15.10.2019
Magda Komínková, psáno pro Euroskop
- Nově zvolená předsedkyně Evropské komise (Komise) Ursula von der Leyenová představila 10. září 2019 svůj tým pro příští Komisi.
- Současně s kandidáty na komisaře byla představena nová vnitřní struktura Komise. Ta se částečně liší od těch, jež známe z předchozích let. Výsledky voleb do EP i způsob výběru nové Komise signalizují proměnu obou institucí.
- Následující text představí změny, které proběhly v rámci struktur tohoto nadnárodního orgánu a nastíní změny ve fungování.
Evropská komise
Primární právo EU i jeho revize definují pravomoci a složení Komise pouze v základních obrysech. Komise, dříve Vysoký úřad, je součástí institucionální struktury od počátku integračních snah. Struktura Komise byla, a stále je, ovlivněna institucionální strukturou Evropského společenství uhlí a oceli (ESUO). Postupně Komise postupně přestala odpovídat původnímu Monnetovu modelu soudržného úřadu a začala vytvářet širší administrativní struktury. V průběhu integračního vývoje se v rámci Komise vytvořil složitý administrativní systém, který se sice proměňuje, ale přetrvává.
Poslední revize primárního práva, Lisabonská smlouva, částečně propojila Komisi s Evropským parlamentem (EP) tím, že ve smlouvě explicitně stanovila, že předseda je navržen „s přihlédnutím k volbám do Evropského parlamentu“ (čl. 17 Smlouvy o EU revidované Lisabonskou smlouvou). Z této změny vychází dle interpretace Evropského parlamentu tzv. princip Spitzenkandidátů, tedy nominace kandidáta na předsedu Evropské komise evropskými frakcemi. Smlouva už však nespecifikuje, co znamená „s přihlédnutím k volbám“, Evropská rada navíc nemá k této nominaci povinnost. Postup byl dodržen u J.-C. Junckera, současná předsedkyně Komise byla vybrána jiným způsobem a nebyla navržena žádnou z evropských politických stran.
Skládání Komise
Při sestavování Komise je po výběru předsedy druhým krokem výběr komisařů. Původně ad hoc vytvářený počet komisařů byl upraven Slučovací smlouvou z roku 1965, která přidělila velkým členským státům (Francie, Německo, Itálie, po dalších rozšířeních Velká Británie a Španělsko) dva posty a ostatním zemím přidělila jednoho komisaře. Počet komisařů byl vždy předmětem diskuse a změna počtu komisařů je možná pouze po jednomyslném schválení. Již Amsterodamská smlouva naznačila, že počet komisařů by mohl být při dalším rozšíření omezen. Smlouva z Nice nakonec k takovému kroku přistoupila a zavedla princip jedna země – jeden komisař. Počet komisařů byl významnou otázkou také při ratifikaci Lisabonské smlouvy, kdy proběhla neúspěšná snaha o další snížení počtu komisařů (na dvě třetiny).
V procesu výběrů kandidátů na členy Komise hraje od počátku významnou roli politická reprezentace členských států. Nicméně koordinační a řídicí funkci v procesu nominace má předseda Komise. Amsterodamská smlouva mu dávala pravomoc stanovovat složení Komise „společnou dohodou s členskými státy“.
Historie – od ESUO po Santera
Vysoký úřad, který je předchůdcem dnešní Komise, je možné označit za vzor institucionálního uspořádání dle Jeana. Monneta. Původní Vysoký úřad byl malý, celistvý a na členských státech nezávislý orgán. Později vznikla Komise EURATOM (1958) jako nadnárodní instituce Společenství pro atomovou energetiku. Komise Evropského hospodářského společenství (EHS), která navázala na Vysoký úřad, už měla omezené postavení. A to zejména proto, že jejím centrem zájmu byl pouze společný trh.
Smlouva o EHS definovala Komisi jako orgán složený z „devíti členů, kteří se vybírají na základě své celkové schopnosti a na jejichž nezávislost se lze plně spolehnout“ (čl. 157 Smlouvy o EHS). Komise EHS byla jmenována „dohodou mezi vládami členských států“ (čl. 158 Smlouvy o EHS) na čtyři roky s možností opakované volby. Komisi řídil a navenek zastupoval předseda se dvěma místopředsedy.
