Každý členský stát vstoupil do EU i díky dodržování základních hodnot, vyjádřených tzv. Kodaňskými kritérii. Mezi ně patří i zásady právního státu: to, že se občané v dané zemi mohou opřít o nezávislé soudnictví, jasné zákony, zákonodárnou moc oddělenou od té výkonné a soudní a demokratickou společnost, která zapojuje do rozhodování občany. Není proto překvapením, že Evropská komise i poté sleduje, jak se tyto a další zásady dodržují.
Každý rok vydává Evropská komise tzv. Zprávu o právním státu, ve které hodnotí pozitivní i negativní vývoj v jednotlivých členských státech. V krátké sérii okolo vydání pátého ročníku Zprávy vysvětlíme, jaký je smysl takového počinu, jak je Zpráva sestavována a co od ní čekat a nečekat.
První text se pokusí vysvětlit kontext, ve kterém Zpráva vznikla, kterým tématům se věnuje, a jaké má další využití. Zpráva jako taková se skládá z 27 kapitol, jedna pro každý jeden členský stát. Páté vydání navíc obohatí i 4 zvláštní kapitoly pro kandidátské země (Srbsko, Černá Hora, Albánie a S. Makedonie). Témata jsou rozřazena do čtyř pilířů:
- soudnictví,
- protikorupční rámec,
- pluralitu a svobodu sdělovacích prostředků,
- další otázky týkající se systému brzd a protivah.
V každé z těchto oblastí je na jejich základě provedena důkladná analýza. Informace ze statistik, veřejného a nevládního sektoru tak dohromady vykreslí co možná neobjektivnější popis stavu a vývoje základních unijních hodnot v jednotlivých státech. Aby se závěry daly vyhodnocovat a využívat, jsou sledované parametry napříč kapitolami stejné (viz výše dílčí témata pilířů) a hodnoceno je vždy roční období, od vydání poslední Zprávy. Jde zároveň o pojistku toho, že Zpráva nebude vykazovat dvojí metr, naopak bude vůči státům objektivní a nestranná. Což je předpokladem toho, že státy budou její závěry respektovat. Nejde totiž o formálně závazný právní nástroj.
Od roku 2022 Zpráva navíc obsahuje i konkrétní doporučení toho, v čem by se státy měly zlepšit a kam by mělo směřovat jejich úsilí (zejména zákonotvorné). Některé členské státy bývají například vyzývány ke zlepšení systému výběru soudců, zatímco jiné jsou upozorněny na potřebu posílení protikorupčních opatření. Ani tato doporučení nejsou závazná, ale ve většině případů ke zlepšení dochází.
Historie
První Zpráva o právním státu byla vydána Evropskou komisí v roce 2020 s cílem zajistit jednotný a rovný přístup k hodnocení právního státu ve všech členských státech a posílit vzájemnou důvěru mezi členskými státy a institucemi EU – bez vzájemné důvěry, že zásady právního státu jsou dodržovány i v okolních členských státech, by EU dlouhodobě fungovat nemohla. Tento krok byl také reakcí na rostoucí obavy o stav právního státu v některých členských státech, jako například v Polsku a Maďarsku. Zpráva by měla podobné hrozby zachytit dříve, než jak tomu bylo v minulosti.
Základní metodika Zprávy je upravována jen lehce, nejdramatičtějším zásahem bylo přidání zmíněných doporučení v roce 2022. Každá následující Zpráva pak hodnotí taktéž naplňování těchto doporučení. Všechny členské státy takovou sérii doporučení dosud každý rok obdržely, tedy každý stát má co zlepšovat. Pokud doporučení není v daném roce splněno, může se přenést do dalšího ročníku, pokud se však situace dostatečně zlepšila, již zmíněno nebude. Při částečných pokrocích může také další ročník Zprávy znění doporučení upravit.
Pilíře Zprávy o právním státu
Soudní systém: První pilíř zahrnuje nezávislost, kvalitu a účinnost soudnictví. V nezávislosti je hodnocen např. způsob jmenování soudců či kárná řízení soudců; co do kvality, zkoumána je digitalizace řízení před soudy.
Protikorupční rámec: Druhý pilíř se zabývá opatřeními proti korupci, včetně stíhání korupčních trestných činů. Sleduje však i regulaci lobbování, efekt otáčivých dveří (revolving door) či etické kodexy parlamentních komor. Všechny tyto aspekty mohou korupci předcházet. Zároveň jde v mnoha zemích o nejproblematičtější pilíř, řešení totiž nejsou jednoduchá a přenositelná mezi státy.
Pluralita a svoboda médií: Třetí pilíř se zaměřuje na ochranu svobody projevu, mj. skrze zachování pestrého výběrů veřejných i soukromých médií. Zpráva hodnotí na jedné straně zákonnou úpravu – např. jak zajišťuje transparentnost vlastnictví novinářských domů či finanční stabilitu veřejnoprávních médií. Ale i faktickou situaci, typicky prostředí, ve kterém novináři pracují a chování politiků i dalších veřejně aktivních osob směrem k nim.
Institucionální otázky: Poslední pilíř by měl obsáhnout pojistky vyvážení moci mezi různými veřejnoprávními aktéry. Zpráva popisuje například fungování kanceláře veřejného ochránce práv, zákonodárný proces, nápravu nedostatků dle rozsudků Evropského soudu pro lidská práva nebo zapojení neziskového sektoru.
Časová linka
Každý rok mezi listopadem a lednem Komise konzultuje v daných tématech zapojené aktéry (státní administrativu, nevládní organizace, profesní komory atd., viz následující článek o zdrojích informací). Komise pak mezi následujícím lednem a březnem uskuteční “virtuální návštěvu”, kde se stejných aktérů doptává na nejasnosti nebo aktualizuje informace. Jakmile na základě všech těchto zdrojů zpracuje celistvý text, bývá zpravidla v červenci zveřejněn.
Využití
Takto vydaná Zpráva je pak základem diskusí v Evropském parlamentu, Radě či parlamentech členských států. Rada pro obecné záležitosti každý semestr diskutuje jak celounijní trendy, které ze závěrů plynou, tak specifickou situaci vždy čtveřice členských států. Téma je tak na agendě každého předsednictví. Diskutují se posouzení, doporučení a závěry Zprávy – to vše slouží ke sdílení dobré praxe a pochopení národních specifik a ústavních principů mezi členskými státy.
Je ale také nezbytné přenést téma do vnitrostátní diskuze, k tomu slouží tematické akce, kulaté stoly a rozpravy v Parlamentu. V uplynulém roce jich v Česku proběhla celá řada, ať už jde o téma whistleblowingu, financování médií veřejné služby nebo průřezovou panelovou diskuzi na Zastoupení Evropské komise v ČR v říjnu 2023.
V příštím díle se důkladněji zaměříme na zdroje informací ve Zprávě.
Autor: Š. Uradnik, OIP, Úřad vlády ČR
Náhledové foto: Profimedia
