Jan Kinšt, Martina Melíšková, 20. července 2011
Auditoři Evropského účetního dvora kritizují, že v současném systému přidělování zemědělských dotací v režimu jednotné platby mohou o příspěvky z rozpočtu EU zcela legálně zažádat i příjemci, kteří se zemědělstvím nezabývají či se jím zabývají jen okrajově.
Závěry tematického auditu Účetního dvora zaměřeného na režim jednotné platby představil 29. června 2011 v Bruselu na tiskové konferenci člen Účetního dvora Michel Cretin. Hlavní slabiny režimu jednotné platby vidí auditoři v nejasné definici příjemců dotací i způsobilých pozemků a v nejednotnosti v rozdělování podpory napříč členskými státy i mezi jednotlivé zemědělce.
Režim jednotné platby v kostce
Uveřejnění auditní zprávy vzbudilo značnou pozornost,. Režim jednotné platby je totiž klíčovým prvkem reformy společné zemědělské politiky z roku 2003. Platby realizované v tomto režimu jsou nezávislé na produkci a v rámci uvedené reformy nahradily většinu dosavadních plateb přímé podpory. Příjemci dotací v režimu jednotné platby musí být držiteli „platebních nároků“ a udržovat veškerou svou půdu v dobrém zemědělském a environmentálním stavu (tzv. princip podmíněnosti). Platební nároky jsou v podstatě podmíněnými právy na obdržení podpory z rozpočtu EU. Jsou přidělovány vnitrostátními orgány a zemědělci se způsobilými pozemky je mohou aktivovat na území daného členského státu.
Režim jednotné platby byl zaveden s cílem motivovat zemědělce, aby lépe reagovali na tržní poptávku, a zároveň podpořit příjmy zemědělského odvětví jako celku. Účetní dvůr konstatoval, že režim jednotné platby celkově přispěl k naplnění těchto dvou cílů, zároveň však obsahuje celou řadu sporných prvků, které by měly být přezkoumány a následně napraveny v rámci dalších reforem společné zemědělské politiky.
V současné době používá režim jednotné platby 17 členských států. V rozpočtovém roce 2009 činila výše plateb provedených v rámci tohoto režimu 28,8 miliardy EUR. Česká republika využila – stejně jako většina „nováčků“ z roku 2004 – možnost odložit zavedení režimu až na rok 2013. Prozatím uplatňuje zjednodušený režim jednotné platby na plochu (SAPS), který nebyl předmětem tohoto auditu.
Evropský účetní dvůr sídlí v Lucemburku. V čele úřadu stojí od roku 2008 Portugalec Vítor Manuel da Silva Caldeira (foto: Wikipedia)
Nepřesné definice
Právní předpisy EU stanoví, že příjemci podpory v rámci režimu jednotné platby jsou „zemědělci“ zabývající se „zemědělskou činností“ a mající k dispozici „způsobilou půdu“. Auditoři ve své zprávě uvádějí, že nepřesné definice těchto pojmů a následně způsob, jakým byla související ustanovení uplatňována jednotlivými členskými státy, umožnily čerpat dotace i osobám nebo subjektům, které se zemědělské činnosti nevěnují nebo se jí věnují pouze okrajově. Michel Cretin ve svém projevu v Bruselu uvedl, že: „V roce 2008, v souvislosti s kontrolou stavu reformy společné zemědělské politiky (tzv. „Health Check“ provedený Komisí a Radou) bylo rozhodnuto, že k platbám jsou způsobilé takové pozemky, kde ne-zemědělské aktivity nenarušují zemědělskou činnost na těchto pozemcích vykonávanou“. Cretin zmiňuje jako příklad vojenské prostory, či pozemky primárně určené pro volnočasové aktivity, které jsou způsobilé pro dotace neboť „[…] primární aktivity, tzn. volnočasové aktivity nebo vojenská cvičení, nenarušují zemědělské aktivity, v tomto případě chov ovcí“. Účetní dvůr odhalil případy, kdy z plateb profitovaly rekreační a sportovní kluby, železniční společnosti, přírodní rezervace, letiště, lovecké a sportovní farmy, školy a kempy.