Členské státy v období institucionální krize neprohloubily integrační projekt, ale dospěly k dohodě o sloučení institucionální struktury tří existujících společenství. Spojení orgánů byla předmětem diskuse již od podpisu Smlouvy o EHS a Smlouvy o EURATOM Rada podepsala tzv. Slučovací smlouvu 8. dubna 1965. Sporným bodem byl ovšem počet komisařů sjednocené Komise a její sídlo. Kompromisním řešením, které vstoupilo v platnost roku 1970, byl počet devíti komisařů a sídlo úřadu v Bruselu.
Významným milníkem ve vývoji Komise byla snaha o dobudování společného trhu pod vedením J. Delorse. Delors chápal Komisi jako exekutivu a snažil se o její silnější postavení. Delors prosadil novou roli úřadu také ve vztazích s členskými státy, pro něž se Komise stala komunikačním prostředníkem a mediátorem sporů.
Změnu ve vnitřním uspořádání provedl předseda J. Santer, který zavedl uvnitř Komise tematické skupiny, které měly zajišťovat koordinaci příbuzných témat mezi jednotlivými komisaři. Konkrétně se jednalo o skupiny pro vnější vztahy, transevropské sítě, kohezi, růst, konkurenceschopnost, volnou soutěž a zaměstnanost a poslední dvě skupiny byly zřízeny pro informační společnost a rovnost příležitostí. Tato Komise je nicméně spojována především s finančním skandálem z roku 1999, který vedl k jejímu odstoupení. Santerova Komise se tak stala první Komisí, která byla nucena předčasně ukončit svůj mandát.
Prodi – reforma struktury Komise
Neobvyklá situace po odstoupení Santerovy Komise vyvolala debatu, zda bude nová Komise jmenována pouze do konce funkčního období, nebo na dalších pět let. Výsledkem bylo, že nový předseda Komise R. Prodi byl schválen na celé období. Po vstupu Amsterodamské smlouvy v platnost byl Prodi při sestavování Komise v jiné situaci než jeho předchůdci. Amsterodamská smlouva umožnila Prodimu přistoupit k vedení Komise podle svých představ a také stanovila povinnost schválení ze strany Evropského parlamentu (EP). Předseda získal navíc možnost ovlivňovat její složení také v průběhu funkčního období a tím předcházet ztrátě důvěry vůči celému úřadu. Nakonec při rozdělování mandátů zachoval všechny tradiční přístupy a zvyklosti. V Prodiho Komisi byly potvrzeny anebo nově zřízeny stálé pracovní skupiny pro otázky růstu, konkurenceschopnosti a zaměstnanosti, rovnost příležitostí, reformu Komise, meziinstitucionální vztahy a vnější vztahy.
Prodi se zejména zabýval vnitřní reformou úřadu. Provedl reorganizaci generálních ředitelství. Dalším bodem reformy bylo vytvoření vnitřního jednacího řádu Komise a vypracování pravidel pro chování komisařů, která měla regulovat vzájemné vztahy a kontakty s administrativou. Tzv. Bílá kniha o reformě Komise rozčlenila reformní program celkem do pěti skupin. První oddíl se zabýval principy chování a etikou vystupování. Další oblast se týkala stanovování priorit, rozložení a efektivity využívání zdrojů Komise.
Barrosova Komise
Nová Komise, která se po rozšíření EU na 25 členských států měla ujmout funkce od 1. listopadu 2004, byla poprvé sestavována podle principu jedna země – jeden komisař. Předsedou nové Komise byl v červenci 2004 José M. D. Barroso. S ohledem na rozšíření EU čelila Barrosova Komise nutnosti rozdělit některá stávající portfolia či vytvořit portfolia nová.
Druhá Barrosova Komise
Předpokládalo se, že nová Komise bude již jmenována na základě Lisabonské smlouvy, ale průtahy s její ratifikací tomu zabránily. Volby do EP, které se konaly v červnu 2009, se řídily dle původního postupu Smlouvou z Nice. Na základě výjimek, které si vyjednalo Irsko, nebyla uplatněna úprava počtu komisařů, takže každý členský stát získal jedno místo v nově vznikající Komisi. Dlouho nebylo jasné, jaká portfolia se budou zaplňovat, zda vzniknou nová, či budou některá zrušená. V portfoliích Komise nakonec došlo jen k mírným změnám, např. agenda komisaře pro mnohojazyčnost se stala součástí agendy pro vzdělání, kulturu a mládež. Nově byla vytvořena pozice vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, který se stal jednak místopředsedou Komise, jednak současně předsedá Radě pro zahraniční věci.
Ursula von der Leyenová na setkání se současným předsedou Komise Jeanem Claudem Junckerem. Zdroj: čtk
Junckerova Komise
První Komise, která byla ustavena na základě Lisabonské smlouvy, nastoupila do úřadu 1. listopadu 2014. S přihlédnutím k článku 17 Smlouvy o EU byl předseda zvolen na základě výsledků voleb do EP. Následně byl na návrh Evropské rady zvolen Jean-Claude Juncker většinou všech poslanců Evropského parlamentu. Členské státy nabídly předsedovi Komise možné kandidáty a Juncker po jednání jak s členskými státy, tak s navrženými kandidáty sestavil svůj tým.
Juncker představil do té doby nový způsob práce v rámci tzv. projektových týmů. Šest místopředsedů Komise (bez vysoké představitelky Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku) vedlo jeden projektový tým, který byl složen z několika komisařů. Jednotlivé týmy se mohly měnit podle potřeby, ale v zásadě měly odrážet základní politické směry – Pracovní místa, růst, investice a konkurenceschopnost; Jednotný digitální trh nebo Energetická unie. Komisař a jeho kolegium se nově zabývají nejen svojí agendou, ale ve spolupráci s dalšími komisaři se věnují i dalším souvisejícím oblastem. Větší počet místopředsedů má vést k užší spolupráci mezi všemi komisaři i v rámci celé Komise. Junckerova Komise pozměnila některá portfolia, u některých resortů došlo ke sloučení a vznikla i zcela nová, např. pro lepší regulaci či pro klimatickou změnu a energetiku.
Projektové týmy v Komisi J.-C. Junckera
Zdroj: Evropská komise
Komise Ursuly von der Leyenové
Květnové volby do EP lze interpretovat jako částečnou porážku Parlamentu, který znovu neprosadil princip Spitzenkandidátů. Evropská rada nenominovala kandidáta z vítězné politické strany na evropské úrovni a nakonec vybrala vlastní kandidátku, což lze vysvětlovat také tak, že se Evropská rada snažila posílit svoji nezávislost. Částečně sice přihlédla k výsledkům voleb a navrhla na post předsedkyně Komise zástupkyni vítězné evropské politické strany (EPP) Ursulu von der Leyenovou, ale odmítla návrh EP.
Předsedkyně Komise před svým schválením v EP představila ambiciózní agendu, a to zejména v klimatické, hospodářské (a sociální), digitální, bezpečnostní a zahraničněpolitické oblasti. Na druhou stranu na projekt Východního partnerství, který letos slaví deset let, nastupující předsedkyně Komise ve svých plánech zapomněla. Místo toho má v plánu soustředit se právě na klimatickou politiku, migraci, bezpečnost, vyrovnávání se s brexitem nebo rozvíjení vztahů s africkými zeměmi. Těchto otázek by se měla týkat i legislativní činnost Komise v následujících pěti letech.
EP schválil von der Leyenovou 383 hlasy. Těsná většina pouhých devíti hlasů (327 poslanců hlasovalo proti a 22 se zdrželo) může dle některých názorů do budoucna naznačovat menší vliv Komise, než jaký měla doposud. Slabý mandát by mohl ovlivnit mimo jiné i legislativní činnost Komise.
