Skutečná hospodářská a měnová unie. Cesta k dvourychlostní EU?

Bára Červenková, 12.1. 2016, psáno pro Euroskop

ANALÝZA V návaznosti na tzv. Zprávu pěti předsedů představila Komise balík opatření směřujících k prohloubení a dokončení hospodářské a měnové unie (HMU).

Komise zahájila 1. fázi („prohlubování“) procesu tzv. dokončení HMU a v říjnu přišla s balíkem opatření, který se věnuje konkrétním úkolům v 1. fázi a přípravám na 2. fázi. Zahrnuje revidovaný přístup k evropskému semestru posílením demokratického dialogu a dalším zlepšením správy ekonomických záležitostí (např. zavedení vnitrostátních rad pro konkurenceschopnost a poradní Evropské fiskální rady). Dále se pak zaměřuje na jednotnější zastoupení eurozóny v rámci mezinárodních finančních institucí, zejména Mezinárodním měnovém fondu. Rovněž stanovuje opatření k dokončení bankovní unie, a to prostřednictvím nedávno přijatého evropského systému pojištění vkladů a opatření k dalšímu snížení rizika v bankovním systému.

K tomu (a mnohému dalšímu) byla Komise zavázána v dokumentu známém jako Zpráva pěti předsedů, ve kterém své představy o posílení HMU v červnu 2015 představili předseda Komise Jean-Claude Juncker společně s předsedou Evropské rady Donaldem Tuskem, předsedou Euroskupiny Jeroenem Dijsselbloemem, předsedou Evropské centrální banky Mariem Draghim a předsedou Evropského parlamentu Martinem Schulzem.

Zpráva konstatuje, že navzdory pokroku, kterého bylo dosaženo v uplynulých několika letech, zejména vytvořením bankovní unie, zůstává HMU nedokončená. V rámci eurozóny existují značné rozdíly a krize ještě více zdůraznila její nedostatky. Jako jeden z důvodů prohlubování HMU předsedové uvádí, že druhou největší ekonomiku na světě – eurozónu – nelze řídit pouze prostřednictvím spolupráce založené na pravidlech.

Vytvoření hlubší a spravedlivější hospodářské a měnové unie bylo také zmíněno jako jedna z 10 hlavních priorit obsažených v politických „směrech“ předsedy Komise Jeana-Clauda Junckera.

HMU by měla spočívat na 4 pilířích, kterými jsou:

(1) vytvoření systému orgánů pro konkurenceschopnost v eurozóně;

(2) posílené provádění postupu při makroekonomické nerovnováze;

(3) větší zaměření se na zaměstnanost a sociální výkonnost

(4) silnější koordinace hospodářských politik v rámci přepracovaného evropského semestru.

Časový plán

Zpráva počítá s realizací vizí 5 předsedů ve třech jasně vymezených fázích a jejich dokončení nejpozději do roku 2025.

• 1. fáze – Využívání stávajících nástrojů k posílení konkurenceschopnosti a strukturální konvergence, dosažení odpovědné fiskální politiky států a eurozóny, dobudování finanční unie, a to bez změny smluv. Na konci fáze Komise vypracuje bílou knihu, která vytyčí další kroky a opatření k dokončení HMU. Realizace do 30. 6. 2017.
• 2. fáze – Dokončení HMU. Budou zavedena opatření bílé knihy, jenž mohou mít právní povahu (nevylučuje změnu primárního práva). Bude definován soubor společně dohodnutých kritérií pro konvergenci.
• 3. fáze –
  Po úplné realizaci veškerých kroků vznikne prohloubená a skutečná HMU s novými institucemi, zahrnující státy, které sdílejí jednotnou měnu. Ostatní členské státy EU se mohou připojit v okamžiku, kdy budou připraveny. Realizace nejpozději do roku 2025.

Předsedové kromě hospodářské unie předpokládají rovněž vznik unie finanční, fiskální až vrcholné politické. Příslušná opatření by měla být provedena v krátkodobém horizontu (v 1. fázi) a měla by mít podobu praktických kroků, které budou v souladu s metodou Společenství (využívající mechanismů bývalého prvního pilíře, kde jsou kompetence převedeny na orgány EU). Ve střednědobém horizontu (ve 2. fázi) by měl proces konvergence nabýt větší závaznosti prostřednictvím souboru společných přísných norem, které by byly stanoveny v právních předpisech EU.

Komise již zahájila 1. fázi („prohlubování“) procesu dokončení HMU. V říjnu 2015 pak přišla s balíkem konkrétních opatření, který se věnuje 1. fázi, implementuje klíčové prvky Zprávy a připravuje se na fázi druhou.

