Petra Kuchyňková, 29.1. 2013, psáno pro Euroskop
Od ledna má Rada EU novou předsednickou zemi. Je jí Irsko, které na tomto postu vystřídalo Kypr. Následující text se pokusí shrnout, co můžeme od irského předsednictví očekávat ve světle priorit, které si vytyčilo, i ve světle toho, co Irsku „zanechalo“ předcházející předsednictví kyperské. Pokusí se také porovnat priority obou zemí a uvést příklady toho, co se (ne)podařilo dosáhnout předsednictví kyperskému.
Možnosti a funkce předsednictví ve vztahu k unijní agendě
Referujeme-li o plánech či úspěších předsednictví Rady EU, vždy je třeba vzít v úvahu, jaké funkce a možnosti toto předsednictví má, a to i v kontextu změn, které v této oblasti přinesla Lisabonská smlouva. Možnosti předsednictví Rady EU ovlivňovat agendu na unijní úrovni jsou limitované, protože z hlediska meritorních otázek každé předsednictví do značné míry navazuje na předsednictví předcházející. Lisabonská smlouva navíc zakotvila do primárního práva do té doby již částečně používaný úzus úzké spolupráce tří po sobě jdoucích předsednictví právě při přípravě priorit. Dále je třeba vzít v úvahu, že priority do značné míry determinuje také legislativní program Evropské komise (EK) a to, co je aktuálně projednáváno na půdě institucí EU.
Z hlediska vnějších okolností samozřejmě vždy vstupovaly významným způsobem do hry i mezinárodně-politické události (jak si svého času na vlastní kůži vyzkoušelo také předsednictví české). Zde je ovšem také třeba vzít v úvahu významné změny přinesené Lisabonskou smlouvou, která zřízením postu stálého předsedy Evropské rady (ER) a posílením postu vysokého představitele pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku značně oslabila působení předsednické země v této oblasti a v oblasti reprezentace EU navenek. Stále jí nicméně zůstává důležitá funkce řízení a administrace jednání na různých úrovních Rady ve většině tematických oblastí (s výjimkou zmíněné zahraniční politiky, ovšem ani zde není předsednická země zcela v pozadí a do jejích priorit se dodneška promítají i její zahraničně-politické preference).
Předsednické zemi také zůstává v oblasti vymezené agendy důležitá role vyjednavače, hledače konsensu, řešení či alespoň podstatných posunů v jednáních o důležitých otázkách. To je vzhledem k aktuální agendě, která obsahuje nejen důležité kroky na poli řešení krize eurozóny, ale především přípravu nového víceletého finančního rámce (finanční perspektivy) a reforem důležitých výdajových politik (kohezní a zemědělské) velmi důležité.
Jak Kypr, tak Irsko náležejí mezi členské státy menší velikosti, od nichž se při výkonu předsednické funkce očekávalo a očekává především zvládnutí role tzv. čestného vyjednavače (honest broker). Tedy takového předsedy, který se pokouší především o sledování progresu v projednávaných otázkách prostřednictvím hledání politického řešení a konsensu mezi členskými státy a neprosazuje přitom příliš hlasitě své vlastní priority. Zapomínat přitom nelze ani na to, že roli vyjednavače má předsednická země hrát také ve vztahu k dalším klíčovým institucím legislativního procesu – k EK, k Evropskému parlamentu a v současnosti také ke stálému předsedovi ER. Což opět nabývá na důležitosti zejména v souvislosti s přípravou finanční perspektivy (FP), která musí být zaštítěna meziinstitucionální dohodou, a v souvislosti s reformami výdajových politik, včetně společné zemědělské politiky (SZP), na které se vlivem Lisabonské smlouvy podílí spolurozhodováním i EP.
Irské předsednictví tedy nečeká lehká doba, to si ostatně vyzkoušelo již předcházející předsednictví kyperské, které se nikoli neúspěšně pokoušelo o posuny ve výše zmíněných otázkách, nicméně většinu důležitých problémů souvisejících zejména s přípravou FP 2014-2020 se mu nepodařilo dovést do konce, a „zdědilo“ je tak předsednictví irské.