Ursula von der Leyenová představila na první pohled odlišnou strukturu Komise. Většina portfolií změnila svůj název a některá označení byla terčem kritiky např. ochrana evropského způsobu života. Pojmenování portfolia, které má zahrnovat školství, bezpečnost či dohled nad migrací, je podle kritiků nejasné, směšné a připomíná rétoriku z okrajů pravolevého politického spektra.
Navržený sbor komisařů má mít osm místopředsedů, včetně vysokého představitele Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Místopředsedové mají být odpovědni za nejvyšší priority vytyčené v politických směrech – Zelená dohoda pro Evropu, Evropa připravená na digitální věk, hospodářství, které pracuje ve prospěch lidí, ochrana evropského způsobu života, silnější Evropa ve světě a nový impuls pro evropskou demokracii. Jádrem struktury nového sboru mají být komisaři spolupracující s generálními řediteli. Tři výkonní místopředsedové mají zastávat dvojí funkci- mají být místopředsedy odpovědnými za jedno z hlavních témat a komisaři. Velká Británie oznámila, že svého kandidáta do nové Komise nenominuje a její žádost byla předsedkyní vyslyšena.
Co se týká nižší struktury Komise, oproti té předchozí Junckerově, von der Leyenová navrhuje vytvořit dvě nová generální ředitelství (GŘ). Komisař pro vnitřní trh má mít k dispozici nové GŘ pro obranný průmysl a vesmír. Služba pro podporu strukturálních reforem v současné době spadající pod Generální sekretariát má být vyčleněna a přeměněna do nového generálního ředitelství. Von der Leyenová dále plánuje vytvořit novou pracovní skupinu pro záležitosti týkající se rovnosti, jež by měla být složena z odborníků útvarů Komise a generálního ředitelství pro spravedlnost (GŘ JUST). Každý komisař by v nové Komisi neměl mít pod sebou vlastní generální ředitelství, což by mohlo pravděpodobně komplikovat jejich práci. Jedná se např. o portfolio spravující oblast hodnot a transparentnost; interinstitucionálních vztahů a prognostiky; ochrany evropského způsobu života. V rámci reorganizace by mělo dojít také k přeřazení několika oddělení mezi jednotlivými generálními ředitelstvími.
Předsedkyně Komise představila návrhy i na obsazení jednotlivých portfolií. Konečné složení ovšem zatím není známé, protože některá jména nebyla přijata pozitivně. Od konce září do první poloviny října 2019 probíhá slyšení kandidátů na komisaře a EP by měl o schválení Komise jako celku hlasovat na plenárním zasedání 23. října 2019 ve Štrasburku. Poté mají být komisaři jmenováni do funkce Evropskou radou, a to kvalifikovanou většinou. Komise by měla začít fungovat 1. listopadu 2019.
Navržení kandidáti na post komisařů
Zdroj: Evropská komise
Shrnutí
Komise je v institucionální struktuře nadnárodním orgánem, který má hájit zájmy Unie jako celku. V průběhu integrace se posunula od úřednického orgánu, jež byl nezávislý na členských státech, k více politizovanému tělesu. Struktura Komise se taktéž proměňovala. Předsedové Komise získali postupně větší vliv, a to na úkor členských států, kteří mají pouze možnost navrhovat kandidáty.
Evropská komise má mít pro pětileté období 2019–2024 dle současného stavu 27 členů a má být složena z jedné místopředsedkyně, pěti dalších místopředsedů, tří výkonných místopředsedů a 19 komisařů. Komisaři by měli pracovat ve skupinách, které by se měly proměňovat dle projednávaných témat. Dopady nové struktury Komise, kterou navrhla první předsedkyně Komise, bude možné hodnotit až s odstupem. Stejně jako vliv a postavení v rámci institucionální struktury. „Síla“ Komise se může snížit z důvodu slabého mandátu, jež ji byl dán při hlasování v EP. Navíc von der Leyenová se ve svém programu zavázala, že bude Parlament respektovat při předkládání legislativních aktů. Záleží na tom, jak s tímto příslibem EP naloží, ajak to činnost Komise ovlivní. Legislativní činnost Komise může být ovlivněna i reorganizací generálních ředitelství a změnou náplně práce jednotlivých komisařů.
Autor: Magda Komínková, psáno pro Euroskop
