Ondřej Krutílek, 30.8. 2013, psáno pro Euroskop
S blížícími se volbami do Evropského parlamentu začínají unijní instituce bilancovat. Lze očekávat, že Komise i EP postaví svou tradiční informační kampaň obdobně jako v předchozích obdobích na tom, co se podle nich v EU za posledních pět let povedlo, čím se zasloužily o blaho evropských občanů, v jejichž jménu realizují většinu svých iniciativ. Málokomu ovšem v dané souvislosti dojde, že důsledky politiky uskutečňované na evropské úrovni nejsou pouze krátkodobé, že „v Bruselu“ vznikají i dlouhodobější projekty, nezřídka s výhledem na mnoho (desítek) let dopředu. Následující text se pokouší o stručnou analýzu dlouhodobých záměrů EU předložených a/nebo realizovaných po volbách do EP v červnu 2009.
Uvedený nadpis i podtitul jsou pochopitelně míněny ironicky. Jejich cílem je nicméně odkázat k faktu, že instituce EU (v čele s Komisí) kromě závazků, které obsahují v zásadě všechny legislativní normy definující nějaké časové požadavky (což platí zejména o směrnicích, které stanovují různě dlouhé implementační lhůty, zpravidla od 6 měsíců do 2 let), pracují také na závazcích, které mají potenciál ovlivnit nejen současnou generaci, ale rovněž generace příští a přespříští. (Navíc proč si to nepřiznat: člověku žijícímu v zemi s komunistickou minulostí některé asociace jednoduše na mysli vytanout musí, jakkoli je to zjednodušující či nemístné.)
Pojmem „budovatelské závazky“ jsou míněny všechny legislativní či nelegislativní iniciativy unijních institucí vyznačující se vždy (současně) dvěma parametry:
1. usilují o preskripci budoucího vývoje, aniž by to bylo prokazatelně nezbytné z hlediska fungování projektu vnitřního trhu EU;
2. mají stanovenu lhůtu plnění v délce minimálně 3 let (zpravidla však výrazně delší).
V letech 2009–2013 vzešlo z institucí EU takových závazků několik desítek. V platné legislativě je jich obsaženo 12, v legislativních návrzích dalších 12, v legislativních dokumentech EP nebo jeho výborů 3, v nelegislativních sděleních Komise 14 a v nelegislativních usneseních EP 4.
„Budovatelské závazky“ EU (podle typu dokumentu, v němž jsou obsaženy)
Zdroj: Monitoring Evropské unie
Většina z nich (21) má plnění v roce 2020 (i proto onen provokativní nadpis). Pouze jedna lhůta již uplynula, a to v roce 2012 (týkala se snížení administrativní zátěže o 25 %). Všechny ostatní vyprší, nebudou-li v průběhu času změněny, mezi lety 2014–2050.
„Budovatelské závazky“ EU (podle lhůty plnění)
Zdroj: Monitoring Evropské unie
Pokud jde o to nejdůležitější, tedy čeho se závazky týkají, velká část z nich se vztahuje k záměru EU bojovat proti klimatické změně, a tedy (především) snižovat emise skleníkových plynů. Agenda ochrany životního prostředí se však vine drtivou většinou „budovatelských závazků“. Dokazuje to i několik příkladů z platné legislativy.
Nejdůležitější „budovatelské závazky“ EU v oblasti životního prostředí (zakotvené v platné legislativě)
|
Cíl |
Lhůta |
Zdroj |
|
Snížit emise skleníkových plynů o 20 % oproti roku 1990 (v případě dohody o nástupci Kjótského protokolu by měl být cíl automaticky navýšen o 10 procentních bodů) |
2020 |
Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 406/2009/ES ze dne 23. dubna 2009 o úsilí členských států snížit emise skleníkových plynů, aby byly splněny závazky Společenství v oblasti snížení emisí skleníkových plynů do roku 2020 |
|
Snížit emise CO2 z nových osobních automobilů na 130 g/CO2/km (v průměru na automobilku) |
2015 |
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 443/2009 ze dne 23. dubna 2009, kterým se stanoví výkonnostní emisní normy pro nové osobní automobily v rámci integrovaného přístupu Společenství ke snižování emisí CO2 z lehkých užitkových vozidel |
|
Zvýšit podíl obnovitelných zdrojů energie na celkové spotřebě o 20 % (v ČR o 13 %) |
2020 |
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES |
|
Zvýšit podíl energie z obnovitelných zdrojů v dopravě na 10 % |
2020 |
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/28/ES ze dne 23. dubna 2009 o podpoře využívání energie z obnovitelných zdrojů a o změně a následném zrušení směrnic 2001/77/ES a 2003/30/ES |
|
Snížit emise skleníkových plynů při výrobě paliv o 6 % |
2020 |
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/30/ES ze dne 23. dubna 2009, kterou se mění směrnice 98/70/ES, pokud jde o specifikaci benzinu, motorové nafty a plynových olejů, zavedení mechanismu pro sledování a snížení emisí skleníkových plynů, a směrnice Rady 1999/32/ES, pokud jde o specifikaci paliva používaného plavidly vnitrozemské plavby, a kterou se ruší směrnice 93/12/EHS |
|
Stavět nové budovy jako budovy s téměř nulovou spotřebou energie |
2021 |
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/31/EU ze dne 19. května 2010 o energetické náročnosti budov |
|
Snížit emise CO2 z nových lehkých užitkových vozidel (dodávek) na 175 g/CO2/km (v průměru na automobilku) |
2017 |
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 510/2011 ze dne 11. května 2011, kterým se stanoví výkonnostní emisní normy pro nová lehká užitková vozidla v rámci integrovaného přístupu Unie ke snižování emisí CO2 z lehkých vozidel |
|
Zpracovávat 65 % „elektrošrotu“ (z hmotnosti elektrických a elektronických zařízení uvedených na trh, jejíž roční průměr se vypočítá z hmotnosti elektrických a elektronických zařízení uvedených na trh v předchozích 3 letech) nebo 85 % hmotnosti produkce „elektrošrotu“ na území příslušného členského státu |
od 2019 (v ČR od 2021) |
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/19/EU ze dne 4. července 2012 o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ) |
Zdroj: Monitoring Evropské unie
Ze závazků, které dosud nenabyly podoby závazné legislativy (přestože některé k tomu mají již zdárně nakročeno) a současně stále spadají do oblasti životního prostředí, patří mezi nejdůležitější následující.
Ostatní „budovatelské závazky“ EU v oblasti životního prostředí
|
Cíl |
Lhůta |
Závaznost |
Zdroj |
|
Snížit emise skleníkových plynů o 80–95 % oproti roku 1990 |
2050 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Plán přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050 (KOM(2011)112) |
|
Snížit emise z dopravy o 60 % |
2050 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Plán přechodu na konkurenceschopné nízkouhlíkové hospodářství do roku 2050 (KOM(2011)112) |
|
Zvýšit energetickou účinnost o 20 % |
2020 |
Legislativní návrh |
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o energetické účinnosti a o zrušení směrnic 2004/8/ES a 2006/32/ES (KOM(2011)370) |
|
Zrušit všechny dotace škodící životnímu prostředí |
2020 |
Nelegislativní usnesení EP |
Usnesení Evropského parlamentu ze dne 20. dubna 2012 na téma „Naše životní pojistka, náš přírodní kapitál: strategie EU v oblasti biologické rozmanitosti do roku 2020“ (2011/2307(INI)) |
|
Snížit emise skleníkových plynů v městech a regionech o 40 % |
2020 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise. Inteligentní města a obce – evropské inovační partnerství (C(2012)4701) |
|
Snížit emise CO2 z nových osobních automobilů na 95 g/CO2/km (v průměru na automobilku) |
2020 |
Legislativní návrh |
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 443/2009 za účelem vymezení způsobů, jak dosáhnout cíle snížení emisí CO2 z nových osobních automobilů do roku 2020 (KOM(2012)393) |
|
Snížit emise CO2 z nových lehkých užitkových vozidel (dodávek) na 147 g/CO2/km (v průměru na automobilku) |
2020 |
Legislativní návrh |
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) č. 510/2011 za účelem vymezení způsobů, jak dosáhnout cíle snížení emisí CO2 z nových lehkých užitkových vozidel do roku 2020 (KOM(2012)394) |
|
Snížit emise fluorovaných plynů o 66 % |
2030 |
Legislativní návrh |
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o fluorovaných skleníkových plynech (KOM(2012)643) |
|
Snížit prodeje částečně fluorovaných uhlovodíků (HFC) o 80 % |
2030 |
Legislativní návrh |
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o fluorovaných skleníkových plynech (KOM(2012)643) |
|
Snížit emise CO2 z nových osobních automobilů na 68–78 g/CO2/km (v průměru na automobilku) |
2025 |
Legislativní zpráva výboru EP |
Zpráva k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 443/2009 za účelem vymezení způsobů, jak dosáhnout cíle snížení emisí CO2 z nových osobních automobilů do roku 2020 (A7-0151/2013) |
|
Snížit emise CO2 z nových lehkých užitkových vozidel (dodávek) na 105–120 g/CO2/km (v průměru na automobilku) |
2025 |
Legislativní zpráva výboru EP |
Zpráva k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) č. 510/2011 za účelem vymezení způsobů, jak dosáhnout cíle snížení emisí CO2 z nových lehkých užitkových vozidel do roku 2020 (A7-0168/2013) |
Zdroj: Monitoring Evropské unie
Další z klíčových oblastí, pro něž instituce EU připravují závazky na řadu let dopředu, je sektor dopravy. Byť legislativně byl ošetřen zatím jen jeden závazek (v tabulce níže je vyznačen tučně), v několika případech je projednávání příslušných návrhů v tak pokročilé fázi, že lze důvodně očekávat, že jejich počet do voleb do EP v květnu 2014 nepochybně vzroste (v tabulce jsou tyto položky vyznačeny kurzívou).
„Budovatelské závazky“ EU v oblasti dopravy
|
Cíl |
Lhůta |
Závaznost |
Zdroj |
|
Snížit počet smrtelných dopravních nehod o 50 % |
2020 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Směrem k evropskému prostoru bezpečnosti silničního provozu: směry politiky v oblasti bezpečnosti silničního provozu v letech 2011–2020 (KOM(2010)389) |
|
Vybavit všechny vozy nad 3,5 t digitálními tachografy |
2018 (nové vozy), 2033 (vozy registrované do roku 2018) |
Legislativní návrh |
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení Rady (EHS) č. 3821/85 o záznamovém zařízení v silniční dopravě a nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 561/2006 (KOM(2011)451) (ve znění kompromisu Rady a EP) |
|
Vytvořit hlavní síť transevropské dopravní sítě |
2030 |
Legislativní návrh |
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě (KOM(2011)650) |
|
Vytvořit globální síť transevropské dopravní sítě |
2050 |
Legislativní návrh |
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě (KOM(2011)650) |
|
Vybavit všechny nové vozy systémem tísňového volání eCall |
2015 |
Nelegislativní usnesení EP |
Usnesení Evropského parlamentu ze dne 3. července 2012 o systému eCall: nové službě čísla 112 pro občany (2012/2056(INI)) |
|
Vybavit všechny motocykly nad 125 cm3 systémem ABS a „palubní diagnostikou“ (OBD; on-board diagnostics) |
2016 |
Legislativa |
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 168/2013 ze dne 15. ledna 2013 o schvalování dvoukolových nebo tříkolových vozidel a čtyřkolek a dozoru nad trhem s těmito vozidly |
|
Zajistit vznik 8 mil. dobíjecích stanic pro elektromobily s tzv. zástrčkou typu 2 (z toho 10 % veřejně přístupných; v ČR 129 tis., resp. 13 tis.) |
2020 |
Legislativní návrh |
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva (KOM(2013)18) |
|
Zajistit, aby u silnic hlavní transevropské dopravní sítě bylo alespoň 180 čerpacích stanic nabízejících zkapalněný zemní plyn (LNG) (tj. alespoň 1 každých 400 km) |
2020 |
Legislativní návrh |
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva (KOM(2013)18) |
|
Zajistit, aby každých 150 km byla k dispozici alespoň 1 čerpací stanice nabízející stlačený zemní plyn (CNG) |
2020 |
Legislativní návrh |
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zavádění infrastruktury pro alternativní paliva (KOM(2013)18) |
Zbývající „budovatelské závazky“ už tak snadno klasifikovat nelze. Týkají se krom jiného ochrany spotřebitele, tzv. digitální agendy (např. dostupného vysokorychlostního internetu), daní či veřejných zakázek a zpravidla zatím nejsou zakotveny v legislativě. Nad ostatními ale rozhodně ční kontroverzní legislativní záměr zavést tzv. genderové kvóty (zajistit minimálně 40% zastoupení doposud méně zastoupeného pohlaví mezi nevýkonnými členy řídících orgánů společností kotovaných na burze) a nelegislativní „desetiletka“ Evropa 2020 definující hned pět závazků (v tabulce níže jsou všechny tyto položky vyznačeny tučně).
Ostatní „budovatelské závazky“ EU (mimo oblast životního prostředí a dopravy)
|
Cíl |
Lhůta |
Závaznost |
Zdroj |
|
Zaměstnat 75 % osob ve věkové kategorii 20–64 let |
2020 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropa 2020. Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění (KOM(2010)2020) |
|
Investovat do výzkumu a vývoje 3 % HDP EU |
2020 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropa 2020. Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění (KOM(2010)2020) |
|
Snížit míru nedokončení studia pod 10 % |
2020 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropa 2020. Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění (KOM(2010)2020) |
|
Dosáhnout ve věkové kategorii 30–34 let alespoň 40% podílu vysokoškolsky vzdělaného obyvatelstva |
2020 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropa 2020. Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění (KOM(2010)2020) |
|
Snížit alespoň o 20 mil. počet lidí, kteří žijí v chudobě a sociálním vyloučení nebo jsou na pokraji chudoby a hrozí jim sociální vyloučení |
2020 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropa 2020. Strategie pro inteligentní a udržitelný růst podporující začlenění (KOM(2010)2020) |
|
Zajistit všem občanům EU přístup k internetu o rychlosti 30 Mbps a alespoň 50 % z nich o rychlosti 100 Mbps |
2020 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Digitální program pro Evropu (KOM(2010)245) |
|
Vytvořit systém jednotných kontaktních míst a web zaměřený na fungování systému DPH |
2015 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě a Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru o budoucnosti DPH. Pro jednodušší, stabilnější a účinnější systém DPH uzpůsobený jednotnému trhu (KOM(2011)851) |
|
Zvýšit podíl internetového hospodářství na HDP EU o 100 % |
2015 |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Soudržný rámec pro posílení důvěry v jednotný digitální trh elektronického obchodu a on-line služeb (KOM(2011)942) |
|
Snížit plýtvání potravinami o 50 % |
2025 |
Nelegislativní usnesení EP |
Usnesení Evropského parlamentu ze dne 19. ledna 2012 o zastavení plýtvání potravinami: strategie pro zlepšení účinnosti potravinového řetězce v EU (2011/2175(INI)) |
|
Ručit za bankovní vklady až do výše 100 tis. € a vyplácet je do 5 pracovních dnů |
2017 |
Legislativní usnesení EP |
Legislativní usnesení Evropského parlamentu ze dne 16. února 2012 o návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady o systémech pojištění vkladů (přepracované znění) (A7-0225/2011) |
|
Organizovat veřejné zakázky výhradně elektronicky |
do června 2016 (Komise do června 2015) |
Nelegislativní sdělení Komise |
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů. Strategie pro elektronické zadávání veřejných zakázek (KOM(2012)179) |
|
Zajistit minimálně 40% zastoupení doposud méně zastoupeného pohlaví mezi nevýkonnými členy řídících orgánů společností kotovaných na burze |
2018 (podniky, u kterých vykonávají rozhodující vliv veřejné orgány), 2020 (všechny ostatní podniky) |
Legislativní návrh |
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení genderové vyváženosti mezi členy dozorčí rady/nevýkonnými členy správní rady společností kotovaných na burzách a o souvisejících opatřeních (KOM(2012)614) |
|
Snížit každoroční daňový deficit vznikající v důsledku daňových podvodů, daňových úniků, vyhýbání se daňovým povinnostem a agresivního daňového plánování ve výši údajně 1 bil. € o 50 % |
2020 |
Nelegislativní usnesení EP |
Usnesení Evropského parlamentu ze dne ze dne 21. května 2013 o boji proti daňovým podvodům, daňovým únikům a daňovým rájům (2013/2060(INI)) |
Důvodů, proč unijní instituce k definování „budovatelských závazků“ přistupují, je hned několik.