Porovnáváme-li obě země, musíme vzít vedle jejich velikosti v úvahu také jiné důležité charakteristiky. Zatímco Kypr náleží mezi země, které vstoupily do EU relativně nedávno, v rámci východní vlny rozšiřování v roce 2004, a předsednické funkce se ujímal poprvé, Irsko si letos připomíná už 40 let od svého vstupu do ES a předsednickou zemí bylo v minulosti již šestkrát. Zanedbatelným faktorem ovlivňujícím formulaci předsednických priorit není ani politická orientace vlády v předsednické zemi. V souvislosti se současnou krizí eurozóny je také třeba připomenout, že Kypr náleží mezi státy potýkající se z toho hlediska s výraznými problémy. Irsko zase náleželo k těm zemím, které v EU nejdříve pocítily dopady finanční krize, jež přišla na konci první dekády 21. století, a následné ekonomické recese.
Priority a výsledky kyperského předsednictví
Jak již bylo zmíněno, na formulaci priorit se odrážejí i vnitřní problémy a politické preference vlády předsednického státu, což konkrétně v případě levicově orientované kyperské exekutivy platilo. Kyperský prezident Christofias je členem komunistické strany, země navíc čelila i v době svého předsednictví závažným ekonomickým problémům, těsně před jeho začátkem, v červnu 2012, se ostrovní stát rozhodl EU požádat o finanční pomoc prostřednictvím Evropského nástroje pro finanční stabilitu (EFSF) a Evropského stabilizačního mechanismu (ESM).
Je poměrně logické, že představitelé kyperského předsednictví v čele s prezidentem ve veřejných vystoupeních zdůrazňovali jako své hlavní cíle především potírání chudoby a sociálního vyloučení a heslo „Za Evropu více sociální“ (viz např. vystoupení prezidenta Christofiase na plenárním zasedání EP v červenci 2012). Také v programovém dokumentu s názvem „Směrem k lepší Evropě“ se objevoval důraz především na podporu zaměstnanosti, solidaritu, udržitelný růst, sociální soudržnost a vytváření pracovních míst. Velký důraz byl kladen i na problém zaměstnanosti mládeže, přičemž je třeba uvést, že tuto problematiku do svých priorit přejalo také irské předsednictví, vzhledem k tomu, že se jedná o otázku palčivou z hlediska mnoha členských států EU. Na opačném pólu potom bylo zdůrazňováno také stárnutí populace (s odkazem na to, že rok 2012 byl v EU vyhlášen jakožto evropský rok aktivního stárnutí a mezigenerační solidarity).
V ekonomické oblasti kyperské předsednictví zdůrazňovalo především potřebu stimulovat růst a tvorbu pracovní míst, nemohlo se ale vyhnout ani otázkám týkajícím se fiskální stability v EU a snahám o její zajištění. Zde kladl Kypr ve svých prioritách důraz na posílení regulace, především v oblasti finančních služeb, současně ale zdůrazňoval potřebu stimulace fungování vnitřního trhu jako důležitého elementu pro nastartování růstu evropské ekonomiky. Iniciativy v této oblasti se měly týkat především malých a středních podniků, velký význam byl přikládán také digitální agendě a rozvoji digitalizace v rámci vnitřního trhu, což je opět priorita, na kterou navázalo i předsednictví irské a položilo na ni ve svém programu ještě větší důraz.
Samozřejmě velkou kauzu pro kyperské předsednictví představovala skutečnost, že v jeho průběhu měly být řešeny natolik závažné otázky, jako jsou jednání o budoucí finanční perspektivě. Zde si Kypr vytkl ambiciózní cíl výrazně v těchto jednáních pokročit a dovést je do finále a dosáhnout pokroku také v nejobtížnějších kapitolách týkajících se výdajů finanční perspektivy, tedy v jednáních o reformě SZP, budoucnosti kohezní politiky a financování v oblasti výzkumu a inovací. Kyperské předsednictví v případě jednání o FP 2014-2020 podniklo značnou aktivitu, předložilo revizi jednací osnovy v takové podobě, která počítala se značným omezováním výdajů ve všech rozpočtových kapitolách. Kypr tedy sehrál úlohu „čestného vyjednavače“ především v tom smyslu, že navzdory prorůstové a sociálně laděné agendě svých priorit vyšel vstříc spíše představám členských států prosazujících snižování výdajů rozpočtu EU. Celkové úspory navržené kyperským předsednictvem dosahovaly až 50 mld. €, přičemž podobně úspornou variantu návrhu nové finanční perspektivy převzal jakožto základ pro jednání mimořádného summitu v listopadu 2012 také předseda ER Herman Van Rompuy. Nedostatek konsensu mezi členskými státy (kohezní skupina vs. skupina zastupující převážně čisté rozpočtové plátce, plus rozpory v některých dílčích otázkách projevující se i napříč těmito dvěma skupinami) ovšem nadále přetrvával, což se odrazilo i ve výsledcích summitu, který nepřinesl řešení. Nesouhlas s těmito úspornými variantami projevovali i představitelé dalších institucí EU, především předseda EK José Manuel Barroso. Jednání tedy mají pokračovat i v roce 2013 a stanou se jedním z hlavních bodů agendy předsednictví irského.
Kyperskému předsednictví nelze upřít snahu ani např. v případě další komplikované otázky řešené v rámci současné agendy, kterou je reforma SZP. V prosinci 2012 připravilo, podobně jako tomu bylo u předcházejícího předsednictví dánského, zprávu o pokroku jednání o reformě SZP. Zpráva však spíše potvrdila předpokládanou skutečnost, že řada otázek, které členské státy považují v této oblasti za klíčové (sporné otázky konvergence a zastropování přímých plateb, některé přetrvávající neshody týkající se „ozelenění“ SZP, společné organizace zemědělských trhů či politiky rozvoje venkova) nadále zůstává otevřená. Předsednictví si navíc vysloužilo kritiku od některých delegací za to, že ve zprávě některé ze sporných bodů zohlednilo nedostatečně.
Vedle těchto důležitých otázek, které bylo třeba zmínit podrobněji, nelze opomenout dílčí problémy, které kyperské předsednictví akcentovalo také. V případě energetické politiky to byl důraz na propojení její implementace s bojem proti klimatickým změnám a ochranou životního prostředí. Kyperské priority tedy bylo možné označit v tomto smyslu za poměrně výrazně „zelené“, což je ale element patrný také v prioritách předsednictví irského; důraz byl položen na udržitelný „zelený“ růst (green growth). V případě Kypru se zde přirozeně promítala také specifická témata typická pro ostrovní státy, např. akcent na udržitelné hospodaření se zdroji, především s vodou.
Dalším elementem odrážejícím specifika Kypru byla snaha znovu oživit unijní integrovanou námořní politiku. Byla jí věnována např. neformální schůzka na úrovni ministrů, kterou Kypr uspořádal v říjnu 2012 v letovisku Limassol. Představitelé Kypru kladou při hodnocení úspěchů svého předsednictví velký důraz právě na deklaraci, která na ní byla přijata. Problémy související s geografickou či spíše geopolitickou polohou Kypru se odrážely také v agendě vnitřní bezpečnosti a (zčásti i) vnější politiky. V oblasti spravedlnosti, svobody a bezpečnosti to tedy byl důraz na dobudování společného evropského azylového systému a v oblasti vnější politiky důraz na jižní dimenzi sousedské politiky a na vztahy se státy středomořské oblasti. Kypr pochopitelně spolu s dalšími jižními členskými státy patří k zemím, které trápí migrace z oblasti jižního a východního Středomoří, což je téma, o jehož řešení se (s větším či menším úspěchem) tyto státy snaží i v rámci spolupráce se zeměmi ležícími v jižním sousedství EU. Z témat, která bývají považována za spíše marginální, lze zmínit důraz Kypru na rozvojovou politiku, potravinovou bezpečnost a (co je zajímavé) v oblasti kultury a vzdělávání také na podporu gramotnosti.
