Azyl a azylová politika není novým fenoménem poslední doby. Institut azylu je znám již od středověku, ale v současnosti tato otázka nabírá stále více na intenzitě. Stěžejním důvodem je migrační vlna, se kterou se Unie v současnosti potýká. Rok 2015 byl, co do počtu příchozích osob a žadatelů o azyl, rekordní a neutuchající spory a konflikty za hranicemi Unie dávají vytušit, že se
situace nemusí rychle změnit. 

Historie a vývoj azylu

Unie v definici azylu vychází z uplatňování Ženevské úmluvy o právním postavení uprchlíků ze dne 28. července 1951 ve znění Newyorského protokolu ze dne 31. ledna 1967 (tzv. „Ženevská úmluva“), jež by měla zajistit, aby nikdo nebyl vrácen zpět tam, kde by byl vystaven pronásledování. Úmluva OSN je základním pramenem mezinárodního uprchlického práva.

Úmluva byla podepsána 28. července 1951 v Ženevě a v platnost vstoupila takřka tři roky poté dne 22. dubna 1954. Stěžejní a nejvýznamnější částí úmluvy je definice pojmu „uprchlík“, který je definován jako „osoba, která se nachází mimo svou vlast a má oprávněné obavy před pronásledováním z důvodů rasových, náboženských nebo národnostních nebo z důvodů příslušnosti k určitým společenským vrstvám nebo i zastávání určitých
politických názorů, je neschopna přijmout, nebo odmítá vzhledem ke shora uvedeným obavám, ochranu své vlasti.“ Zásadním prvkem úmluvy je zákaz navrácení uprchlíků do zemí, kde jim hrozí nebezpečí nebo pronásledování. Text zároveň stanovuje základní práva, jež by měla být uprchlíkům poskytována. Jedná se např. o svobodu vyznání, právo na práci, vzdělání a přístup k cestovním dokladům, svobodu pohybu. V rámci doplnění úmluvy v lednu 1967 byl podepsán Protokol odstraňující územní a časová omezení.

Azyl a revize Smluv

Členské státy zprvu nechtěly přenášet otázky nejen azylu a uprchlictví, ale také ochrany hranic, na nadnárodní úroveň. Tuto oblast si udržovaly pod vlastní kontrolou a změna přišla až s přípravou Schengenské dohody. V roce 1985 byla mezi Německem, Francií a Beneluxem uzavřena mezistátní Schengenská dohoda o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích, jež byla pouze
instrumentem mezinárodního práva. V roce 1990 následovala Schengenská prováděcí dohoda, která společně se Schengenskou dohodou tvoří nastavení Schengenu. Obě smlouvy od roku 1995 vedly ke zrušení kontrol na vnitřních hranicích signatářských států, ke kterým se připojily nové členské státy Portugalsko a Španělsko.

Schengenský prostor tvoří 26 evropských zemí (z toho 22 je členem EU): Belgie, Česká republika, Dánsko, Estonsko, Finsko, Francie, Itálie, Litva, Lotyšsko, Lucembursko, Maďarsko, Malta, Německo, Nizozemsko, Polsko, Portugalsko, Rakousko, Řecko, Slovensko, Slovinsko, Španělsko a Švédsko a také Island, Lichtenštejnsko, Norsko a Švýcarsko. 

Členské země: 1) neprovádějí hraniční kontroly na svých vnitřních hranicích (tj. na hranicích mezi dvěma státy Schengenu); 2) provádějí harmonizované kontroly na svých vnějších hranicích (tj. na hranicích mezi státy Schengenu a státy, jež členy schengenského prostoru nejsou), které musejí odpovídat stanoveným kritériím.

Rozšiřování Schengenu

•1995 Belgie, Francie, Lucembursko, Německo, Nizozemsko, Portugalsko, Španělsko •1997 + Itálie, Rakousko •2000 + Řecko •2001 + Dánsko, Finsko, Island, Norsko, Švédsko •2007 + Česká republika, Estonsko, Litva, Lotyšsko, Maďarsko, Malta, Polsko, Slovensko a Slovinsko •2008 + Švýcarsko •2011 + Lichtenštejnsko •kandidátské země Chorvatsko, Rumunsko, Bulharsko

Zdroj: Evropská komise –Schengen area

Azylová politika byla v rámci Maastrichtské smlouvy řešena pouze mezivládně a státy rozhodovaly jednomyslně. Azyl a otázky s ním spojené patřily pod třetí pilíř, kde byly kompetence EU značně omezené. V rámci přípravy nové revizní smlouvy probíhala intenzivnější jednání o otázkách azylu. V průběhu mezivládní konference státy zastávaly rozdílné postoje k úrovni kooperace, což vedlo také k tomu, že se Britové a Irové nepřipojili k Schengenu. Německo se zase obávalo asymetrických migračních tlaků na své území.

