V EU platí nový rozpočtový rámec. Jeho cílem je pomoct ekonomice zasažené pandemií

05.01.2021
Magda Komínková, psáno pro Euroskop

• Evropským lídrům se na prosincovém summitu Evropské rady na poslední chvíli podařilo uzavřít kompromis ohledně finančních prostředků a dodržování zásad právního státu. Navrhovatelé přísnějších pravidel oceňují, že znění původních právních předpisů se nezměnilo.
• Díky tomu byl schválen dlouhodobý rozpočet pro období 2021-27 pro 27 členských států EU ve výši 1 074,3 miliardy eur v cenách roku 2018, včetně začlenění Evropského rozvojového fondu. Spolu s nástrojem na podporu oživení Next Generation EU ve výši 750 miliard eur bude moci EU v nadcházejících sedmi letech disponovat 1,8 bilionem eur.
• Financování má být zaměřeno na nové a posílené priority, včetně ekologické a digitální transformace. Přibližně třetina výdajů EU má být poskytnuta na klima.
• Evropský parlament a Rada EU musí nyní schválit veškerou sektorovou legislativu a členské státy musí uzavřít dohodu o partnerství s Komisí a nechat si schválit Národní reformní plány.

Evropská rada se na summitu ve dnech 10. a 11. prosince 2020 dohodla na řadě prvků v souvislosti s návrhem nařízení o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu EU v rámci jednání o Víceletém finančním rámci (VFR). Před jednání hrozilo veto ze strany Maďarska a Polska. Zablokováním VFR již členské státy v minulosti hrozily, nikdy k tomu však nedošlo.

Lídři EU se při jednání nakonec shodli na podobně VFR pro roky 2021 – 2027 a záchranném fondu na podporu oživení po pandemii covid-19. Na summitu bylo potvrzeno i to, že prostředky budou moci čerpat pouze státy, které respektují demokracii a právní stát.

Dlouhá jednání o rozpočtovém rámci

Původní návrh víceletého rozpočtového rámce (VFR) byl Komisí představen v květnu 2018. Ten byl následně upraven a Komise předložila přepracovaný návrh v květnu 2020. Následně v červenci 2020 strávili nejvyšší představitelé členských států na svém druhém nejdelším zasedání v historii jednáním o tomto tématu více než 4 dny.

V listopadu pak došlo k dohodě mezi členskými státy a Evropským parlamentem. Německé předsednictví Rady 10. listopadu 2020 s vyjednavači Evropského parlamentu dosáhlo politické dohody v rámci jednání, jehož cílem je zajistit souhlas Parlamentu s příštím VFR. Dohody bylo dosaženo v návaznosti na intenzivní konzultace s Parlamentem a Komisí, které byly vedeny od konce srpna.

Dohoda doplňuje komplexní finanční balík v hodnotě 1 824,3 miliardy eur, který v červenci vyjednali vedoucí představitelé EU a který v sobě spojuje příští víceletý finanční rámec – v objemu 1 074,3 miliardy eur – a dočasný nástroj na podporu oživení, označovaný jako Next Generation EU, v hodnotě 750 miliard eur (v cenách roku 2018).

Politický balík dohodnutý s Parlamentem zahrnoval:

• posílení programů EU, včetně programů Horizont Evropa, „EU pro zdraví“ a Erasmus+, o 15 miliard eur prostřednictvím dodatečných prostředků (12,5 miliardy eur) a přerozdělení prostředků (2,5 miliardy eur) v průběhu příštího rozpočtového období při dodržení výdajových stropů stanovených v závěrech Evropské rady ze zasedání ve dnech 17. až 21. července,
• větší flexibilitu, která EU umožní reagovat na nepředvídané potřeby,
• větší zapojení rozpočtového orgánu do dohledu nad příjmy v rámci nástroje Next Generation EU,
• vyšší ambice v oblasti biologické rozmanitosti a posílené monitorování výdajů souvisejících s biologickou rozmanitostí, klimatem a genderovými otázkami,
• orientační plán pro zavedení nových vlastních zdrojů.

Dohoda byla předložena k potvrzení členským státům EU společně s dalšími prvky příštího VFR a balíčku na podporu oživení, včetně obecného režimu podmíněnosti pro ochranu rozpočtu Unie, o němž předsednictví Rady a vyjednavači Parlamentu dosáhli předběžné dohody dne 5. listopadu 2020.

