Jan Kinšt, Evropský účetní dvůr, 27. listopadu 2009
Výdaje rozpočtu EU představovaly v roce 2008 cca 117 mld. eur, v relativních číslech se jednalo asi o 1% hrubého domácího produktu Unie. Výroční zprávu za rozpočtový rok 2008 představil Evropský účetní dvůr (EÚD) v polovině listopadu v Evropském parlamentu. Audit zveřejnil výsledky hospodaření v jednotlivých oblastech rozpočtu Evropské unie.
Výsledky obsažené ve zprávě byly přijaty evropskými politiky vesměs pozitivně, zejména proto, že EÚD poprvé za patnáct let mohl vydat pozitivní stanovisko k zákonnosti hospodaření v největší výdajové oblasti rozpočtu „Zemědělství a přírodní zdroje“. Ta obsahuje dotace poskytované evropským farmářům, intervence na trhu a programy podpory rozvoje venkova. S objemem plateb cca 55 mld. eur představovala 48% evropského rozpočtu v roce 2008.
Při určitém zjednodušení lze říci, že EÚD vydá kladný výrok k dané rozpočtové oblasti, pokud odhadnutá míra chybovosti, tj. extrapolovaná míra chyb zjištěná na přiměřeně velkém, ale náhodně vybraném, vzorku transkací, nepřekročí 2% finančního objemu (je nazýván jako tzv. práh významnosti). Právě v roce 2008 se celková chybovost zjištěná ve financování společné zemědělské politiky poprvé dostala pod tuto mez. Auditoři ale zároveň uplatnili výhradu ke stále vysoké frekvenci i objemu chyb plynoucích z nedodržování právních předpisů v programech rozvoje venkova, tedy v subsektoru zemedělské politiky, který představuje asi pětinu výdajů na zemědělství.
| Evropský účetní dvůr (Lucemburk) |
|
EÚD je jednou z pěti hlavních institucí Evropské unie a plní roli externího auditora jejího rozpočtového hospodaření. Jeho postaveni a mandát jsou obdobné těm, které vykonává Nejvyšší kontrolní úřad v České republice. EÚD vydává jednou ročně tzv. Výroční zprávu, ve které hodnotí, zda účetnictví EU za minulý rozpočtový rok bylo věrné a pravdivé (audit správnosti účetnictví) a zda finanční operace proběhly v souladu s příslušnou legislativou (audit zákonnosti). Během roku vydá také 15 – 20 tzv. zvláštních zpráv, ve kterých posuzuje, zda programy financované z prostředků rozpočtu EU byly realizovány hospodárně a přinesly požadované výsledky (audit účelnosti a hospodárnosti). EÚD má při své činnosti právo kontroly až do úrovně konečného uživatele finančních prostředků EU. Může tedy kontrolovat např. drobného podnikatele přijímajícího dotaci ze strukturálních fondů, farmáře inkasujího podporu na plochu způsobilých pozemků, apod., v kterémkoliv státě EU. Mimo Unii také kontroluje např. užití prostředků jejího rozpočtu pro země kandidující na přistoupení k EU nebo příjemce zahraniční humanitární a rozvojové pomoci. EÚD je kolegiátním orgánem, kde zastupuje každou členskou zemi Evropské unie jeden člen Dvora. Sídlem EÚD je Lucemburk. |
Evropští auditoři mohli vydat kladné stanovisko i u některých dalších výdajových skupin rozpočtu, byť s nesrovnatelně menšími finančními objemy – Vzdělávání a občanství (1,7 mld. eur) a Administrativni a jiné výdaje (8,5 mld. eur). Pozitivní výrok, byť s výhradou k vyšší míře chybovosti k projektům financovaným v rámci Šestého rámcového programu výzkumu a technologického rozvoje, vydal EÚD i k rozpočtové oblasti „Hospodářské a finanční věci“ (0,6 mld. eur).
Pozitivní auditorský výrok obdržela také celá oblast vlastních zdrojů (příjmů) rozpočtu EU. Zde je ale možnost provedení podrobného auditu limitována, protože tři čtvrtiny zdrojů rozpočtu EU jsou získávány formou kriteriálních příspěvků členských států – podle výše jejich hrubého národního důchodu a základu daně z přidané hodnoty, tedy národních statistických agregátů, jejichž správnost EÚD podrobně neprověřuje.
Stále značná část výdajů vynakládaných z evropského rozpočtu je zatížena vysokou mírou chybovosti; u oblastí „Soudržnost“ (36,6 mld. eur), tedy programy financované ze strukturálních fondů, „Výzkum, energie, doprava“ (7,5 mld eur) a „Vnější pomoc, rozvoj a rozšíření EU“ (6,2 mld. eur) museli auditoři vydat záporné stanovisko.
Účetní dvůr u oblastí s odhadovanou chybovostí nad prahem významnosti rozlišuje ty, u kterých je pravděpodobný finanční objem chyb v intervalu 2 – 5% a kde je nad 5% hranici. Do druhé skupiny opakovaně spadá oblast programů v rámci politiky soudržnosti, tedy prostředky vyplácené z rodiny strukturálních fondů. Míra chybovosti je zde odhadována na více než 11%. Účetní dvůr auditoval platby provedené Evropskou komisí v roce 2008, ale týkající se projektů z programového období 2000 – 2006, protože výdaje týkající se nového programového období 2007 – 2013 měly charakter počátečních záloh, kde není důvodné nyní provádět kontrolu zákonnosti. Zmíněná chybovost nad 11% plně koresponduje se srovnatelnou odhadovanou chybovostí v předchozích dvou letech (2006: 12%, 2007: 11%) a ve finančním objemu představuje 2,7 mld. €, které nositelům projektů spolufinancovaných ze strukturálních fondů neměly být proplaceny. Nejčastější nalezené nedostatky se týkaly tzv. způsobilosti financování, tedy proplácení výdajových položek, které legislativa nepřipouští, a závažných nedostatků při zadávání zakázek.
Rozpočet Společenství je co do struktury příjmové i výdajové strany nesrovnatelný s jakýmkoliv národním rozpočtem. Zmíníme-li výdajovou stranu, více než 90% jejího objemu tvoří dotační tituly, které užívají miliony konečných příjemců, právnických i fyzických osob, ve 27 státech EU i mimo ni, z velké míry na nejrůznější typy realizovaných projektů. Logicky platí, že takto vynakládané rozpočtové výdaje nesou také vysoké inherentní riziko chyb a nesprávností.
Po zveřejnění nepříznivých výsledků auditů bývají kritizováni představitelé Evropské komise, která má ultimativní odpovědnost za realizaci rozpočtu Společenství. Je ale korektní připomenout, že právě nejvíce kritizovaná oblast strukturálních opatření spadá pod režim tzv. sdíleného řízení se členskými zeměmi, které tak nesou za nedostatky při nakládaní s evropskými prostředky spoluodpovědnost. Terčem kritiky auditorů je často právě realizace projektů konečnými příjemci a účinnost kontrolních mechanismů národních řídících orgánů.
Byť výsledky kontroly zákonnosti nakládání prostředků rozpočtu EU za rok 2008 mají ke spokojenosti stále velmi daleko, následující graf zachycující období 2005 – 2008 naznačuje zlepšující se trend, kdy rok od roku roste podíl výdajových oblastí, kde auditoři odhadují míru chybovosti pod 2% prahem významnosti (zelená barva) a klesá podíl těch, kde se odhadovaná chybovost pohybovala nad 5% (červená barva):
Graf: Meziroční srovnání podílu oblastí s různými mírami chybovosti
Poznámka: u výdajové oblasti „Zemědělství a přírodní zdroje“ je subsektor programů Rozvoje venkova v roce 2008 ve žluté zóně (odhadovaná chybovost 2-5% finančního objemu).
Výroční zpráva Účetního dvora obsahuje řadu doporučení, ať obecných ke všem oblastem, tak specifických. Mezi ty první patří zejména potřeba zjednodušení mnohdy velmi komplexních pravidel pro nakládání s rozpočtovými prostředky, které v konečném důsledku snižují jejich srozumitelnost a zvyšují riziko chybovosti. Dvůr také opakovaně doporučuje větší důslednost při vymáhání nesprávně vynaložených prostředků a uplatňování systému tzv. korekčních opatření (sankcí) vůči členským státům, které dostatečně neřeší neúčinnost jejich národních kontrolních systémů u výdajových oblastí spadajících pod tzv. sdílené řízení.
Evropský účetní dvůr vydal výrok „bez výhrad“ ke správnosti účetnictví Společenství, které ve všech významných ohledech věrně zobrazuje finanční situaci a výsledky provedených operací a finanční toky.
EÚD uskutečnil v roce 2008 na území České republiky dvě kontroly, jejichž cílem bylo posoudit fungování systémů dohledu a kontroly v oblasti tradičních vlastních zdrojů (kapitola Výroční zprávy „Příjmy“) a v programu rozvoje venkova (v rámci kapitoly „Zemědělství a přírodní zdroje“). V obou případech kontrola zjistila pouze dílčí nedostatky.
Zvláštní zprávy účetního dvora
Kromě Výroční zprávy vydal EÚD v posledních dvanácti měsících také následujících čtrnáct zvláštních zpráv zaměřených tematicky na hodnocení účelnosti a hospodárnosti vybraných politik a programů financovaných z prostředků rozpočtu EU:
Obsah Výroční zprávy EÚD za rok 2008 i všech zvláštních zpráv EÚD je publikován v úředních jazycích EU (tedy včetně češtiny) na jeho webové stránce http://www.eca.europa.eu/
Autor: Ing. Jan Kinšt
člen Evropského účetního dvora za Českou republiku