Amsterodamská smlouva, která byla podepsána v roce 1997, byla pro oblast azylu velkým zlomem. Agenda byla přenesena z mezivládního pilíře do prvního, čímž se oblast komunitarizovala a Unii vzrostly pravomoci. Přechodné období bylo stanoveno na pět let. Smlouva se stala také základem pro vytvoření jednotného evropského azylového systému a obsahovala Protokol o začlenění Schengenského acquis.

Následným významným krokem v budování společné azylové politiky bylo zasedání Evropské rady v Tampere v roce 1999. Nejvyšší představitelé členských států si zde dali za cíl vytvořit společný prostor svobody, bezpečnosti a práva a jednali také o zavedení společného azylového řízení. Závěry z jednání Evropské rady přiznávaly stejné zacházení všem lidem, kterým byl v rámci Unie udělen azyl. Zdůrazněna byla taktéž snaha o partnerství se zeměmi původu, společný evropský azylový systém, spravedlivé zacházení s příslušníky třetích zemí a řízení migračních toků. Je tedy zřejmé, že otázka migrace byla pro EU palčivým tématem i na konci minulého tisíciletí.

Smlouvou z Nice neproběhly v oblasti azylu žádné výrazné změny. Významným předělem ve vývoji agendy byl ovšem Haagský program navazující na program z Tampere. Program byl přijat v roce 2004 na období pěti let a jeho cílem bylo posílení prostoru svobody, bezpečnosti a práva pro roky 2005–2010. Konkrétně byl projednáván návrh na vytvoření jednotné unijní azylové a vízové politiky. Program se věnoval i oblastem justiční a policejní spolupráce v trestních věcech, jako je boj proti terorismu, organizovanému zločinu a společná evropská strategie pro boj proti drogám. Migrační politika Unie se dle závazků z Tampere a Haagského programu neměla týkat pouze oblasti nelegální a legální migrace, ale také ekonomické migrace. 

Doposud poslední revizí primárního práva je Lisabonská smlouva. Ta je pro oblast azylu také přelomová. Došlo k rozšíření pravomocí Unie a smlouva výslovně hovoří o úsilí vytvořit společnou azylovou politiku, čímž opět navazuje na závěry z Tampere. Nejedná se pouze o definování  minimálních standardů, ale také o stanovení konkrétnějších prvků, jež by měly být součástí společného azylové systému.
Lisabonská smlouva neopomíjí ani problematiku migrace a hovoří o cílech přistěhovalecké politiky, mezi které spadá např. účinné řízení migračních toků. Proces rozhodování se v rámci EU v důsledku Lisabonské smlouvy nijak nezměnil.

Společný azylový systém by měl obsahovat

•jednotný azylový status; •jednotný status doplňkové ochrany; •společný režim dočasné ochrany; •společný postup pro udělování a odnímání azylového statusu nebo doplňkové ochrany; •kritéria a mechanismy pro určení členského státu příslušného pro posouzení žádosti; •normy týkající se podmínek pro přijímání žadatelů, •partnerství a spolupráce se třetími zeměmi.

Zdroj: Evropský parlament

Po ukončení Haagského programu pro oblast justice a vnitřních věcí byl v průběhu roku 2009 vypracován nový víceletý program, tzv. Stockholmský program, jež stanovil obecné priority a politické cíle na období let 2010-2014. Stockholmský program akcentoval význam kooperace v boji proti organizovanému zločinu a stvrdil cíl dobudovat společný evropský azylový systém do roku 2012. Oproti Haagskému programu se Stockholmský program vyznačoval konkrétnějšími cíli. Po ukončení Stockholmského programu k vypracování nového nedošlo, byly nicméně vymezeny strategické směry v oblasti prostoru svobody, bezpečnosti a práva pro období 2014-2020.