Maďarsko a Polsko následně v polovině listopadu zablokovaly přijetí rozpočtového rámce na období 2021 až 2027. Oba státy prohlásily, že nesouhlasí s tím, aby bylo vyplácení peněz z evropských fondů podmíněno dodržováním principů právního státu. Veto se netýkalo pouze VFR ale také plánu obnovy. Obě země řeší dlouhodobě spory s EU ohledně s vlády práva. EU již od roku 2017 vede s oběma zeměmi řízení kvůli porušování evropských hodnot (viz Spor Unie s Polskem a Maďarskem je zatím bez výsledku).

Před polským a maďarským odmítnutím chtělo německé předsednictví docílit podpory pro kompromisní návrh rozpočtu a plánu oživení, jak s ním souhlasil Parlament. Poslanci EP trvali na tom, aby bylo vyplácení peněz provázané s respektováním zásad právního státu.

Evropská rada v prosinci 2020

Jednou z posledních možností na dohodu bylo zasedání Evropské rady konané ve dnech 10. a 11. prosince 2020. Před summitem se proslýchalo, že by Maďarsko a Polsko mohlo být, v případě trvání veta, z plánu obnovy vyňato. Lídři nicméně nakonec našli shodu a řešení patové situace.

Evropská rada ve svých závěrech zdůraznila, že „nařízení o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu Unie se použije při plném respektování čl. 4 odst. 2 SEU, především národní identity členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech, zásady svěření pravomocí, jakož i zásad objektivity, zákazu diskriminace a rovného zacházení s členskými státy“.

Lídři EU se dohodli na tomto:

a) cílem nařízení je ochrana rozpočtu Unie, včetně nástroje „Next Generation EU“, jeho řádného finančního řízení a finančních zájmů Unie. Rozpočet Unie, včetně „Next Generation EU“, musí být chráněn před jakýmkoli podvodným jednáním, korupcí a střetem zájmů;

b) uplatňování mechanismu podmíněnosti podle uvedeného nařízení bude objektivní, spravedlivé, nestranné a založené na faktech, přičemž se zajistí spravedlivé řízení, zákaz diskriminace a rovné zacházení s členskými státy;

c) s cílem zajistit dodržování těchto zásad hodlá Komise vypracovat a přijmout pokyny týkající se způsobu, jakým bude nařízení uplatňovat, včetně metodiky pro posuzování. Tyto pokyny budou vypracovány v úzké konzultaci s členskými státy. Bude-li v souvislosti s nařízením podána žaloba na neplatnost, budou pokyny finalizovány po vynesení rozsudku Soudního dvora EU. Dokud nebudou uvedené pokyny finalizovány, Komise nenavrhne opatření podle tohoto nařízení;

d) uplatňování mechanismu bude respektovat jeho subsidiární povahu. Opatření v rámci tohoto mechanismu budou zvažována pouze v případě, že by jiné postupy stanovené v právních předpisech Unie, mimo jiné na základě nařízení o společných ustanoveních, finančního nařízení nebo řízení o nesplnění povinnosti podle Smlouvy, neumožňovaly chránit rozpočet Unie účinněji;

e) opatření budou muset být přiměřená dopadu porušování zásad právního státu na řádné finanční řízení rozpočtu Unie nebo na finanční zájmy Unie a příčinná souvislost mezi takovými porušeními a negativními důsledky pro finanční zájmy Unie bude muset být dostatečně přímá a řádně prokázaná. Pouhé zjištění, že došlo k porušení zásady právního státu, k aktivaci mechanismu nepostačuje;

f) faktory vedoucí k aktivaci stanovené v nařízení je třeba chápat a používat jako uzavřený seznam homogenních prvků, jenž nesmí být otevřen faktorům nebo událostem jiné povahy. Nařízení se netýká všeobecných nedostatků;

g) jakémukoli formálnímu zahájení postupu bude předcházet důkladný dialog s dotčeným členským státem s cílem poskytnout mu možnost situaci napravit;

h) Komise ponese plnou odpovědnost za autonomní posouzení toho, zda existují podmínky pro přijetí opatření, a to ať už na základě vlastních informací nebo informací třetích stran. Ponese plnou odpovědnost za přesnost a relevantnost informací a zjištění, z nichž při posuzování vychází. Jsou-li tyto informace a zjištění použity pro účely nařízení, ať už je jejich původ jakýkoli, Komise zajistí, že jejich relevantnost a využití budou určeny výhradně s ohledem na cíl nařízení chránit finanční zájmy Unie;

i) opatření přijatá v rámci mechanismu budou neprodleně přezkoumána z podnětu dotčeného členského státu nebo Komisí nejpozději jeden rok po jejich přijetí Radou. Pokud se Komise rozhodne, že nepředloží návrh na zrušení opatření, uvede důvody svého rozhodnutí a bude o nich informovat na zasedání Rady;

j) pokud dotčený členský stát předloží žádost, zařadí ji předseda Evropské rady na pořad jednání Evropské rady. Evropská rada bude usilovat o formulaci společného postoje v této záležitosti;

k) nařízení bylo vyjednáno jako nedílná součást nového rozpočtového cyklu, a proto se použije ode dne 1. ledna 2021 a opatření se použijí pouze ve vztahu k rozpočtovým závazkům začínajícím na základě nového víceletého finančního rámce včetně nástroje Next Generation EU.

Rada následně přijala 14. prosince rozhodnutí navazující na jednání Evropské rady.

• Nové rozhodnutí o vlastních zdrojích

Přijaté legislativní akty zahrnují rozhodnutí o vlastních zdrojích, které vymezuje způsob financování rozpočtu EU. Aby mohlo toto rozhodnutí vstoupit v platnost, musí je schválit všech 27 členských států EU v souladu se svými ústavními požadavky. Rozhodnutí umožní začít proces ratifikace.

Pokud bude rozhodnutí schváleno, zvýší se maximální částka zdrojů, které lze od členských států v kterémkoli daném roce žádat na financování výdajů EU – tzv. strop vlastních zdrojů – z 1,20 % na 1,40 % součtu HND EU-27.

Komise bude rovněž výjimečně oprávněna dočasně si vypůjčit až 750 miliard eur (v cenách roku 2018) na kapitálových trzích s cílem řešit důsledky krize COVID-19. Souběžně s tím bude strop vlastních zdrojů výjimečně a dočasně zvýšen o dalších 0,6 procentního bodu za účelem pokrytí všech závazků EU vyplývajících z těchto výpůjček, dokud nebudou všechny vypůjčené prostředky splaceny.

Rozhodnutí rovněž zjednodušuje výpočet vlastního zdroje EU založeného na dani z přidané hodnoty a s účinností od 1. ledna 2021 zavádí nový vlastní zdroj EU – příspěvek členských států založený na nerecyklovaných plastových obalových odpadech.

• Evropský nástroj na podporu oživení

Rada také přijala nařízení, kterým se zřizuje nástroj na podporu oživení. Nařízení stanoví opatření na podporu oživení, která mají být financována z vypůjčených finančních prostředků v objemu 750 miliard eur, vymezuje lhůty pro využití těchto prostředků a určuje jejich přidělení na různé programy EU. Stanoví, že 390 miliard eur z těchto prostředků bude vynaloženo na nevratnou podporu, vratnou podporu prostřednictvím finančních nástrojů nebo na tvorbu rezerv na rozpočtové záruky a související výdaje. Zbývajících 360 miliard eur má být použito na poskytování půjček členským státům.

• Nový mechanismus rozpočtové podmíněnosti

Rada přijala svůj postoj v prvním čtení k návrhu nařízení o obecném režimu podmíněnosti na ochranu rozpočtu. Nařízení umožňuje chránit rozpočet EU, pokud se zjistí, že porušování zásad právního státu v některém členském státě dostatečně přímo ovlivňuje nebo vážně ohrožuje řádné finanční řízení rozpočtu EU nebo ochranu finančních zájmů EU. Porušení právního státu může sice EU členské státy penalizovat již nyní, ale země se na tom musí usnést jednomyslně, což tento nástroj dělá prakticky nepoužitelným.

• Finalizace víceletého finančního rámce

Rada postoupila nařízení o VFR Parlamentu k vyjádření souhlasu. Jeho souhlas je nutný k tomu, aby Rada mohla finanční rámec formálně přijmout. Souběžně s tím Rada schválila návrh interinstitucionální dohody o rozpočtové kázni, spolupráci v rozpočtových záležitostech a řádném finančním řízení a společná prohlášení dohodnutá s Parlamentem a Komisí.

Ilustrační foto. Zdroj: Pixabay

Evropský parlament – významný hráč

Poslanci 17. prosince 2020 v rámci rozpravy sice přivítali dohodu lídrů EU o budoucím financování a klimatických cílech Unie. Zdůraznili však, že očekávají důsledné uplatňování mechanismu právního státu. Poslanci totiž schválili právně nezávazné usnesení, podle kterého má mechanismus ochrany právního státu začít fungovat od začátku roku 2021, nikoli až po schválení Soudního dvora EU. Usnesení, které poslanci schválili poměrem hlasů 496 (pro): 134 (proti): 65 (zdrželo se hlasování), navazuje na rozpravu o závěrech prosincového summitu lídrů členských států EU.

Závěry Evropské rady z 11. prosince, podle nichž by Komise neměla uplatňovat mechanismus na ochranu právního státu až do případného rozhodnutí Soudního dvora EU ve věci možné žaloby o jeho neplatnosti, jsou podle poslanců nepotřebné. Dohoda mezi Parlamentem a Radou totiž vymezuje, že nařízení o podmíněnosti čerpání prostředků EU dodržováním právního státu se bude uplatňovat od 1. ledna 2021, zdůrazňují poslanci.

Parlament také zdůraznil, že Evropská rada podle Smlouvy o EU nevykonává legislativní funkci. Politické prohlášení hlav států a vlád EU proto nelze považovat za výklad právních předpisů. Závěry Evropské rady nemohou být pro Komisi při uplatňování právních aktů, podle Parlamentu, závazná. Poslanci zmínili, že kvůli pravidlu jednomyslnosti v Radě bylo přijetí VFR zpožděno. Schvalováním víceletého finančního rámce či rozhodnutím o nových vlastních zdrojích financování EU, by se podle poslanců měla zabývat nadcházející Konference o budoucnosti Evropy.

Parlament nakonec 17. prosince udělil souhlas pro příští VFR. Poslanci schválili dlouhodobý rozpočet EU na období 2021-2027, na kterém se dohodli se zástupci Rady již 10. listopadu, poměrem hlasů 548 (pro): 81 (proti): 66 (zdrželo se hlasování). Parlament kromě toho schválil i interinstitucionální dohodu s Radou poměrem hlasů 550 (pro): 72 (proti) a 73 (zdrželo se hlasování).

Parlamentu se během vyjednávání se zástupci členských států podařilo prosadit 16 miliard eur nad rámec sedmiletého rozpočtu dohodnutého hlavami států a vlád EU během červencové Evropské rady. Přibližně 15 miliard eur by se mělo prostřednictvím vyšší podpory klíčových programů EU vynaložit na ochranu obyvatel před následky pandemie onemocnění covid-19, na rozšíření příležitostí pro budoucí generace a na ochranu evropských hodnot. Poslancům se tak díky jejich úsilí podařilo mimo jiné dosáhnout ztrojnásobení rozpočtu pro program EU4Health, zajistit ekvivalent dalšího ročního rozpočtu pro program Erasmus+ a prosadit pokračování navyšování prostředků pro výzkum.

Vyjednavači EP a Rady se během jednání dohodli, že střednědobé a dlouhodobé výdaje spojené se splácením dluhu z fondu obnovy nepůjdou na úkor zavedených investičních programů v rámci VFR, ani nepovedou k výraznému zvýšení příspěvků členských států založených na HND.

Poslanci vypracovali plán zavádění nových vlastních zdrojů financování Unie v příštích sedmi letech, který je součástí právně závazné interinstitucionální dohody. Tento plán počítá od roku 2021 s poplatkem za plasty, který se bude odvíjet od množství nerecyklovaného plastového odpadu v daném členském státě. Předpokládá také zavedení zdroje příjmu založeného na systému EU pro obchodování s emisemi (ETS) a pravděpodobně propojeného s mechanismem uhlíkové kompenzace na hranicích (od roku 2023), digitální daně (od roku 2023) a vlastního zdroje založeného na dani z finančních transakcí, jakož i příspěvku spojeného s podnikovým sektorem nebo nového společného základu daně z příjmů právnických osob (od roku 2026).

Přijetí rozpočtového rámce Radou

V návaznosti na souhlas Parlamentu přijala Rada 17. prosince 2020 nařízení, kterým se stanoví VFR na období 2021–2027. Nařízení stanoví dlouhodobý rozpočet pro 27 členských států EU ve výši 1 074,3 miliardy eur v cenách roku 2018, včetně začlenění Evropského rozvojového fondu. Spolu s nástrojem na podporu oživení Next Generation EU ve výši 750 miliard eur bude moci EU v nadcházejících letech disponovat 1,8 bilionem eur.

Příští dlouhodobý rozpočet má zahrnovat sedm výdajových oblastí a poskytne rámec pro financování téměř 40 výdajových programů EU. Financování má být zaměřeno na nové a posílené priority, včetně ekologické a digitální transformace. Přibližně třetina výdajů EU má být poskytnuta na klima.