Kypr během svého předsednictví uskutečnil desítky oficiálních zasedání Rady v různých formacích včetně schůzek euroskupiny a také více než 10 neformálních schůzek zástupců členských států (důležité bylo např. neformální jednání ministrů a státních tajemníků pro evropské záležitosti na konci srpna 2012 v hlavním městě Kypru Nicosii). Jako obvykle proběhlo v rámci kyperského předsednictví také množství konferencí a seminářů věnovaných prioritním tématům. V tomto případě to byla především témata věnovaná již zmíněné podpoře gramotnosti, mládeže, ale také „zdravého stárnutí“ a pochopitelně námořnictví, které bylo specifickým tématem kyperského předsednictví. Ačkoli by se mohlo zdát, že hlavní priority, které spočívaly v dokončení důležitých jednání o budoucnosti rozpočtu EU a dalších politik, kyperské předsednictví nenaplnilo, je otázkou, do jaké míry je v této souvislosti možné poukazovat na samotnou předsednickou zemi. V současné situaci je dosahování konsensu o finančních otázkách obtížné i na úrovni Rady, a když k posunům dochází, převahu získává úsporná varianta, situaci ovšem komplikuje i postoj dalších zainteresovaných institucí. Otázku budoucnosti výdajových politik potom komplikují a do určité míry blokují právě nedořešené perspektivy finanční. SZP je potom tradičním problémem: jednání v sestavě 27 členských států s rozdílnými podmínkami v řadě ohledů ulpívají na partikulárních sporných otázkách.
Co čeká Irsko?
Po kyperském předsednictví, které kladlo důraz na více sociální a solidární Evropu, nakonec však muselo zejména v případě jednání o nové finanční perspektivě zohlednit i požadavky na uměřenou fiskální politiku a úspory rozpočtových výdajů, přišel irský premiér Enda Kenny s mottem, které zdůrazňuje, že Irsko bude v čele Rady především „hledat řešení“. Prioritní oblasti, které Irsko hodlá sledovat, byly při prezentaci rámcového programu předsednictví shrnuty do tří optimistických slov: stabilita, zaměstnanost, růst. Ministr zahraničních věcí Eamon Gilmore potom na setkání s delegací EP vedenou jeho předsedou Martinem Schulzem, které se uskutečnilo na konci listopadu 2012, sliboval, že jeho předsednictví bude především efektivní a přinese konkrétní výsledky. „Řešení“, které chce irské předsednictví hledat, se přitom týká nejen jednání o nové finanční perspektivě a o reformách výdajových politik, ale také současných ambic EU v oblasti prohlubování integrace v ekonomické oblasti. 1. 1. 2013 vstoupil v platnost tzv. fiskální pakt, dalším připravovaným krokem je bankovní unie. Priority irského předsednictví jsou tedy do značné míry určeny příslušnou (ne)legislativní agendou, která je momentálně v EU na pořadu dne. Koordinuje je navíc s dalšími členy své „trojice“, kteří převezmou předsednictví po něm – s Litvou a Řeckem.
K obecným prioritám, které jsou součástí podrobného programu zveřejněného v lednu 2013 (a figurovaly již také v rámcových prioritách), patří stabilizace situace v EU. Irsko tuto stabilizaci spojuje především s ekonomickou agendou, v jejímž rámci chce posilovat konkurenceschopnost, udržitelný ekonomický růst a boj s nezaměstnaností a jejími příčinami. V mnohém tedy navazuje na předsednictví kyperské, není zde ovšem tak výrazný akcent na sociální otázky. Na druhé straně se projevuje skutečnost, že Irsko není v současné unijní agendě žádným rebelem, v případě ekonomických problémů chce naopak klást důraz na společná řešení. Proto není překvapením, že se chce soustředit na implementaci již přijatých opatření týkajících se posílení integrace a koordinace v ekonomické oblasti a posouvat dále projednávané návrhy typu bankovní unie, reformy v oblasti finančních služeb a dalších reforem v oblasti HMU.