Ač se zdá, že otázka azylu je diskutována již dlouhodobě, na jednotném systému není doposud shoda. V důsledku migrační krize došlo k výraznému zdůraznění problémů a nedostatků, se kterými se oblast potýká, což s největší pravděpodobností neusnadní snahy o vytvoření jednotného evropského azylového systému.

Cíle azylové politiky:

• dohled nad tím, zda všechny členské státy plně  provedly společný evropský azylový systém (CEAS)
• snižování motivace k nelegální migraci, boj proti převaděčství a zvyšování účinnosti opatření návratové politiky 
• zvýšení ochrany vnějších hranic EU – financováním a posílením úlohy Evropské agentury pro ochranu vnějších hranic Frontex
• dohled nad fungováním schengenského prostoru
• podporu legální migrace osob disponujících v Evropě potřebnými kvalifikacemi
• zintenzívnění spolupráce se zeměmi mimo EU v zájmu snadnější repatriace nelegálních migrantů

Dublin I, Dublin II, Dublin III. A co dál?

Pro oblast azylu je jednou z nejvýznamnějších iniciativ Dublinský systém stanovující příslušnost k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu. Poprvé byly tyto otázky řešeny v již zmíněné Schengenské prováděcí úmluvě.

Dublinská úmluva byla vypracována a podepsána v roce 1990 a to zejména z důvodu rostoucího počtu žadatelů o azyl a z důvodu vytváření prostoru bez vnitřních hranic. Signatáři dohody byly všechny tehdejší členské státy EU společně s Norskem a Islandem. Úmluva vstoupila v platnost až v roce 1997 a na úmluvu navazovaly další dokumenty. Označení Dublinským systém se používá pro proces zjišťování země příslušné k posouzení žádosti o mezinárodní ochranu.

Dublinská úmluva v první části definovala základní pojmy pojící se s azylovým řízením.

Základní pojmy dle Dublinské úmluvy

•cizinec: každá jiná osoba než státní příslušník členského státu, •žádost o azyl: žádost, kterou cizinec žádá od jednoho členského státu ochranu podle Ženevské konvence, dovolávaje se postavení uprchlíka ve smyslu článku 1 Ženevské konvence doplněné Newyorským protokolem, •žadatelem o azyl: cizinec, který podal žádost o azyl, o níž ještě nebylo definitivně rozhodnuto, •posouzením žádosti o azyl: souhrn opatření pro posouzení rozhodnutí nebo soudy vynesené kompetentními úřady ohledně žádosti o azyl, vyjma řízení o určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl na základě ustanovení této konvence, •povolením k pobytu: každé povolení vydané úřady jednoho členského státu povolující pobyt cizince na jeho území, vyjma víz a povolení k pobytu vydaných během projednávání žádosti o povolení k pobytu nebo žádosti o azyl,  •vstupní vízum: povolení nebo rozhodnutí jednoho členského státu za účelem povolení vstupu cizince na jeho území, s výhradou, že budou splněny ostatní podmínky vstupu, •transitním vízem: povolení nebo rozhodnutí jednoho členského státu za účelem povolení tranzitu cizince na jeho území či do transitní zóny přístavu nebo letiště, s výhradou, že budou splněny ostatní podmínky tranzitu.

Zdroj: Dublinská úmluva

Dublinská úmluva měla v zásadě dva základní cíle: 1) Minimalizovat situace tzv. asylum shopping, tedy nekontrolovaného pohybu žadatele po území smluvních států Schengenu, především v důsledku paralelních či následných žádostí o azyl. Úmluva proto stanovila princip „one chance only“ a 2) Zabránit stavu tzv. „uprchlíka na orbitu“ a zvýšit právní jistoty žadatele o azyl. Žadatel měl získat jistotu, že se jeho případu některý z členských států ujme v poměrně krátkém časovém horizontu a že nebude postupně vracen mezi jednotlivými členskými státy, aniž by některý z nich uznal svoji kompetenci posoudit danou žádost. 

Dublin II

Jak již bylo řečeno, Amsterodamská smlouva do oblasti  azylu přinesla velké změny. Smlouva také deklarovala závazek přijmout do pěti let po jejím vstupu v platnost právní akty upravující kritéria určující odpovědnost  členského státu za posouzení žádosti o azyl. Na základě toho Rada v roce 2003 přijala Nařízení č. 343/2003, stanovující kritéria a mechanismy pro určení státu odpovědného za posouzení žádosti o azyl podané v jednom z členských států Evropských společenství (tzv. Dublin II). Dle nařízení lze stanovit příslušný členský stát na základě
objektivních kritérií. Dublin II nicméně zachoval právo členských států zhodnotit žádost o azyl, která byla na jeho území podána, třebaže je podle kritérií v nařízení  uvedených k jejímu posouzení příslušný jiný členský stát.

Dublin III

Během roku 2007 byly, na základě zhodnocení fungování, indikovány nedostatky Dublinu II a byla navržena revize. Nové nařízení č. 604/2013 následně vstoupilo v účinnost na začátku roku 2014. Dublin III také vychází ze závěrů z Tampere a usiluje o dobudování společného evropského azylového systému. Ten má obsahovat jasnou a proveditelnou metodu určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o azyl.

Kritéria pro určení příslušného státu

Kritéria se dělí do pěti skupin: •Rodinné vazby: Rozhodovat by měl ten stát, ve kterém se legálně zdržuje člen rodiny žadatele, přičemž je důraz kladen zejména na situaci nezletilých žadatelů o mezinárodní ochranu bez doprovodu zákonných zástupců. •Vydané vízum či povolení k pobytu: Příslušný je ten stát, který žadateli vydal povolení k pobytu či vízum. •Neoprávněný vstup a pobyt: Příslušný je ten stát, jehož státní hranici neoprávněně žadatel překročil při přicházení ze třetího státu nebo kde alespoň 5 měsíců neoprávněně pobýval, pokud nelze zjistit, jak na území států přicestoval. •Bezvízový styk: Příslušný je ten stát, kam žadatel vstoupil a je osvobozen od vízové povinnosti. •První podaná žádost o azyl: Příslušným je ten členský stát, kde žadatel požádal o mezinárodní ochranu poprvé.

Zdroj: Ministerstvo vnitra ČR a Dublinské nařízení

Dublinské nařízení stanovuje také další postupy při určení příslušného státu.

• Každý členský stát současně může z humanitárních  důvodů, na žádost jiného členského státu nebo z vlastního rozhodnutí z jakéhokoli důvodu převzít žadatele o azyl a posoudit jeho žádost o mezinárodní ochranu, i když není příslušný podle výše uvedených kritérií. 
• Členský stát, který je podle kritérií v Nařízení  vedených určen jako příslušný k posuzování žádosti o mezinárodní ochranu, je následně obecně povinen převzít na své území žadatele o mezinárodní ochranu, který podal žádost v jiném členském státě a dokončit posuzování jeho žádosti o azyl, případně převzít zpět na své území žadatele o mezinárodní ochranu, který na něm podal žádost a následně území opustil.
• Povinnost členského státu převzít žadatele zaniká v případě, že jiný členský stát vydal žadateli vízum či povolení k pobytu, a dále v případě, že žadatel prokazatelně vycestoval z území členských států EU na dobu delší, než jsou tři měsíce (blíže viz. Ministerstvo vnitra ČR).

Informace o podaných žádostech o azyl lze získat ze speciálního systému EURODAC, který vznikl za účelem uplatňování Dublinské úmluvy. EURODAC je systém, jenž porovnává otisky prstů žadatelů o azyl a některých ilegálních přistěhovalců. Prostřednictvím tohoto systému mohou členské státy identifikovat žadatele o azyl a osoby, zadržené v souvislosti s nezákonným překročením vnější hranice EU. Otisky prstů jsou žadatelům o azyl povinně snímány již od roku 2003. V současné době je systém právně ošetřen nařízením č. 603/2013, které bylo přijato zejména pro efektivnější fungování nařízení Dublin III a také kvůli tomu, aby orgány činné v trestním řízení a EUROPOL mohly do systému vstupovat. Systém shromažďuje otisky prsů cizinců starších 14 let, kteří podali žádost o mezinárodní ochranu.

Kromě otisků prstů zahrnují údaje zasílané zeměmi EU:

• zemi původu v EU;
• pohlaví dané osoby;
• místo a datum podání žádosti o azyl nebo zadržení dané osoby;
• referenční číslo;
• datum sejmutí otisků prstů;
• datum předání údajů ústřední jednotce.

V červnu 2015 se Komise zavázala k externí studii týkající se provádění Dublinu III. Závěry studie, která byla vydána v prosinci 2015, mají sloužit k revizi nařízení a k vypracování tzv. Dublinu IV.

Unie systém stanovení země odpovědné za azylové řízení měla jasně nastaven a byl v podstatě funkční. Nicméně ve světle solidarity a snahy o předejití humanitární katastrofy na svoje normy a pravidla de facto rezignovala. S postupným nárůstem příchozích osob na území starého kontinentu přestala fungovat registrace cizinců, což  způsobilo nekontrolovatelný pohyb po celém území EU. Zlomovým okamžikem bylo také prohlášení německé kancléřky Angely Merkelové, že Německo přijme všechny syrské uprchlíky. Nejen tyto ale i další události vedly k postupnému zhroucení dublinského systému. Jednotlivé členské státy se vyrovnávaly s přílivem uprchlíků vlastním způsobem a více než 20 let po otevření  Schengenského prostoru začaly na hranicích opětovně vyrůstat ploty a zábrany.

Množství příchozích osob se Unie pokusila doposud neúspěšně řešit kvótami na přerozdělování uprchlíků. Komise ve své 14. zprávě o pokroku v dané oblasti informovala, že v roce 2017 se tempo relokace podstatně zvýšilo a od listopadu 2016 tak přesuny dosáhly počtu více než 1 000 osob měsíčně. V rámci dvouletého programu přerozdělování žadatelů o azyl podle kvótového systému tak bylo přerozděleno z Itálie a Řecka téměř 34 000 osob (dle údajů Komise z roku 2018),,což však stále představuje pouze 23 % ze zamýšleného počtu 160 tisíc uprchlíků. Tyto údaje tak dokazují nefunkčnost celého systému kvót.

Jelikož však státy V4 tento dočasný nouzový mechanismus pro relokaci z roku 2015 nedodržovaly, Komise v červnu 2017 zahájila řízení o nesplnění povinnosti proti České republice, Maďarsku a Polsku. V lednu 2018 pak Komise proti těmto státům podala žaloby před  Soudním dvorem EU kvůli porušení předpisů práva EU o relokaci žadatelů o azyl. První jednání by se měla konat nejdříve v listopadu nebo v prosinci 2018. Neshody mezi členskými státy panovaly i nad konceptem povinných kvót na přerozdělení uprchlíků, který Komise navrhla v roce  2016. Velkým průlomem v dané oblasti bylo zasedání Evropské rady v červnu 2018, kde se lídři členských států dohodli na dobrovolné relokaci a přesídlování. Koncept povinných kvót byl tak definitivně odmítnut. 

Relokační mechanismy

•V září 2015 Komise navrhla přemístit 120.000 lidí, kteří potřebují mezinárodní ochranu z Itálie (15.600), Řecka (50.400) a Maďarska (54.000). •V květnu 2015 Komise navrhla z Itálie a Řecka přemístit do jiných členských států EU celkem 40.000 osob na základě rozdělovacího klíče.

Zdroj: Evropská komise

Návrat ke starým pořádkům

Unie si uvědomuje, že vzhledem k evropské demografické  situaci bude nutné, aby na její území přicházeli obyvatelé ze třetích států. V této oblasti již probíhá několik iniciativ a EU např. usiluje o kvalifikované vědce a studenty ze zahraničí. Současná situace je ovšem jenom těžko zvládnutelná a společně s porušováním jasně stanovených pravidel vede k růstu bezpečnostních hrozeb, strachu a postupné  radikalizaci obyvatel EU.

Komise 6. dubna 2016 představila sdělení celým názvem Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě – Zlepšit společný evropský azylový systém a zdokonalit zákonné možnosti, jehož cílem je, jak už název napovídá, zlepšení azylového systému. Komise hned na počátku dokumentu apeluje na nutnost dodržování stávajících pravidel, která jsou často porušována. Unie je přesvědčena, že stávající rámec by krizi nedokázal čelit ani v případě, že by státy pravidla dodržovaly. Krize dle Komise odhalila veškeré nedostatky, které systém měl/má. Komise tak navrhuje reformu systému; opírá se přitom o jednání Evropské rady ze dne 18. a 19. února a ze dne 17. a 18. března 2016, na kterých došlo k dohodě o nutnosti zajištění humánní a účinné azylové politiky. 

Komise chce revidovat azylové řízení tak, aby bylo spravedlivější pro členské státy EU a odpovědnost nenesly jen některé z nich.

„Obecným cílem je přejít od systému, který svou koncepcí nebo nedostatečným prováděním klade neúměrnou odpovědnost na některé členské státy a podporuje nekontrolované a nelegální migrační toky, ke spravedlivějšímu systému, jenž zajistí řádné a bezpečné způsoby cesty do EU pro státní příslušníky třetích zemí, kteří potřebují ochranu nebo kteří mohou přispět k hospodářskému rozvoji EU.“

Komise sdělením odkazuje na doposud spuštěné iniciativy, prostřednictvím nichž chce současnou situaci řešit. Jejich množství a pouze částečná provázanost naznačuje, že Unie vydává návrhy v rychlém sledu bez hlubší přípravy a vzájemného propojení.

Jednou z iniciativ je Evropská pohraniční a pobřežní stráž, která zahájila činnost v říjnu 2016 a rozšiřuje působení agentury Frontex s cílem přispět k obnovení oslabeného Schengenského systému. Jejím úkolem je monitorovat vnější hranice, bojovat proti přeshraničnímu zločinu a terorismu, ale také sledovat migrační toky,  provádět záchranné operace zejména na moři a v případě dohody na území sousedních třetích zemí a pomáhat migrantům, kteří se dobrovolně rozhodnou vrátit do země
původu. Zatím byla podepsána Dohoda o operativní spolupráci s Albánií, s Bývalou jugoslávskou republikou Makedonií byl podepsán návrh dohody o postavení jednotek, s Černou Horou dohodnut návrh dohody na technické úrovni a jednání se Srbskem a Bosnou a Hercegovinou stále pokračují.

Některé iniciativy a sdělení Komise týkající se ochrany hranic

•Evropský program pro migraci (KOM(2015)240) •Akční plán EU proti pašování migrantů (2015-2020) (KOM(2015)285) •Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1953 ze dne 26. října 2016, kterým se zavádí evropský cestovní doklad pro návrat neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí a zrušuje doporučení Rady ze dne 30. listopadu 1994 •Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1625 ze dne 14. září 2016, kterým se mění nařízení (ES) Ā. 1406/2002, kterým se zřizuje Evropská agentura pro námořní bezpečnost •Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/1624 ze dne 14. září 2016 o Evropské pohraniční a pobřežní stráži a o změně nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2016/399 a zrušení nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) Ā. 863/2007, nařízení Rady (ES) Ā. 2007/2004 a rozhodnutí Rady 2005/267/ES. •Plán pro návrat k Schengenu (KOM(2016)120) •Návrh nařízení, kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, pokud jde o používání systému vstupu/výstupu (EES) (KOM(2016)196) •Návrh Nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, pokud jde o pravidla pro dočasné znovuzavedení ochrany vnitřních hranic (COM (2017)571) •Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU)  (2017/2225), kterým se mění nařízení (EU) 2016/399, pokud jde o používání Systému vstupu/výstupu (EES)

Sdělení explicitně stanovuje, že „krize odhalila nedostatky v koncepci a provádění systému, zejména pokud jde o dublinská ujednání.“. Komise nezvládnutí situace vysvětluje tím, že v době masivního přílivu migrantů, klade/kladl současný systém právní odpovědnost za velkou většinu žadatelů o azyl na omezený počet členských států, které nejsou schopny tuto situaci zvládnout.

Text sdělení je rozdělen do dvou základních celků, z nichž první se – zaměřuje na silnou a udržitelnou společnou azylovou politiku a druhý – na zajištění a podporu bezpečných a legálních migračních tras.

I. Zaměření na silnou a udržitelnou společnou azylovou politiku

Komise si ve sdělení uvědomuje, že je nezbytné řešit problémy spojené s azylem také v delším časovém horizontu. Akce, které mají zajistit opětovnou kontrolu nad správou hranic, jsou pouze krátkodobým řešením, které napomůže řešit problém jako takový. Navrhuje pět priorit, jež jsou dle ní zásadní pro zlepšení evropského azylového systému a měly by mít pozitivní dopad i v delším časovém horizontu.