Dle auditní zprávy navíc Komise po výše uvedené kontrole reformy z roku 2008 doporučila členským státům vyloučit z režimu přímých plateb příjemce, jejichž primárním zájmem není zemědělská činnost. Žádný členský stát však dosud na tuto výzvu nereagoval a podpora je tedy i nadále vyplácena i těmto subjektům, čímž se logicky snižuje objem podpory pro aktivní zemědělce.
Nesourodá legislativa
Auditoři ve své zprávě několikrát zdůrazňují, že provádění klíčových prvků režimu jednotné platby je ponecháno na členských státech, tudíž existují výrazné rozdíly ve způsobu, jakým tyto členské státy aplikují obecná pravidla EU na národní úrovni. Každý členský stát si např. určuje podmínky vstupu nových účastníků do režimu jednotné platby, a to včetně definice způsobilé půdy a minimální zemědělské činnosti, která musí být na vykázaném pozemku vykonávána. Jak uvádí Michel Cretin: „V několika členských státech byla za způsobilou považována okrajová půda nevhodná pro zemědělství, zalesněné pozemky, či půda tradičně využívaná pro příležitostnou pastvu. Jiné státy naopak takovouto půdu za způsobilou nepovažují“.
Ve Španělsku byla například za způsobilou považována půda na částečně zalesněných a skalnatých horských pastvinách, ačkoli zemědělci zde nebyli povinni vykonávat žádnou konkrétní údržbu. Ve zprávě stojí, že „v roce 2008 připadalo ze 4 557 milionu hektarů zemědělské plochy vykázané pro režim jednotné platby asi 2 375 milionu hektarů na extenzivní pastviny“. Tyto pozemky bývají z větší části porostlé vřesem a kapradím a jsou relativně neproduktivní. Audit odhalil příjemce, kteří dostávají ročně mezi několika stovkami tisíc a více než jedním milionem EUR bez toho, aby na této půdě prováděli jakoukoli zemědělskou činnost. Zpráva uvádí jako příklad přírodní rezervaci, která nebyla pro zemědělskou činnost využívána celá desetiletí.
Opakovaná kritika politiky podmíněnosti
Jak již bylo uvedeno v úvodu, reforma z roku 2003 podmínila plné vyplácení podpory zemědělcům v rámci režimu jednotné platby plněním povinností souvisejících s ochranou přírody a udržitelným zemědělstvím. O slabinách tohoto tzv. principu podmíněnosti informoval Účetní dvůr již ve své zprávě z roku 2008.
Dalším problémem je skutečnost, že v režimu jednotné platby neexistuje přímá vazba mezi výší podpory a různě vysokými náklady, které vznikají zemědělcům při dodržování standardů politiky podmíněnosti. Stejně jako ve zmiňované zprávě z roku 2008, kritizují auditoři také nedostatečné sankce za neplnění požadavků souvisejících s podmíněností. Zemědělci jsou zpravidla potrestáni pouze zanedbatelným snížením přímé podpory, a to jen za předpokladu, že k postihu vůbec dojde. Nedodržení pravidel podmíněnosti je totiž odhaleno jen výjimečně, neboť počet zemědělců, u nichž se plnění příslušných závazků každoročně kontroluje, je velmi nízký.
Rozdílné přidělování dotací
Analýza rozdělování podpory v rámci režimu jednotné platby ukázala, že značná část dotací směřuje k malému počtu velkých příjemců. Za účelem snížení částky vyplácené největším zemědělcům byl sice zaveden mechanismus modulace, ten však nemá na celkové rozdělení podpory zásadní vliv, neboť se týká jen velmi omezeného počtu příjemců.