Zaprvé, byl jim k tomu dán prostor. Postupnými změnami primárního práva (zakládacích smluv), které musely vždy ratifikovat všechny členské státy (na což jejich reprezentanti rádi a často zapomínají) se nejen výrazně rozvolnil koncept vnitřního trhu (což v praxi znamená, že pod jeho hlavičku lze subsumovat de facto jakoukoli iniciativu), ale současně vznikl institut evropského občanství fakticky vyžadující, aby projekt evropské integrace soustavně přinášel hmatatelné (ve smyslu „komunikovatelné“) výsledky. Kombinace těchto faktorů s tím, že EU má jako entita sui generis poměrně vágně definované cíle (k jejichž realizaci má však dostatek flexibilně vymezených pravomocí, i v tomto případě také díky členským státům), způsobuje, že Komisi disponující prakticky výhradní pravomocí (legislativní) iniciativy je při definování „budovatelských závazků“ kladeno jen minimum překážek. A dvojnásob to platí za situace, kdy už se podle mnohých vyčerpal koncept tzv. negativní integrace, tedy prostého odbourávání překážek vnitřnímu trhu, jak k němu docházelo přibližně do poloviny 90. let minulého století, a nahradila jej integrace pozitivní, tedy (ne)zbytná harmonizace konkrétních právních úprav jednotlivých členských států.
Zadruhé, „budovatelské závazky“ lze chápat jako výraz meziinstitucionálního boje na úrovni EU. Zjednodušeně řečeno, pokud Komise přijde s nějakou iniciativou, lze očekávat, že Rada reprezentující členské státy ji bude rozporovat, zatímco EP zastupující „evropské občany“ ji nejenže podpoří, ale ještě ji tzv. pozlatí, tedy zpřísní, aby výsledkem byl více či méně přijatelný kompromis. Další eventualitou je, že EP přijme záměrně ambiciózní nelegislativní usnesení, aby Komisi motivoval k předložení příslušného legislativního návrhu (jehož projednávání pak popsaný postup zpravidla kopíruje).
Zatřetí, přijímání „budovatelských závazků“ umožňuje „rozostřenost“ jednotlivých úrovní vládnutí. Kompetence EU na straně jedné a členských států na straně druhé nejsou v Unii adekvátně ošetřeny a Lisabonská smlouva na tom v pozitivním slova smyslu nezměnila vůbec nic. Spíše naopak. Kromě toho platí, že EU disponuje (ve vztahu k HDP) jen velmi omezeným rozpočtem. Výsledkem je pak situace, že ve většině (legislativních) návrhů definujících „budovatelské závazky“ (ale nejen je) je v sekci věnované rozpočtovým důsledkům uvedeno, že „návrh nemá žádný dodatečný dopad na rozpočet EU“. Není divu, protože tyto důsledky zpravidla nesou členské státy a/nebo subjekty (fyzické či právnické osoby), které na jejich území působí. Jinak řečeno, unijní regulace ve smyslu definování „pravidel hry“ (ať už je jejich obsah jakýkoli) je usnadněna tím, že příslušné instituce nejsou nuceny na její implementaci vyhrazovat odpovídající prostředky. (A pokud tak již činí, jde z jejich strany o čirou libovůli. Nehledě na to, že tyto prostředky nejsou dotčeným v žádném případě k dispozici „automaticky“, ale například skrze strukturální fondy.)
Ze všech uvedených postřehů plyne jediné: tendence unijních institucí formulovat „budovatelské závazky“ zde bude přítomna i po nadcházejících volbách do EP. Čelit jí je (a bude) obtížné. Jedinou cestou je obezřetnější přístup ze strany poslanců EP a zejména pak jednotlivých členských států zacílený na důsledné domýšlení dopadů konkrétních iniciativ. Aby to bylo možné, je třeba politiků s dostatečným rozhledem, zkušenostmi z komunální, národní i evropské politiky a potenciálem je efektivně uplatňovat (ideálně ve prospěch svých voličů). Otázkou je, zda takoví politici, kteří uvedené požadavky splňují, vůbec existují. To by ale bylo přinejmenším na samostatný článek.
Autor: Ondřej Krutílek, CDK
Autor je analytik legislativy Evropské unie a šéfredaktor Revue Politika. Od roku 2004 působí v Centru pro studium demokracie a kultury.
