Pokud Evropská unie bezprostředně ovlivňuje život v jednotlivých členských státech EU, děje se tak především prostřednictvím tzv. sekundárněprávní legislativy, tedy závazných norem přijatých institucemi EU. Tvorba legislativy EU je dlouhodobým, multidimenzionálním procesem, do kterého zasahuje řada různorodých aktérů. Řídí se však poměrně jasnými pravidly. Kdo je s nimi náležitě obeznámen, je schopen ovlivnit výsledek tohoto procesu ve svůj prospěch.

Tvorba legislativy patřila vždy mezi klíčové výstupy projektu evropské integrace. Zakládací smlouvy (tzv. primární právo) vytvořily pro celý projekt pouze obecný rámec – konkrétně Smlouva o zřízení Evropského společenství uhlí a oceli, Smlouva o zřízení Evropského společenství pro atomovou energii, Smlouva o zřízení Evropského hospodářského společenství a jejich revize zejména Jednotný evropský akt, Smlouva o EU, Amsterodamská smlouva, Smlouva z Nice a Lisabonská smlouva.

Konkrétní úprava konkrétních politik (tzv. sekundární právo) zůstala vyhrazena pro činnost příslušných institucí Společenství (dnešní EU).

Zpočátku byla legislativní produkce Společenství relativně přehledná a střídmá. S rozšiřujícím se záběrem integrace (zejména po založení Evropského hospodářského společenství a později EU), vyčerpáním přístupu tzv. negativní integrace (spočívajícím primárně v odbourávání legislativních překážek mezi členskými státy namísto tvorby explicitních pravidel) a zapojením většího množství aktérů do legislativního procesu (zejména Evropského parlamentu) však nabyla dnešních, podle některých názorů dlouhodobě obtížně udržitelných rozměrů.

Původní model rozhodování

Původní model kreace sekundární legislativy se odehrával na bázi interakce Vysokého úřadu (dnešní Komise), jenž ji navrhoval, a Rady (dnešní Rady EU), jež ji schvalovala. Společné shromáždění (dnešní Evropský parlament) nedisponovalo žádnými relevantními nástroji, jimiž by mohlo výstup tohoto procesu efektivně korigovat.

Obecně se uplatňoval ryze supranacionální (nadnárodní) přístup k legislativnímu procesu: v Radě se o návrzích legislativy z Vysokého úřadu hlasovalo v naprosté většině případů většinově. Menšinu nesouhlasících členských států tedy bylo možné v zájmu dosažení cílů integračního projektu přehlasovat.


Lucemburský kompromis

Se vznikem široce definovaného Evropského hospodářského společenství, na jehož bázi měl vzniknout podobně vymezený, komplexní společný jednotný vnitřní trh garantující volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu, mělo dojít ke změně. Ta měla spočívat v definování různých pravidel pro tvorbu sekundární legislativy v jednotlivých fázích budování vnitřního trhu. Zatímco v prvních dvou čtyř- až pětiletých fázích se počítalo s hlasováním v Radě konsenzem (jednomyslností), ve fázi třetí se předpokládalo zavedení hlasování tzv. kvalifikovanou většinou.

Nakonec se však popsaný scénář – s výjimkou zapojení Shromáždění do legislativního procesu prostřednictvím obsahově nezávazných, ale formálně obligatorních[1] konzultací – nerealizoval. V důsledku přijetí tzv. lucemburského kompromisu v roce 1966, na jehož počátku byla francouzská politika tzv. prázdné židle (Francie načas opustila instituci Rady ze všech jejích funkcionálních úrovní), se až do přijetí Jednotného evropského aktu uplatňovalo na základě politické (tedy nikoliv právně závazné) dohody hlasování konsenzem ve všech případech, kdy mohly být ohroženy „velmi důležité“ zájmy některých členských států.

Rozšiřování hlasování kvalifikovanou většinou

Počínaje Jednotným evropským aktem získala tvorba sekundární legislativy novou dynamiku. Postupně bylo – na úkor konsenzu – rozšiřováno hlasování kvalifikovanou většinou v Radě. Nejprve se tato „zásada“ vztahovala primárně na oblast jednotného trhu, později i na oblasti další. (Po přijetí Smlouvy o EU byla integrační agenda rozdělena na supranacionální tzv. první pilíř (obecně vnitřní trh), v němž se uplatňovalo hlasování kvalifikovanou většinou v Radě, a intergovernmentální (mezivládní) druhý a třetí pilíř (společná zahraniční a bezpečnostní politika a justice a vnitro) s vlastními postupy a zpravidla požadavkem na konsenzus v Radě.[2]

V důsledku přijetí Amsterodamské smlouvy došlo k přesunu části třetího pilíře (zejména agendy vízové, azylové a přistěhovalecké politiky) do pilíře prvního a Lisabonská smlouva tzv. maastrichtský chrám zrušila zcela. Namísto toho definovala pravomoci EU, resp. rozdělila kompetence mezi EU a její členské státy.)

Větší role Evropského parlamentu

Spolurozhodovací procedura se po svém zavedení Smlouvou o EU ukázala navzdory své relativní komplikovanosti (a to do revize Amsterodamskou smlouvou byla ještě o jedno čtení v Radě i Evropském parlamentu delší) jako životaschopná, minimálně v tom smyslu, že zainteresované instituce jejím prostřednictvím (až na několik výjimek) zatím vždy dospěly k dohodě stran výsledné podoby přijímané legislativy. Nikterak výrazně to ale neubralo argumentům tvrdícím, že EU trpí tzv. demokratickým deficitem.

Důvodem je nejen skutečnost, že Evropský parlament nelze bez dalšího srovnávat s parlamenty v národních státech (byť jde o jedinou přímo legitimovanou instituci EU, „plnokrevné“ evropské občanství – právě občané by měli být Evropským parlamentem reprezentováni – je spíše efemérní záležitostí), ale také fakt, že legislativní procesy na úrovni EU, nehledě na jejich zvyšující se objem, podle některých názorů stále více delegitimizují vládnutí na úrovni národní, regionální a/nebo lokální. Lisabonská smlouva v daném směru sice přináší určité korektivy (institut tzv. lidové iniciativy, rozdělení pravomocí mezi EU a její členské státy, tzv. oboustrannou flexibilitu či posílení národních parlamentů – viz část 3.), je nicméně otázkou, nakolik jich bude v praxi skutečně využíváno.

Autor: Mgr. Ondřej Krutílek, za přispění Mgr. Ivety Frízlové (CDK)