Výrazné důsledky na rozdělení podpory mezi zemědělce napříč členskými státy EU má současná široká škála možností provádění režimu jednotné platby. V současnosti se uplatňuje 20 různých modelů a variant. Většina členských států zachovala tzv. historický model, který je založen na parametrechz tříletého referenčního období 2000 – 2002. Tyto parametry však již neodpovídají aktuálním zemědělským aktivitám, ani specifickým okolnostem příjemců. Uplatňování historického modelu v praxi znamená, „[…] že zemědělci, kteří nedostali platební nároky, neboť v referenčním období nebyla jejich činnost způsobilá pro přímou podporu, nemohou čerpat podporu v rámci režimu jednotné platby, a to i když v mezidobí již svou výrobu změnili“, jak uvedl Cretin. Aby mohli tuto podporu čerpat, musí si na trhu zakoupit platební nároky, které jsou však velmi nákladné. Totéž bohužel platí i pro nové zemědělce, pro něž investice do platebních nároků může znamenat významnou překážku pro vstup do zemědělského odvětví.
| Evropský účetní dvůr |
|
Evropský účetní dvůr zahájil činnost v roce 1977. Tvoří ho 27 členů, kteří jsou jmenováni Radou na období 6 let. Mezi hlavní pravomocí dvora patří kontrola finančního hospodaření Evropské unie. Kontrole podléhají jak příjmy (cla, dávky, procenta z HNP a DPH), tak výdaje (částky určené k zajištění společných politik, komunitárních programů a projektů). Účetní dvůr prověřuje také doklady všech institucí EU, členských států i dalších subjektů, které přijímají finanční prostředky EU. Jednou ročně vydává Účetní dvůr výroční zprávu pro ostatní instituce. Členové Evropského účetního dvora jsou rozděleni do 5 skupin, které připravují návrhy zpráv, o nichž EÚD rozhoduje:
Českou republiku u EÚD zastupuje od roku 2004 Jan Kinšt. Je členem auditní skupiny III – vnější akce. Od roku 2006 je také členem administrativního výboru Účetního dvora. |
Spekulace s platebními nároky
Původním cílem trhu s platebními nároky bylo zvýšit efektivnost režimu jednotné platby. Zavedením režimu byly platební nároky odděleny od pozemků, tudíž s nimi lze obchodovat nezávisle na převodu pozemků, na nichž vznikly a posléze je aktivovat na jakémkoli typu způsobilé půdy. Účetní dvůr zjistil, že absence regulace převodů spolu s různorodostí zemědělského potenciálu půdy měly negativní účinky, když otevřely cestu pro spekulativní nabývání a hromadění nároků bez půdy ze strany investorů, kteří pak tyto nároky aktivovali na pozemcích nevyžadujících žádnou skutečnou zemědělskou činnost. Auditoři se setkali s příjemcem, který získal v roce 2008 platební nároky bez půdy za cenu 197 000 EUR a posléze je aktivoval na 45 ha pronajaté nekvalitní pastviny. Zpráva auditorů uvádí, že za stávajících podmínek by tyto platební nároky uvedenému investorovi během následujících pěti let poskytly příjem přes milion EUR. Příjemce na pozemku nevykonává žádnou zemědělskou činnost. Za účelem dodržení povinností souvisejících s dobrým zemědělským a environmentálním stavem postoupil zdarma pastevní práva místnímu zemědělci.
Auditoři navrhují změny
Své připomínky k režimu jednotné platby doprovázejí auditoři řadou doporučení určených Komisi a členským státům. Vyzývají k zamezení čerpání podpory nezemědělským subjektům pomocí jasnějšího vymezení definic způsobilé půdy i zemědělské činnosti a aktualizací právních předpisů. Výpočet podpory by měl být upraven tak, aby lépe odrážel náklady na udržení půdy v dobrém zemědělském a environmentálním stavu a sankce související s podmíněností by měly mít větší odrazující efekt. Podpora by měla být mezi zemědělce rozdělována rovnoměrně a výpočet nároků by měl vycházet ze současných zemědělských podmínek v jednotlivých regionech.
Vydání této zvláštní zprávy je velmi relevantní ve světle probíhajících diskusí o podobě společné zemědělské politiky Evropské unie po roce 2013. Účetní dvůr věří, že zjištění a doporučení v ní obsažená budou využita a přispějí ke zkvalitnění finančního řízení této významné oblasti unijního rozpočtu.
Celý text Zvláštní zprávy Účetního dvora č. 5/2011 je k dispozici na www.eca.europa.eu.
Autor: Jan Kinšt, Martina Melíšková, Evropský účetní dvůr
