Jan Kinšt a Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr, 26.7 2012
Evropský účetní dvůr provedl audit rozvojové pomoci EU pro zajištění potravin v subsaharské Africe. Auditoři zjistili, že pomoc je převážně účelná a intervence ve většině případů přispívají k zajištění potravin v partnerských afrických zemích. Přesto má rozvojová strategie EU v oblasti zajištění potravin slabiny, které vyžadují nápravu ze strany Evropské komise.
Reakce EU na problém podvýživy
Subsaharská Afrika se nachází v situaci chronické podvýživy. Hladoví zde 239 miliónů lidí, tj. 30 % celkového počtu obyvatel. Situace je alarmující zejména u dětí mladších pěti let, z nichž trpí podvýživou v průměru 47 %. V roce 2005 odsouhlasila Evropská unie konsensus o rozvoji, který určil zemědělství, rozvoj venkova a zajištění potravin jako jednu z oblastí, do nichž se bude soustřeďovat rozvojová pomoc.
Intervence EU jsou v subsaharské Africe financovány pomocí čtyř hlavních nástrojů. Nejdůležitějším z nich je geograficky zaměřený Evropský rozvojový fond (ERF), poskytující přímou finanční podporu partnerským zemím. V letech 1996 – 2006 zřídila Komise rozpočtovou položku pro zajištění potravin a pro období 2007 – 2013 vznikl tematický program zajišťování potravin v rámci nástroje pro rozvojovou spolupráci. V prosinci 2008 byl zřízen potravinový nástroj, který měl zajistit rychlou reakci na problém rostoucích cen potravin v rozvojových zemích. V rámci těchto čtyř nástrojů přidělila EU pro zajištění potravin v subsaharské Africe v auditovaném období 2002 – 2010 více jak 3 miliardy eur.
Evropská unie patří mezi hlavní donory rozvojové pomoci. Jen na program EU pro zajištění potravin v subsaharské Africe šlo v letech 2002-2010 více než tři miliardy eur. (foto: Audiovisual Achvive EU)
Audit intervencí EU
Účetní dvůr zjišťoval, jestli jsou intervence EU účelné, a zda rozvojová pomoc EU odpovídá potřebám a prioritám afrických zemí. Audit se zaměřil na všechny tři aspekty zajištění potravin, a sice na dostupnost potravin, přístup k potravinám a výživové využití potravin. Auditoři navštívili Etiopii, Malawi a Rwandu, kde provedli pohovory s pracovníky delegací EU, zástupci vnitrostátních orgánů, ostatními dárci, nevládními organizacemi a příjemci. Kromě toho provedli dokumentární přezkum strategií spolupráce EU v oblasti zajištění potravin ve třech dalších zemích, konkrétně v Burundi, Eritreji a Nigeru. Auditoři také analyzovali 22 intervencí s cílem posoudit, do jaké míry odpovídají potřebám příjemců, a zda dosáhly svých cílů. Vyhodnotili také koncepci a provádění tematického programu zajišťování potravin a potravinového nástroje.
Nevyvážená pomoc
Z šetření Účetního dvora vyplynulo, že intervence EU realizované pomocí ERF, odpovídají potřebám a prioritám partnerských zemí. Komise zaměřila rozvojovou pomoc na země s největším počtem podvyživených lidí. Navíc asi polovina z těchto zemí zaostává při plnění rozvojového cíle tisíciletí č. 1 (vymýtit extrémní chudobu a hlad) přijatého v roce 2000 Valným shromážděním OSN. Přesto se auditoři domnívají, že Komise při přípravě strategie spolupráce ERF nevěnovala dostatečnou pozornost zajištění potravin v některých dalších zemích, které jsou ve stejně složité situaci, a přesto získaly jen malou, anebo žádnou pomoc EU. Jedná se například o Tanzanii, Zambii, Botswanu, Lesotho, Gambii a Svazijsko. Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby pro následující programové období pečlivě posoudila stav zajištění potravin v každé zemi subsaharské Afriky a systematicky zvážila možnosti podpory EU v této oblasti.
Hodnocení nástrojů financování
Prověrka tematického programu zajišťování potravin prokázala užitečnost tohoto nástroje v zemích, kde politická situace znemožňuje financování prostřednictvím ERF. Na rozdíl od ERF, nevyžaduje tento nástroj dlouhodobé programování a také případná změna jeho strategie během prováděcího období je snadnější. Celkově auditoři konstatovali, že oba nástroje, tedy tematický program zajišťování potravin a ERF se vhodně doplňují.