VFR 2021–2027 a Next Generation EU – závazky, v cenách roku 2018 (v mil. eur)

Zdroj: Council of the European Union – MFF: https://www.consilium.europa.eu/media/47567/mff-2021-2027_rev.pdf

EU plánuje vynaložit 132,8 miliardy eur v oblasti výdajů na jednotný trh, inovace a digitální oblast a 377,8 miliardy eur na soudržnost, odolnost a hodnoty. Díky dodatečnému financování z nástroje Next Generation EU včetně půjček členským státům se tyto částky zvýší na 143,4 miliardy eur a 1 099,7 miliardy eur. Dalších 356,4 miliardy eur bude určeno na přírodní zdroje a životní prostředí (s příspěvkem z nástroje Next Generation EU to bude 373,9 miliardy eur).

Výdaje v oblasti migrace a správy hranic budou v příštích sedmi letech činit 22,7 miliardy eur a dalších 13,2 miliardy eur bude vynaloženo v oblasti bezpečnosti a obrany. Financování okruhu sousedství a svět bude činit 98,4 miliardy eur. V oblasti bezpečnosti a obrany bude zřízen nový Evropský obranný fond. Na podporu digitální transformace byl zřízen nový program financování Digitální Evropa, který má podpořit zavádění a využívání digitálních technologií, jako jsou aplikace umělé inteligence a nástroje kybernetické bezpečnosti.

Předpokládaný vývoj

Dle Rady se očekává, že velká část odvětvových unijních programů financování bude přijata na počátku roku 2021 a bude použita se zpětnou platností od začátku roku. Za účelem provádění nástroje na podporu oživení Next Generation EU bude muset být rozhodnutí EU o vlastních zdrojích schváleno ve všech členských státech v souladu s jejich ústavními požadavky. Většina tohoto financování má být poskytována prostřednictvím nástroje na podporu oživení a odolnosti v hodnotě 672,5 miliardy eur, který má podporovat veřejné investice a reformy v členských státech prostřednictvím grantů a půjček a pomůže jim řešit hospodářské a sociální dopady pandemie covid-19 a výzvy spojené s ekologickou a digitální transformací.

Shrnutí

Všem 27 členským státům bude od roku 2021 k dispozici rozpočet a s ním spojený fond obnovy v celkové hodnotě přes 1,8 bilionu eur (téměř 50 bilionů korun). Lídři EU na summitu souhlasili s návrhem německého předsednictví, který přesvědčil Maďarsko a Polsko ke stažení veta týkajícího se ochrany právního státu.

Schválený text stanovuje řadu dodatečných podmínek, za nichž bude možné některé členské zemi omezit financování ze strany EU. Dohoda, kterou na Evropské radě státy uzavřely, přináší kompromis pro všechny. Státy podporující mechanismus ochrany právního státu (Francie, Nizozemsko, Belgie) daly původně najevo obavy, aby další podmínky neomezovaly jeho fungování, nakonec ovšem s návrhem souhlasily. Dle dohody Komise navrhne pozastavit čerpání z fondů, a to ve všech případech. Pozastavení musí ještě schválit Rada kvalifikovanou většinou, a to během měsíce od jeho předložení.

Nařízení nově počítá s tím, že pokud by Komise na základě podmínky související s vládou práva chtěla některému státu zastavit čerpání dotací, bude muset věc nejprve posoudit Soudní dvůr EU. S tím však nesouhlasí Evropský parlament. Nicméně je důležité také zdůraznit, že v jednotlivých členských státech existují možnosti, jak sankcionovat špatné nakládání s rozpočtem EU. Pro případ, kdy členské stát neplní svoje povinnosti, má fungovat nové nařízení.

Pokud by se k dohodě dospět nepodařilo, hrozilo EU rozpočtové provizorium. V případě fondu obnovy o objemu 750 miliard eur však byly ostatní členské státy připraveny Maďarsko a Polsko obejít a fond obnovy schválit bez jejich účasti. Lze očekávat, že první projekty získávající financování kolem léta 2021.

Ačkoliv se může zdát, že jednání o financování na příštích sedm let je u konce, není to tak jednoduché. Evropský parlament a Rada EU musí ještě schválit veškerou sektorovou legislativu a členské státy musí uzavřít dohodu o partnerství s Komisí a nechat si schválit Národní reformní plány. Oba dokumenty stanoví, jak budou finanční prostředky rozděleny. Členské státy budou muset také připravit čerpání prostředků. Mimo to, aby mohly členské státy začít čerpat finanční prostředky, musí ještě schválit rozhodnutí o vlastních zdrojích.

Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop