Změny po Lisabonské smlouvě

Lisabonská smlouva – z hlediska přijímání legislativy v EU – především ruší tzv. maastrichtský chrám, a tedy formální rozdělení agendy EU na supranacionální (nadnárodní) a intergovernmentální (mezivládní), a přináší (v Hlavě I Smlouvy o fungování EU) rozdělení kompetencí mezi EU na jedné straně a její členské státy na straně druhé.

Rozlišují se následující základní kategorie pravomocí:

1. výlučné,

2. sdílené (členské státy je – s výjimkou činností v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a vesmíru a společné politiky v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomoci – vykonávají v rozsahu, v jakém je nevykonala EU) a

3. podpůrné, koordinační a doplňkové.

BOX: Pravomoci EU podle Lisabonské smlouvy

Výlučné pravomocicelní uniestanovení pravidel hospodářské soutěže nezbytných pro fungování vnitřního trhuměnová politika pro členské státy, jejichž měnou je eurozachování biologických mořských zdrojů v rámci společné rybářské politikyspolečná obchodní politikaSdílené pravomocivnitřní trhsociální politikahospodářská, sociální a územní soudržnostzemědělství a rybolov, vyjma zachování biologických mořských zdrojůživotní prostředíochrana spotřebiteledopravatransevropské sítěenergetikaprostor svobody, bezpečnosti a právaspolečné otázky bezpečnosti v oblasti veřejného zdravíčinnost v oblasti výzkumu, technologického rozvoje a vesmíruspolečná politika v oblasti rozvojové spolupráce a humanitární pomociPodpůrné, koordinační a doplňkové pravomociochrana a zlepšování lidského zdravíprůmyslkulturacestovní ruchvšeobecné vzdělávání, odborné vzdělávání, mládež a sportcivilní ochranasprávní spolupráce

Oboustranná flexibilita

Daný (poměrně extenzivní) výčet pravomocí není v důsledku zavedení tzv. oboustranné flexibility nutně neměnný. Oboustranná flexibilita umožňuje nejen rozšíření (výlučných) pravomocí EU, ale naopak i jejich redukci. Článkem 241 Smlouvy o fungování EU lze ze strany členského státu požádat Komisi, aby předložila návrhy na zrušení legislativního aktu. Zástupci členských států zasedající na mezivládní konferenci také mohou postupem podle článku 48 odstavce 2 až 5 Smlouvy o EU rozhodnout o změně smluv, mimo jiné za účelem rozšíření nebo omezení pravomocí EU.

Nutno nicméně dodat, že „oslabování“ EU ve prospěch členských států lze čekat méně než proces opačný. Zvláště za situace, kdy sdílené pravomoci fakticky (z definice) představují/budou představovat pravomoci výlučné a institut tzv. lidové iniciativy (další z prvků, které mohou stávající skladbu pravomocí pozměnit) nejspíše bude realizovatelný obtížně. (Lidová iniciativa předpokládá nejméně jeden milion občanů EU pocházejících z podstatného počtu členských států. Může vyzvat Komisi, aby předložila vhodný návrh k otázkám, k nimž je nezbytné přijetí právního aktu. Komise nicméně nemusí lidovou iniciativu vzít meritorně v potaz.)

Bezprostředně se legislativní produkce EU dotkne změna neformálního označení procedury spolurozhodování na řádný legislativní postup a jeho rozšíření na většinu oblastí (tedy posílení Evropského parlamentu), s čímž souvisí i rozšíření hlasování kvalifikovanou většinou v Radě (včetně samotné konstrukce kvalifikované většiny; viz také box Kvalifikovaná většina).

BOX: Rozhodování kvalifikovanou většinou po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost

Oblasti, kde se dosud rozhodovalo jednomyslnědoba pojištění a dávky sociálního pojištění pro migrující pracovníkypřístup k výdělečným činnostem prostřednictvím vzájemného uznávání kvalifikacípodmínky vstupu a pobytu a pravidla pro přidělování dlouhodobých víza povolení k pobytuopatření k vzájemnému uznávání rozsudků a soudních rozhodnutí, sbližování právních předpisůstanovení jeho struktury a fungování Eurojustuopatření za účelem zlepšení neoperativní policejní spoluprácestruktura fungování a úkoly Europoludopravní politikastatut Evropského systému centrálních bankopatření v oblasti kulturyobchodní dohody na kulturní a audiovizuální službyobchodní dohody na vzdělávací, sociální a zdravotnické službypředsednictví jednotlivých formací Radyspecializované soudy připojené k Tribunálu (Soudu prvního stupně)přenesení pravomoci na Soudní dvůr EU ve věci rozhodování ve sporech týkajících se používání aktů, které vytvářejí evropská práva duševního vlastnictvístatut Soudního dvora EUjmenování členů Výkonné rady Evropské centrální bankypravidla a obecné zásady způsobu, jakým členské státy kontrolují Komisi při výkonu prováděcích pravomocístanovení podrobností a postupu, kterými se rozpočtové příjmy dávají k dispozici KomisiNové oblastipostup a podmínky požadované pro občanskou iniciativu, včetně minimálního počtu členských států, z nichž musí tito občané pocházetslužby obecného hospodářského zájmuvolba předsedy Evropské radydiplomatická a konzulární ochranaEvropská zahraniční službaspolečná zahraniční a bezpečnostní politika (návrhy vycházející z podnětu Evropské rady)celní spolupráceEvropská obranná agenturaspolečná bezpečnostní a obranná politika (stálá strukturovaná spolupráce a příjímání dalších členských států, které se do ní chtějí zapojit)vystoupení členského státu z EUhodnocení politik v oblasti svobody, bezpečnosti a práva (včetně vzájemného uznávání)opatření k zajištění správní spolupráce ve veškerých oblastech svobody bezpečnosti a právavymezení rámce správních opatření týkajících se pohybu kapitálu a plateb, zmrazení peněžních prostředků, finančních aktiv nebo hospodářských výhodkontroly na hranicíchdohody o navracení přistěhovalcůintegrace přistěhovalcůsoudní spolupráce v občanských věcechvymezení trestních činů a sankcíopatření za účelem podpory předcházení trestné činnostinařízení vymezující strukturu, fungování oblast činnosti a úkoly Eurojustunařízení vymezující strukturu, fungování oblast činnosti a úkoly Europoluodvolání výjimek východního Německa voblasti dopravyodvolání výjimek východního Německa vstátní podporyopatření k vytvoření evropských práv duševního vlastnictví, k zajištění jednotné ochrany práv duševního vlastnictví a o zavedení centralizovaného režimu pro vydávání povolení, koordinace a kontrolu na úrovni EUopatření v případě závažných obtíží v zásobování určitými výrobky především v oblasti energetikysměry hospodářské politiky pro země směnou eurojednotné zastoupení v mezinárodních organizacích pro země směnou euroakty stanovící podpůrná opatření pro podporu sportůpobídková opatření k ochraně a zlepšení lidského zdraví a k boji proti vážným přeshraničním zdravotním pohromámopatření k ochraně veřejného zdraví s ohledem na tabák a zneužívání alkoholuevropský výzkumný prostorpolitika pro oblast vesmíruboj proti změnám klimatuzajištění trhu s energiemi, dodávek energie, podpora energetické účinnosti, úspora energie a rozvoj nových a obnovitelných zdrojů energiepodpora konkurenceschopnosti podniků voblasti cestovního ruchuopatření podporující spolupráci mezi členskými státy ve snaze posílit účinnost systémů pro předcházení a ochranu proti přírodním nebo člověkem způsobeným pohromámpodpora úsilí členských států o zlepšení schopnosti jejich správních orgánů provádět právo EUspolečná obchodní politikanaléhavá finanční pomoc třetím zemímpravidla a postupy humanitární pomocipravidla a postupy pro činnost Evropského dobrovolnického sboru humanitární pomociekonomické sankce vůči osobám nebo nestátním subjektůmpřistoupení k úmluvě o ochraně základních práv a svobodrozhodování o provádění doložky solidaritypravidla pro fungování výboru, který jmenuje soudce a generálního advokáta Soudního dvora a Tribunálunařízení upravující ustanovení pro otevřenou, efektivní a nezávislou evropskou správupravidla týkající se složení Hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionůprováděcí opatření pro systém vlastních zdrojů EUopatření v oblasti předcházení a boje proti podvodům

Přechodová klauzule (passarelle)

S uvedenými posuny souvisí i tzv. přechodová klauzule (passarelle) upravená článkem 48 odstavcem 7 Smlouvy o EU a zvláštní přechodové klauzule (článek 81 odstavec 3 Smlouvy o fungování EU a dále pak 153 odstavec 2 Smlouvy o fungování EU, článek 192 odstavec 2 Smlouvy o fungování EU, článek 31 odstavec 3 Smlouvy o EU, článek 312 odstavec 2 Smlouvy o fungování EU a článek 333 odstavec 1 a 2 Smlouvy o fungování EU). Uvedená ustanovení umožňují, aby Evropská rada (v případě článku 81 odstavec 3 Smlouvy o fungování EU nikoliv Evropská rada, ale Rada) se souhlasem Evropského parlamentu rozhodla jednomyslně, že v určité oblasti nebo v určitém případě, kde rozhoduje Rada jednomyslně, bude Rada napříště rozhodovat kvalifikovanou většinou nebo že v určité oblasti, kde jsou legislativní akty přijímány zvláštním legislativním postupem, bude napříště platit pro přijímání těchto aktů řádný legislativní postup. Národní parlamenty nicméně musí být podle článku 6 Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v EU o použití passarely informovány nejméně 6 měsíců před přijetím rozhodnutí a kterýkoliv z nich jej může vetovat (tzv. červená karta).[1]

Posílení role národních parlamentů

Lisabonská smlouva přináší i další (formální) posílení národních parlamentů, pokud jde o jejich zapojení do legislativního procesu (viz též část 2.2.). Podle článku 12 Smlouvy o EU a Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality mají národní parlamenty 8 týdnů od zaslání návrhu na to, aby posoudily jeho soulad s principem subsidiarity. Třetina z celkového počtu přidělených hlasů[2] (jednokomorový parlament disponuje dvěma hlasy, v bikamerálním systému má každá komora hlas jeden) je oprávněna předložit tzv. odůvodněné stanovisko a Komise musí svůj návrh přezkoumat (nikoliv však striktně změnit nebo stáhnout, proto se o daném mechanismu hovoří jako o tzv. žluté, nikoliv červené kartě). Pokud Komise na projednání návrhu i nadále trvá – a v jeho neprospěch se s ohledem na princip subsidiarity postaví prostá většina hlasů komor národních parlamentů-, musí být její odůvodnění spolu s odůvodněnými stanovisky národních parlamentů předloženo Evropskému parlamentu a Radě. Pokud se ve prospěch národních parlamentů vysloví 55 % členů Rady nebo většina odevzdaných hlasů Evropského parlamentu, další projednávání návrhu se zastavuje. Tento mechanismus bývá označován jako tzv. oranžová karta. (Národní parlamenty budou mít vedle uvedených postupů také možnost podat podle článku 8 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality návrh na zahájení řízení o neplatnosti legislativního aktu v případě nedodržení principu subsidiarity při přijímání legislativního aktu EU.)

Změny v procesu komitologie

Pokud jde o systém komitologie, resp. delegaci pravomocí na Komisi a její kontrolu, Lisabonská smlouva jej mění články 290 a 291 Smlouvy o fungování EU. Rozlišuje mezi tzv. delegovanými a prováděcími akty. Přijímání delegovaných aktů („aktů v přenesené pravomoci“) odpovídá tzv. regulativnímu postupu s kontrolou (do nějž je zapojen Evropský parlament a Rada), přijímání aktů prováděcích „klasické“ komitologii (poradním, správním a řídícím výborům bez přímého zapojení Evropského parlamentu a Rady).

[1] Stávající doložka flexibility, tedy možnost přijmout opatření k dosažení některého z cílů EU, i když jí k tomu smlouvy neposkytují nezbytné pravomoci, se článkem 352 Smlouvy o fungování EU rozšiřuje na všechny politiky vyjma společné zahraniční a bezpečnostní. Rada o uplatnění doložky rozhoduje jednomyslně se souhlasem Evropského parlamentu, přičemž Komise informuje parlamenty národní.
[2] V případě návrhu týkajícího se policejní spolupráce a soudní spolupráce v trestních věcech postačuje čtvrtina.

Autor: Mgr. Ondřej Krutílek, za přispění Mgr. Ivety Frízlové (CDK)