Potravinový nástroj měl zajistit rychlou reakci na krizi v letech 2007 – 2008 způsobenou výkyvy cen potravin v rozvojových zemích. Podle auditorů tento svůj záměr nesplnil. Především proto, že byl programován jen na krátké období tří let (2008 – 2010), přičemž ale výkyvy cen potravin nadále pokračují a počátkem roku 2011 dokonce dosáhly nové rekordní úrovně. Účetní dvůr proto vyjadřuje pochybnost, zda jednorázová reakce v podobě potravinového nástroje byla vhodná pro řešení dlouhodobé nestability cen potravin.
V souvislosti s nástroji financování Účetní dvůr Komisi doporučuje, aby zvážila proveditelnost zavedení stálého nástroje pro financování neodkladných a doplňkových opatření nutných pro řešení důsledků případných potravinových krizí v rozvojových zemích.
Tři aspekty zajištění potravin
Pokud jde o přístup k potravinám a jejich dostupnost, došli auditoři k závěru, že pomoc EU řádně reaguje na potřeby a priority partnerských zemí. Toto zjištění dokládá auditní zpráva na příkladu úspěšné intervence na podporu dostupnosti potravin v Malawi. Jde o projekt poskytující drobným a samozásobitelským zemědělcům (kteří tvoří 90 % obyvatelstva) dotovaná hnojiva a kvalitnější osivo kukuřice. Cílem intervence je podpořit produkci kukuřice, což se evidentně daří, neboť v posledních čtyřech letech je země v produkci kukuřice soběstačná.
Cíle intervencí
Kontroly na místě provedené v Etiopii, Malawi a Rwandě prokázaly, že intervence EU jsou dobře připravené a soustřeďují se na regiony a části obyvatelstva, které jsou na tom z hlediska přístupu k potravinám nejhůře. Součástí intervencí je také těsný dialog s vládami partnerských zemí a širokou škálou zúčastněných stran. Někdy ale cíle intervencí vycházejí z nepřiměřených předpokladů ohledně podmínek nutných pro jejich úspěšné provádění. Bývá například přehlížena skutečnost, že příjemci nemají pro zahájení zemědělského podnikání technickou a finanční kapacitu. Jindy brání úspěšnosti intervencí neuspokojivý stav venkovské infrastruktury či nedostupnost odborníků na výživu. Auditoři také upozorňují, že plnění cílů intervencí bývá obtížné posoudit, protože neexistují ukazatele výkonnosti, ani srovnávací hodnoty pro měření pokroku.
Účetní dvůr doporučuje Komisi stanovit jasné a měřitelné a tedy ověřitelné cíle jejích intervencí a věnovat větší pozornost předcházení rizikům pro úspěšné dosažení záměrů financovaných projektů.
Udržitelnost výsledků
Vyhlídky na udržitelnost jsou podle auditorů dobré u poloviny intervencí, u druhé poloviny je však udržení výsledků méně jisté. Jako příklad správné praxe z hlediska udržitelnosti zmiňuje auditní zpráva etiopský program, jehož koncepce podporuje vlastnickou odpovědnost cílových zemědělských domácností a příjemců v místní samosprávě. Program je nastaven tak, že potřeby obyvatelstva z hlediska zajištění potravin jsou určovány na místní úrovni a dohoda o provádění se podepisuje s regionálními orgány. Kromě toho má program jasně definovanou výstupní strategii a systém samofinancování, který není závislý na budoucí podpoře.
Oproti tomu velké vládní programy pro zemědělství a programy sociálních transferů závisejí do velké míry na nepřetržité dárcovské podpoře a představují pro partnerské země vysokou rozpočtovou zátěž. Například v Malawi připadlo v roce 2009 na program dotací vstupů zemědělských hospodářství celých 10 % státního rozpočtu a 71 % rozpočtu na zemědělství.
Audit sice ukázal jasnou vůli příjemců udržet a rozšiřovat svoji zemědělskou činnost i po skončení intervence EU, jejich odhodlání nicméně brání nedostatečný přístup k efektivním školicím službám, k posklizňovým možnostem (skladování, zpracování a prodej) a venkovským úvěrům.
Auditoři proto vyzývají Komisi, aby lépe podporovala udržitelnost programů tím, že bude klást větší důraz na rozvoj účelných školicích služeb v oblasti zemědělství, a zajistí, aby programy sociálních transferů poskytovaly odpovídající podporu rozvoji výdělečných kapacit příjemců.
Celý text Zvláštní zprávy Účetního dvora č. 1/2012 je k dispozici na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt, Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr
