na proměnu části výtěžku z prodeje emisních povolenek v rámci tzv. Emissions Trading System (ETS) z příjmu rozpočtu národních států na příjem rozpočtu unijního. Systém obchodování emisními povolenkami ETS zahrnuje v současné době pouze tři oblasti – energetiku, průmysl a vnitrounijní leteckou dopravu.
Systém funguje na principu, že státy větší část (necelé tři pětiny) emisních povolenek emitentům poskytují bezplatně a zbývající část (více než dvě pětiny) mohou potenciální emitenti odkoupit na aukcích emisních povolenek v rámci systému ETS, přičemž zisk z těchto aukcí je příjmem národních rozpočtů. Systém ETS tak v sobě skýtá potenciál přispět dekarbonizaci a dosažení uhlíkové neutrality tím, že přiměje znečišťovatele k ekologičtějším řešením.
Do budoucna se uvažuje jednak o navýšení poměru obchodovaných emisních povolenek vůči těm volně rozdělovaným, jednak o rozšíření systému ETS tak, aby pokrýval i jiné oblasti, při nichž dochází ke vzniku negativní ekologické stopy (např. zemědělství či zbylé segmenty dopravy). Komise navrhla pro příští víceleté rozpočtové období část výtěžku ze systému ETS přesměrovat z národních rozpočtů do rozpočtu unijního. Rada se však na tomto kroku dosud neshodla a pouze ve svých závěrech vyzvala Komisi k tomu, aby v tomto směru do budoucna předložila revidovaný návrh.
Uhlíková daň na hranicích
Dalším novým vlastním zdrojem unijního rozpočtu, o němž v současné době probíhají diskuze, je uhlíková daň na hranicích (carbon border adjustment mechanism). Ta má být koncipována tak, že dovozci zboží z třetích zemí při importu na vnitřní trh EU kromě tradičních celních poplatků uhradí rovněž poplatek, jenž bude reflektovat množství uhlíku vyprodukovaného během výroby daného zboží.
Snaha o zavedení tohoto poplatku je motivována jednak záměrem prosazovat evropské environmentální a klimatické standardy globálně, jednak zabránit znevýhodnění evropských podniků, které by z důvodu vyšších environmentálních standardů uvnitř EU čelily nákladnějším výrobním faktorům než jejich konkurenti z neunijních zemí. S tím by zároveň souviselo riziko, známé pod označením jako „únik uhlíku“ (carbon leakage) – evropské průmyslové koncerny by právě kvůli vyšším nákladům na produkci v Evropě přistupovaly k outsourcingu produkce do třetích zemích, čímž by přísnější ekologické normy obešly a snaha o snižování uhlíkové stopy by se minula účinkem.
Ačkoli existují výše uvedené přesvědčivé argumenty pro zavedení uhlíkové daně na hranicích, oponenti rovněž argumentují celou řadou potenciálních hrozeb. Uhlíková daň na hranicích by mohla zvýšit náklady mimounijních subdodavatelů v dodavatelských řetězcích, čímž by se pro unijní producenty náklady produkce stejně navýšily, a tím i cena výrobků pro koncové spotřebitele (unijní občany). Evropské koncerny se rovněž obávají, že pokud bude zavedení uhlíkového poplatku na hranicích spojeno s návrhem snížení množství volně poskytovaných emisních povolenek v rámci systému ETS, opět jim náklady vzrostou.
V neposlední řadě panují obavy ohledně kompatibility poplatku s pravidly Světové obchodní organizace (WTO). Třetí země budou uhlíkový poplatek patrně označovat za diskriminační a například Spojené státy americké již prostřednictvím představitelů stávající administrativy prezidenta Trumpa avizovali, že pokud Unie uhlíkovou daň zavede, budou následovat protiopatření, která se dotknou importérů evropského zboží do USA. Rada EU se na uhlíkové dani sice neshodla, avšak Komisi vyzvala k tomu, aby v tomto směru předložila návrh s tím, že k zavedení tohoto poplatku by mohlo dojít od roku 2023.
Daň z poskytování digitálních služeb
Digitální daň – či daň z poskytování digitálních služeb – je dalším z uvažovaných nových vlastních zdrojů. Reaguje na dlouhodobý problém zejména v podobě mimounijních velkých technologických korporací, které mají formálně sídlo v členských zemích s mírnými daňovými podmínkami, ačkoli svoje digitální služby poskytují celounijně. Dochází tak nepopiratelně k úniku zdrojů. Digitální daň je do jisté míry určitým reliktem snah o zavedení společného konsolidovaného základu korporátní daně na unijní úrovni, o něž Komise usilovala předložením návrhu v roce 2011. Tato iniciativa by se ovšem dotkla všech nadnárodních korporací a je nahlížena jako mimořádně obtížně prosaditelná, neboť by nejprve vyžadovala revizi zásadních pravidel zdanění na mezinárodní úrovni, určovaných na půdě OECD (Organizace pro ekonomickou spolupráci a rozvoj).
Digitální daň se má tedy dotknout pouze nejurgentnější oblasti, zahrnující přeshraniční poskytování digitálních služeb. Její výše má představovat tři procenta z výnosů těchto firem za poskytování služeb v dané zemi resp. na unijním území a má dopadat na nadnárodní korporace, jejichž roční obrat převyšuje 750 milionů euro. Osud tohoto potenciálního nového vlastního zdroje je totožný jako u předchozího uhlíkového poplatku – Rada jej zatím formálně neschválila, avšak instruovala Komisi k předložení návrhu s vizí zavedení tohoto instrumentu v roce 2023.
Daň z finančních transakcí
Posledním z uvažovaných nových vlastních zdrojů je tzv. daň z finančních transakcí. Tento návrh se mezi členskými státy těší nejmenší podpoře, v současné době jej podporuje celkově pouze desítka unijních zemí. I proto se zastánci této daně v roce 2013 rozhodli zahájit snahu o zavedení této daně v režimu posílené spolupráce. To by však zkomplikovalo možnost použít výnosy z tohoto nástroje jakožto příjem evropského rozpočtu – unijní státy nezapojené do posílené spolupráce v této věci by patrně byly nuceny proporčně navýšit svoje národní příspěvky do unijního rozpočtu.
I proto je zavedení daně z finančních transakcí považováno za nejméně pravděpodobný nový vlastní zdroj a závěry z červencového summitu Evropské rady s touto možností počítají nikoli pro nadcházející, ale až pro přespříští víceletý finanční rámec Evropské unie (2028-2034).
Autor: Petr Pospíšil, Euroskop