Velký důraz klade program předsednictví na proces evropského semestru, pro jehož řízení v roce 2013 připravilo cestovní mapu, a dále rozvíjí prioritu obsaženou již v kyperském programu, kterou je legislativa zaměřená na digitalizaci ekonomiky v oblasti vnitřního trhu (např. elektronické podpisy, zlepšování přístupu k vysokorychlostnímu internetu napříč EU apod.). Irské předsednictví si zároveň je vědomo některých negativních jevů a rizik spojených s digitalizací ekonomiky. Důraz je proto kladen také na podporu ochrany elektronických dat a bezpečnosti v kyberprostoru. Podobně jako v případě Kypru také Irsko akcentuje v oblasti dalšího rozvoje vnitřního trhu podporu malých a středních podniků (SME). Konkrétně chce podporovat nejen např. zjednodušování jejich přístupu k úvěrům, ale také možnost, aby mohly být SME zapojeny i do příležitostí týkajících se financování výzkumu v EU.
Irskou prioritou pro období 2014-2020 je navrhovaný Nástroj pro propojení Evropy (CEF), což je otázka poněkud problematická. Jedná se o investiční fond, jenž by měl sloužit k financování infrastrukturních projektů v EU a měl by se nacházet v přímém řízení EK, která by měla rozhodovat také o úspěšnosti jednotlivých projektů. O finanční prostředky by se měly moci ucházet i ty země, které by kvůli vyššímu HDP na osobu nedosáhly na prostředky z Kohezního fondu; kritikové tohoto nástroje tedy zdůrazňují, že neslouží „odvěkému“ koheznímu cíli, kterým je snižování rozdílů mezi bohatšími a chudšími regiony/státy v EU.
Irsko má vůbec ambici dovést pokud možno do konce celé jednání o výdajových prioritách FP 2014-2020, včetně otázek kohezní politiky, financování výzkumu a inovací a reformy SZP, tedy dokončit to, co nestihlo kyperské předsednictví. V souvislosti s prodlužováním jednání o FP 2014-2020 bývá upozorňováno na obdobnou situaci, která se týkala v současnosti platné FP 2007-2013. Zde se kompromisu podařilo dosáhnout také až rakouskému předsednictví v první polovině roku 2006. Na druhé straně je pravda, že přípravu stávající finanční perspektivy nekomplikovaly tak výrazným způsobem složitá makroekonomická situace některých členských zemí, krize eurozóny a podstatně větší tlak na úspory.
Na otázku budoucnosti FP 2014-2020 jsou navázány další problémy týkající se reforem výdajových politik, především SZP. Již nyní představitelé členských zemí (včetně českého ministra zemědělství Petra Bendla) upozorňují na to, že zpoždění při dokončování finální podoby reformy SZP zřejmě povede k nedostatečně včasné přípravě legislativních návrhů na unijní a také na národní úrovni. Následující rok by se tedy mohl v této problematické oblasti nést v duchu jakéhosi provizoria, přičemž otázka, jak bude toto provizorium vypadat, samozřejmě mimořádně zajímá zainteresované profesní skupiny. Nejistota není v jejich zájmu. Co by mohlo způsobit provizorium v případě nedosažení dohody o celé finanční perspektivě, je otázka, o které nikdo nechce ani spekulovat. Unii v posledních dvou letech stačila vypjatá jednání o rozpočtech na jednotlivé roky a problémy nedoplatků postihující v roce 2012 nejistotou např. program Erasmus. Irské předsednictví tedy nepochybně bude pod značným tlakem v otázce dovedení sporných jednání do konce.
Jak již bylo zmíněno, na rozdíl od kyperského předsednictví, Irsko mezi svými prioritami neakcentuje tolik sociální agendu a nejvíce se soustřeďuje na aktuální otázky řešení ekonomických problémů. I v prioritách vytvořených irskou vládou, jejíž součástí jsou také labouristé, však pochopitelně figurují i tyto otázky. Zdůrazňována jsou především témata zaměstnanosti a udržitelného růstu („zelené ekonomiky“). V případě podpory zaměstnanosti je to podobně jako u Kypru hlavně zmírňování palčivého problému nezaměstnanosti mládeže, který s sebou mimo jiné může nést i některé nežádoucí sociopatologické jevy. Irské předsednictví se v této souvislosti odvolává na to, že rok 2013 byl vyhlášen jako „Evropský rok občanů“, chtělo by proto podporovat volný pohyb osob v rámci EU a s tím související posílení ochrany práv pracovníků. Irsko podporuje také návrhy na zvýšení mobility v oblasti vzdělávání, včetně programu „Erasmus pro všechny“, který má nahradit stávající programy týkající se nejen vysokoškolského, ale také odborného vzdělávání, mládeže a sportu a poskytovat na nové sedmileté období více finančních prostředků.
Irsko je podobně jako Kypr ostrovní stát, k akcentovaným prioritám proto patří v oblasti ochrany přírodních zdrojů a podpory „zelené ekonomiky“ zdroje mořské, včetně důrazu na dokončení reformy společné rybářské politiky, která je podobně jako SZP prostřednictvím nového Evropského námořního a rybářského fondu (EMFF) navázána také na otázku jednání o budoucí FP.
V případě vnějších vztahů a priorit týkajících se EU ve světě je přitom signifikantní vedle akcentované rozvojové agendy, humanitární politiky, mezinárodního boje s klimatickými změnami či rozvoje vztahů mezi EU a OSN také důraz na agendu orientovanou na liberalizaci vnějších obchodních vztahů. Irsko zde zdůrazňuje především význam bilaterálních obchodních jednání s USA, do popředí se tedy v tomto smyslu dostává transatlantická vazba a jednání o volném obchodu a investicích s USA. EU si podle priorit irského předsednictví má ovšem všímat také nových trhů prostřednictvím dokončení obchodních jednání s Kanadou, pokračování v jednání o dohodě o volném obchodu s Japonskem, které započalo už za předsednictví kyperského, a také s Indií. V případě vztahu EU-Čína by měl být důraz kladen nejen na jednání o přístupu na trhy, ale také na důležitou otázku ochrany investic.
Irsko plánuje přirozeně stejně jako všichni jeho předchůdci krom formálních jednání Rady na všech úrovních také jednání neformální, uskutečňovaná zpravidla na půdě předsednické země, stovky různých dalších doprovodných akcí, konferencí, přehlídek (předsednická země hodlá například prezentovat v několika evropských městech program zaměřený na irskou kulturu) apod. Hlavní pozornost bude ale upřena na nejdůležitější otázky evropské agendy, které přirozeně figurují také jako hlavní priority irského programu.
Irští představitelé se otevřeně hlásí k tomu, že jejich země chce hrát roli „čestného vyjednavače“ v rámci Rady i při jednáních se zástupci dalších institucí. Odpovídá tomu i důraz Irska na hledání „společných řešení“ a posilování integrace v oblasti ekonomické. Doba ale není jednoduchá. Evokuje-li titulek tohoto textu plavbu na ne příliš klidném moři, můžeme ve světle některých událostí poslední doby pokládat nejen tradiční složité otázky typu, kam se popluje a za kolik (ve finančním smyslu), ale také zda skutečně celá posádka bude chtít na této lodi setrvat. I takovýmito problémy se bude muset irský kormidelník zabývat.
Autor: Petra Kuchyňková, psáno pro Euroskop
