Jan Kinšt a Jana Jirousková (Evropský účetní dvůr), 17.10. 2013
Audit provedený Účetním dvorem ukázal, že Komise a členské státy dosáhly prostřednictvím opatření k diverzifikaci hospodářství venkova účelnosti a efektivnosti vynaložených prostředků jen v omezené míře. Neexistence jasně stanovených potřeb intervence a specifických cílů vytyčených v plánech rozvoje venkova, neúčinné či dokonce neexistující výběrové postupy a široká kritéria způsobilosti nevedly k výběru nejúčelnějších a nejefektivnějších projektů. Příliš často byly financovány všechny způsobilé projekty, pokud byl k dispozici dostatečný rozpočet, bez ohledu na potenciální přínos projektů k cílům opatření. Auditoři zjistili, že skoro ve všech národních či regionálních programech rozvoje venkova byly stanovené cíle obecné a nesouvisely vždy s vytváření podmínek pro hospodářský růst a pracovní příležitosti. To v praxi vedlo k tomu, že stanoveným cílům mohl vyhovět téměř jakýkoliv projekt.
Předmětem společné zemědělské politiky EU je i řešení problémů venkova, konkrétně nedostatek ekonomických příležitostí, nezaměstnanost a odchod, zejména mladých lidí, z venkova do měst. Cílem jedné ze tří tematických os politiky rozvoje venkova EU, která má pomoci řešení těchto negativních tendencí, je zlepšení kvality života ve venkovských oblastech a diverzifikace hospodářství venkova, které bylo předmětem auditu Účetního dvora. Cíl diverzifikace je podporován prostřednictvím následujících tří opatření:
– diverzifikace do činností nezemědělské povahy (opatření 311),
– podpora zakládání a rozvoje mikropodniků s cílem napomáhat podnikání a rozvíjet hospodářskou strukturu (opatření 312),
– podpora cestovního ruchu (opatření 313).
EU vyčlenila na tato opatření 5 miliard EUR pro období 2007–2013. Celkové veřejné výdaje však představují 7 miliard EUR, neboť podpora EU je spolufinancována z vnitrostátních finančních prostředků členských států. Prostředky vyčleněné v rámci zmíněných opatření by měly přispět k podpoře ekonomického růstu a vzniku nových pracovních příležitostí, a napomoci tak zachování přitažlivosti venkovských oblastí i pro budoucí generace.
K typickým projektům financovaným v rámci diverzifikačních opatření patří například agroturistika, řemeslné činnosti, výroba místních produktů, podpora rozvoje stávajících nebo vznik nových mikropodniků v oboru nezemědělské povahy, výstavba nebo renovace infrastruktury pro cestovní ruch. Realizace programů rozvoje venkova probíhá v rámci tzv. sdíleného řízení. Zatímco Komise schvaluje programy jednotlivých států EU a má konečnou zodpovědnost za hospodárné a účelné nakládání s rozpočtem, jejich vlastní implementace včetně výběru a kontroly projektů a jejich výsledků je na straně členských států.
Cílem auditu bylo prověřit, zda byla opatření navržena a prováděna takovým způsobem, aby účelně přispěla k hospodářskému růstu a zaměstnanosti, a zda byly pro financování vybrány nejúčelnější a nejefektivnější projekty. Dále Účetní dvůr posuzoval, zda dostupné údaje z monitorování a hodnocení obsahovaly spolehlivé, úplné a včasné informace o výsledcích opatření.
Audit zahrnul Komisi a návštěvy šesti členských států (resp. jejich regionů): České republiky, Francie (Akvitánsko), Itálie (Kampánie), Polska, Švédska (Västra Götaland) a Spojeného království – Anglie (Yorkshire a Humberside). Auditoři vybrali pro svá šetření vzorek 129 dokončených projektů, z nichž 57 kontrolovali přímo na místě realizace projektu.
Byly skutečně financovány účelné projekty?
Jak ukázal audit, národní programy rozvoje venkova nebyly vhodně zacíleny na prioritu EU generovat růst a udržitelná pracovní místa. Ve všech národních či regionálních programech rozvoje venkova, s výjimkou jednoho případu v Itálii, byly stanovené cíle velmi obecné a nebyly z nich poté odvozeny měřitelné cílové hodnoty, kterých se chce prostřednictvím veřejné podpory dosáhnout. Tyto „cíle“ byly spíše zpětně odvozovány od množství finančních prostředků určených na jednotlivá opatření a zpravidla zahrnovaly jen povinně sledované ukazatele vyžadované Komisí. Toto a další zjištění Dvora svědčí o „strategii“ členských států, která je vedena spíše snahou vyčerpat dostupné rozpočtové prostředky, než naplněním konkrétních cílů, jak překonat bariéry pro růst a tvorbu pracovních míst na venkově. Navzdory těmto nedostatkům Komise takové programy schválila.
Členské státy jsou povinny stanovit tzv. kritéria způsobilosti, kterými by měly vymezit typy projektů či potenciálních příjemců dotací, jejichž prostřednictvím chtějí dosáhnout účelu diverzifikačních opatření. Tato kritéria však auditované členské státy stanovily také velmi široce, a dokonce ne vždy je v praxi důsledně uplatňovaly. V důsledku toho byly financovány i některé projekty, které nebyly zaměřeny na cíle konkrétních opatření. Auditoři také v České republice a Švédsku nalezli projekty, které podle příslušných předpisů nebyly k financování vůbec způsobilé. Příkladem je český kovozpracující podnik, kterému byla poskytnuta podpora v rámci opatření 312, i když nebyl mikropodnikem; na základě auditu Účetního dvora má být vydán inkasní příkaz na částku téměř 97 000 EUR.
Klíčovým předpokladem efektivního dotačního programu je dobře nastavený a uplatňovaný výběrový proces; ten by měl zajistit, že na veřejné prostředky dosáhnou jen smysluplné projekty s nejlepším předpokladem pro naplnění cílů programu. Nejlepším systémem je samozřejmě soutěž mezi navrženými projekty podle zadaných výběrových kritérií, jejich transparentní hodnocení bodovou škálou a zároveň stanovení minimální bodové hodnoty, kterou musí úspěšný projekt získat. Tak tomu však ve Dvorem navštívených státech vždy nebylo. V rozporu s legislativou dva členské státy – Polsko a Francie (Akvitánsko) – v letech 2007–2010 žádná výběrová kritéria neuplatňovala. Jiný stát – Švédsko (Västra Götaland) – zase neuplatňoval transparentní bodový systém k zajištění objektivity výběru. Bohužel i Česká republika v tomto směru selhala. V prvních dvou letech programového období (2007–2008) byl systém výběru zcela formální, protože např. i projekty, které získaly nulové bodové hodnocení, byly nakonec financovány. V roce 2009 dokonce byly financovány automaticky všechny způsobilé projekty bez ohledu na jejich účelnost – to vše proto, že v těchto letech byl k dispozici „dostatek“ rozpočtových prostředků. To ale nesvědčí o odpovědném přístupu k hospodaření s prostředky daňového poplatníka, protože takto mají stejnou šanci na získání dotace účelné i neúčelné projekty. Navíc později, kdy rozpočet nedostačoval ke krytí všech způsobilých žádostí, byly zamítnuty „lepší“ projekty, tedy ty s vyšším skóre a tudíž s vyšší předpokládanou účelností než projekty vybrané v předchozích letech.
Podceněné otázky efektivnosti, nedůsledná kontrola nákladů
Účetní dvůr dále zjistil, že členské státy systematicky nesměřovaly financování k projektům, u nichž existovala prokazatelná potřeba veřejné podpory. Členské státy poskytly podporu i projektům, které už byly zahájeny, což sebou nese riziko tzv. efektu mrtvé váhy (deadweight). To je situace, kdy dotaci čerpá příjemce, který by svůj projekt zcela nebo zčásti realizoval i bez grantové podpory. Audit odhalil 35 z 57 projektů, které by byly spuštěny i bez financování EU. To snižuje efektivnost užití omezených veřejných prostředků.
Obdobným problémem je tzv. efekt přesunu (displacement), kdy poskytnutá dotace příjemci umožní zvýšit jeho podíl na trhu na úkor konkurenta a negativně tedy ovlivní přirozené tržní prostředí. S výjimkou jednoho členské státy toto riziko v podstatě nebraly v úvahu, přičemž auditoři Účetního dvora zjistili známky rizika přesunu u třetiny kontrolovaných projektů.
Audit odhalil závažné nedostatky v systémech, které členské státy zavedly pro hodnocení přiměřenosti předložených nákladů. Francie dokonce žádný vhodný systém či postup neuplatňovala. Ostatní členské státy sice uplatňovaly systémy pravidel, např. pro zadávání veřejných zakázek, normovaných nákladů či jejich kombinací, jejich kvalita, důslednost a zdokumentování se však často lišily.
Auditoři se setkali i s případy, kdy finanční prostředky EU určené na rozvoj cestovního ruchu nebo podporu mikropodniků byly vynaloženy na investice, které byly zčásti využívány pro soukromé účely.
Více administrativní zátěže nevede k lepšímu výběru projektů
Auditoři také posuzovali administrativní zátěž žadatelů, mimo jiné i porovnáním doby posuzování jejich žádostí o schválení projektu a proplacení ze strany národních orgánů. Tyto „čekací“ doby se u auditovaných členských států velmi lišily; zatímco ve Francii (Akvitánsko) a v Polsku čekal žadatel na schválení projektu k financování průměrně okolo 250 dnů, ve Velké Británii (Anglie) na to stačila pětina tohoto času. Výrazně delší doba posuzování žádostí navíc neznamená automaticky výběr lepších projektů; právě v Anglii auditoři hodnotili účelnost a efektivnost posuzovaných projektů lépe než v ostatních auditovaných státech či regionech. Je navíc zřejmé, že zpožděné schvalování projektů a zpožděné platby mohou mít negativní dopady na financování a včasnou realizaci projektů a především na hospodářskou situaci žadatele. Nejen v Itálii (Kampánie) a ve Francii (Akvitánsko), ale i v České republice shledávají auditory dotazovaní žadatelé administrativní postupy národních orgánů jako příliš zatěžující.
Výsledky monitorovaných projektů
Účetní dvůr, jako již v případě některých předchozích auditů zjistil, že chybí relevantní a spolehlivé monitorovací údaje k výstupům projektů a obecně i k dosažení cílů jednotlivých opatření v členských státech. Proto auditoři provedli své vlastní hodnocení účelnosti a efektivnosti 57 navštívených projektů. Výsledky jejich šetření nejsou příliš pozitivní. Zatímco mírná většina projektů dosáhla zvýšení nezemědělské hrubé přidané hodnoty a očekávaných fyzických výstupů (byť není vždy jednoznačné jejich přičtení účinkům dotovanému projektu), vliv podpořených projektů na dosažení klíčového cíle diverzifikačních opatření – tedy podpory zaměstnanosti ve venkovských oblastech – byl velmi omezený. Jen 27 projektů z 57 si vůbec kladlo za cíl vytvořit nová pracovní místa a jen 13 z nich dosáhlo požadovaného cíle (u dvou z nich mají navíc auditoři pochybnosti o jejich udržitelnosti). Takto slabé výsledky jsou důsledkem nedostatků ve všech fázích programového a implementačního cyklu – od obecného až vágního definování priorit a cílů, kterých má být diverzifikačními opatřeními dosaženo, přes neúčinný výběrový systém hodnocení navržených projektů, po nedůslednou kontrolu jejich nákladů a monitorování jejich dosažených výsledků.
Účetní dvůr doporučuje
Na závěr své zvláštní zprávy proto Účetní dvůr doporučil některé kroky, které by Komise a členské státy měly učinit. Ty jsou o to relevantnější v tomto období, kdy se dokončuje legislativní rámec a připravují národní strategie a programy rozvoje venkova pro příští střednědobý rozpočet (2014–2020). Stručně řečeno, již ve svých programech by členské státy měly jasně stanovit konkrétní a měřitelné cíle, kterých chtějí veřejnou podporou dosáhnout. Komise by měla schvalovat pouze programy rozvoje venkova s jasně definovanou strategií a rámcovou koncepcí, jak diverzifikace může přispět k udržitelnému růstu a tvorbě pracovních příležitostí. Členské státy by měly stanovit a důsledně uplatňovat kritéria směřující k výběru nejúčelnějších a nejefektivnějších projektů. Auditoři doporučují vybírat a financovat projekty, u nichž existuje prokazatelná potřeba veřejné podpory, a naopak vyřadit projekty, u nichž tato potřeba není nebo u nichž je významné riziko narušení konkurence a tržního prostředí. Zkvalitnit by se měly systémy pro hodnocení přiměřenosti nákladů projektu.
Komise i členské státy by měly pro nadcházející programové období zajistit dostupnost relevantních a spolehlivých informací, které prokáží efektivnost vynaložených prostředků a dosažení priorit EU. Zvláštní důraz klade Účetní dvůr na snížení administrativní zátěže a na včasné proplácení, především u menších projektů.
Autor: Jan Kinšt a Jana Jirousková (Evropský účetní dvůr)