Vnější zastoupení eurozóny

Navzdory stále narůstajícímu ekonomickému a finančnímu významu eurozóny se předsedové domnívají, že její zastoupení navenek je nevyhovující. Členské státy eurozóny nehovoří jedním hlasem, a proto Komise navrhuje přejít k jednotnému zastoupení eurozóny v Mezinárodním měnovém fondu s předsedou Euroskupiny jako zástupcem pro eurozónu. Tohoto cíle se má dosáhnout v postupných fázích: nejdříve členské státy eurozóny posílí svou koordinaci; následně by tím mohlo dojít k lepšímu/efetivnějšímu zastoupení eurozóny v MMF; a nakonec, jakmile bude fungovat vše nezbytné pro zastoupení v MMF, může být zřízena jednotná reprezentace a jediné křeslo pro eurozónu.

Finanční unie

Hospodářská a finanční unie se vzájemně doplňují a posilují. Pokrok v těchto dvou oblastech musí být hlavní prioritou v 1. fázi. Přes značný progres jsou v eurozóně banky a státy stále příliš propojené a Komise považuje dokončení bankovní unie za nezbytný krok k dokončení HMU. To vyžaduje provádění již schválených právních předpisů a dalších opatření na posílení finanční stability. Chybějícím 3. pilířem bankovní unie je nedávno navržený společný systém pojištění vkladů (EDIS). Systém vychází z vnitrostátních systémů pojištění vkladů (poskytují ochranu ve výši 100 tis. € na osobu/účet u banky) a byl by přístupný pouze pod podmínkou, že byla do právního řádu plně provedena společně dohodnutá pravidla.

Jeho zavádění je rozplánováno do 3 fází: v počáteční fázi by vnitrostátní systém měl přístup k prostředkům systému EDIS až poté, co by nejdříve vyčerpal veškeré vlastní zdroje. Po 3 letech by vznikl tzv. systém soupojištění, v němž by příspěvek EDIS v průběhu času narůstal. Vnitrostátní systém by již nebyl povinen vyčerpat své vlastní prostředky předtím, než se uchýlí k prostředkům systému EDIS. V poslední fázi, v roce 2024, se počítá se zavedením úplného EDIS zvyšováním podílu rizika, který EDIS ponese, a to až na 100 %. Bude rovněž zcela zaveden Jednotný fond pro řešení krizí.

Revidovaný Evropský semestr

Evropský semestr se dočkal zjednodušení už v loňském roce, kdy Komise vylepšila dialog s členskými státy zveřejňováním zpráv o jednotlivých zemích již v únoru, tři měsíce před dokončením finálních doporučení. Rada v této fázi semestru obvykle debatuje o roční analýze růstu, formuluje směry a přijímá závěry. Loni však Komise nově již v této fázi zveřejnila pro každou zemi podrobnější pracovní dokumenty hospodářských výzev (zároveň sloužících jako podklad pro finální doporučení), aby tak vlády mohly dříve reagovat a měly více času na konzultace a koordinaci se sociálními partnery a jinými zainteresovanými skupinami. Nyní plánuje, že nejdříve proběhnou diskuse a doporučení pro eurozónu jako celek (tedy před diskusemi o jednotlivých zemích), aby všechny země řešily společné problémy jednotným způsobem.

Během evropského semestru budou prioritně nastolována témata zaměstnanosti a sociální hlediska. Sociální partneři by zde měli hrát ústřední úlohu. Komise rovněž zajistí, že v rámci nových makroekonomických ozdravných programů se bude věnovat více pozornosti sociální spravedlnosti, jak tomu bylo v případě Řecka, kde Komise vypracovala své první posouzení sociálních dopadů.

Vylepšování nástrojů správy ekonomických záležitostí

Rámec správy ekonomických záležitostí doznal v posledních letech řady rychlých a zásadních změn a předseda Juncker slíbil revizi tzv. „balíčku šesti právních aktů“ (six-pack) a „balíčku dvou právních aktů“ (two-pack),které jsou stále relativně novými předpisy. Komise se chystá navrhnout praktická zlepšení za účelem konsolidace postupů a zvýšení transparentnosti, předvídatelnosti a efektivnosti stávajících pravidel. Za účelem doplnění a posílení hospodářských nástrojů rovněž navrhuje zřídit vnitrostátní rady pro konkurenceschopnost a Evropskou fiskální radu.

Na základě doporučení Rady by státy měly vytvořit systém vnitrostátních rad pro konkurenceschopnost pověřených sledováním výkonnosti a politik v oblasti konkurenceschopnosti, respektující rozdílnost mezi členskými státy a úlohu sociálních partnerů. Cílem orgánů pro konkurenceschopnost by nemělo být přeshraniční sjednocování postupů a subjektů pověřených tvorbou mezd. Každý členský stát by si měl na základě společného vzoru rozhodnout, jaké přesné uspořádání bude jeho vnitrostátní orgán mít, ale tyto orgány by měly být demokraticky odpovědné a funkčně nezávislé.

Evropská fiskální rada bude nezávislým orgánem složeným z pěti odborníků a působícím pod záštitou Komise, která bude koordinovat a doplňovat již existující vnitrostátní fiskální rady, s těmito úkoly: i) vyhodnocování provádění fiskálního rámce EU, ii) poskytování poradenství ohledně orientace fiskální politiky pro eurozónu jako celek, iii) spolupráce s vnitrostátními fiskálními radami členských států a iv) poskytovat na žádost předsedy ad hoc poradenství, např. nezávislé analýzy, jak si plnění rozpočtů vede ve srovnání s hospodářskými cíli stanovenými v rámci EU pro fiskální správu.

Ve zprávě 5 předsedů se rovněž navrhuje větší zapojení Evropského parlamentu a silnější parlamentní kontrola – na úrovni jednotlivých členských států a na evropské úrovni, zejména v oblasti doporučení pro jednotlivé země, národních programů reforem a ročních analýz růstu v rámci evropského semestru, kdy Komise bude brát v potaz názor Evropského parlamentu. V 2. fázi by také měla být vytvořena společná makroekonomická stabilizační funkce, aby bylo možné lépe zvládat šoky, které nelze řešit na úrovni jednotlivých zemí. Měla by účinněji zmírňovat velké makroekonomické šoky a zvýšit celkovou odolnost HMU.

Výsledek prohloubené HMU = dvourychlostní Evropa?

Dokončení HMU je otevřený proces, závazný pro všechny členské státy eurozóny, ale s možností zapojení států mimo eurozónu. Co se týče výše zmíněného balíčku, vylepšení evropského semestru je použitelné pro všechny členské státy EU, stejně jako lepší nástroje pro správu ekonomických záležitostí. Návrh Rady na vznik rad pro konkurenceschopnost je určen členským státům eurozóny, ale jsou vyzvány i ostatní členské státy, aby zavedly podobný orgán, pokud si to přejí. Evropská fiskální rada pomůže Komisi v multilaterálním dohledu v eurozóně, zejména pak ke koordinaci a dohledu nad rozpočtovou kázni členských států, jejichž měnou euro. Návrh Rady o společném zastupování v MMF se týká pouze členských států eurozóny, ale cílí rovněž na spolupráci mezi eurozónou a státy mimo ní na mezinárodních fórech.

Z návrhů pěti předsedů lze tedy usoudit, že implicitně předpokládají rozdělení členských států na ty „v centru dění“ a na ty mimo něj. Dokončení HMU znamená další prohloubení integrace do podoby hospodářské, finanční, ale i fiskální unie, a v konečném důsledku do vrcholné politické unie, což předsedové ve svém dokumentu otevřeně deklarují. Prohloubení předpokládají tedy zejména pro státy eurozóny, nevylučují však ani ostatní země, o čemž se ve své zprávě rovněž zmiňují: ,,Převedení obsahu zprávy pěti předsedů do praxe vyžaduje, aby všechny členské́ státy eurozóny a orgány EU sdílely ideu společného úkolu. Opatření́ uvedená v tomto sdělení se vztahují na členské státy eurozóny, ale proces směřující k prohloubené HMU je otevřen všem zemím EU. Komise zároveň zajistí, že nedojde k žádnému narušení jednotného trhu.“

Předseda Komise Juncker již dříve podpořil myšlenku dvourychlostní Evropy, která se podle něj po dalším rozšiřování EU směrem na Balkán stane nevyhnutelnou. Svými slovy také reagoval na „vyhrůžku“ Velké Británie o vystoupení z EU; rozdělení Evropy vidí jako případné řešení tzv. brexitu. Dle něj bude muset „EU změnit svůj rámec, aby některé země mohly postupovat ve všem společně, a jiným byla umožněna menší účast.“ Budování prohloubené HMU jeho myšlenky potvrzuje, když předpokládá vznik některých společných institucí pouze pro státy eurozóny, sbližování jejich fiskální politik apod. Větší propojenost států eurozóny představitelé ospravedlňují funkčností a odolností eurozóny vůči krizím. Užší spolupráci v eurozóně jako lék na krizi vnímal již předchozí předseda komise José Manuel Barosso, který se snažil o sjednocení rozpočtových politik zemí, myšlence dvourychlostní Evropy se ale bránil.

K vytvoření konečné podoby HMU podle představ pěti předsedů povede ještě dlouhá cesta. Její postupné budování je rozplánováno do horizontu následujících 10 let, což je dost dlouhá doba na to předpokládat, že vše proběhne dle prvotního plánu. Existují rovněž další témata, která je nutné neodkladně řešit a která mohou budování HMU zkomplikovat. Evropou nyní zmítá migrační krize, která narušuje její jednotu, ohrožuje volný pohyb v EU a existenci Schengenu. V Británii proběhne nejpozději v roce 2017 referendum o setrvání země v EU. Stále také není jasné, jak se bude vyvíjet politická a ekonomická situace v Řecku, které nyní prochází třetím záchranným programem.

Autor: Bára Červenková, psáno pro Euroskop