Pět priorit pro zlepšení evropského azylového systému

•Vytvoření udržitelného a spravedlivého systému pro určení členského státu odpovědného za žadatele o azyl Cíl: Přizpůsobit společný evropský azylový systém tak, aby se dokázal lépe vypořádat s vysokým počtem žadatelů o azyl / uprchlíků a zajistit vysokou míru solidarity a spravedlivého sdílení odpovědnosti mezi členskými státy prostřednictvím spravedlivého rozdělování žadatelů o azyl. •Posílení systému Eurodac Cíl: Podpořit uplatňování dublinského nařízení a usnadnit boj proti nelegální migraci. •Dosažení větší konvergence v azylovém systému EU Cíl: Posílit a harmonizovat pravidla společného evropského azylového systému, aby se zajistilo rovnější zacházení v celé EU a omezily se nežádoucí motivační faktory pro vstup na území EU.  •Předcházení druhotnému pohybu v rámci EU Cíl: Zajistit, aby fungování dublinského mechanismu nenarušovaly zneužívání a tzv. „asylum shopping“ ze strany žadatelů o mezinárodní ochranu a osob požívajících mezinárodní ochrany. •Nový mandát pro agenturu EU pro otázky azylu Cíl: Usnadnit fungování společného evropského azylového systému a revidovaného dublinského mechanismu přerozdělování, vyvinout cílená opatření v klíčových oblastech a zajistit harmonizovanější posuzování potřeby ochrany ve všech členských státech.

Zdroj: Sdělení Komise – Zlepšit společný evropský azylový systém a
zdokonalit zákonné možnosti

Pro naplnění priorit Komise navrhuje několik kroků. Primárně usiluje o reformu dublinského systému, k čemuž se ovšem zavázala již dříve v rámci evaluace Dublinu III. Navrhuje dvě základní cesty:

1) Doplnit současný systém o spravedlivý nápravný mechanismus, což by znamenalo, že by stávající kritéria pro určení odpovědnosti zůstala v podstatě
zachována, ale systém by byl doplněn o nápravný mechanismus, jenž by byl založen na distribučním klíči.

2) Nový systém rozdělování žádostí o azyl v EU na základě distribučního klíče, pod nímž si lze představit, že by určení příslušnosti nebylo vázáno na členský stát první žádosti nebo nelegálního vstupu. Ale namísto toho by příslušnost byla stanovena na základě distribučního klíče odrážejícího relativní velikost, bohatství a přijímací kapacity členských států.

Posílení systému EURODAC by mělo probíhat prostřednictví rozšíření jeho působnosti mimo oblast azylu. Tento krok by měl pomoci při účinném monitorování neoprávněných vstupů na vnějších hranicích a následných přesunů.

V rámci upevnění postavení agentury by Komise chtěla posílit mandát úřadu EASO (Evropský podpůrný azylový úřad, European Asylum Support Office). Agentura by měla být zodpovědná za hodnotící mechanismus sledování členských států a jejich dodržování norem v oblasti azylové politiky. V případech, kdy by agentura zjistila, že členský stát nepřijal žádná nebo pouze nedostatečná opatření, mohla by být Komise oprávněna stanovit prostřednictvím prováděcích aktů operativní opatření, která by musel členský stát přijmout. Agentura by měla také zajistit harmonizovanější posuzování žádostí o mezinárodní ochranu v celé EU, a to na základě kritérií vymezených v kvalifikační směrnicí.

Evropský podpůrný azylový úřad (EASO)

•Postavení: agentura EU sídlící od roku 2011 na Maltě •Právní základ: nařízení č. 439/2010 •Cíl: působí jako centrum odborných znalostí v oblasti azylu; přispívá k rozvoji společného evropského azylového systému; pomáhá členským státům plnit evropské i mezinárodní závazky v oblasti ochrany osob v nouzi; poskytuje praktickou a technickou podporu členským státům a Komisi; poskytuje operativní podporu členským státům, jejichž azylové a přijímací systémy jsou vystaveny mimořádnému tlaku.

Zdroj: European Asylum Support Office

II. Zajištění a podpora bezpečných a legálních migračních tras

Přes současný stav Unie dále podporuje proaktivní politiku legálních způsobů vstupu na své území. Na základě Agendy pro udržitelný rozvoj 2015-2030 má Unie udržovat pozitivní přístup k migrantům.

Agenda pro udržitelný rozvoj 2015-2030

•Globální agenda navazující na agendu Rozvojových cílů tisíciletí (MDGs) • Agenda udržitelného rozvoje byla oficiálně schválena na summitu OSN v září 2015 v New Yorku • Cíle udržitelného rozvoje jsou výsledkem tříletého procesu vyjednávání, který začal na Konferenci OSN o udržitelném rozvoji v roce 2012 v Riu de Janeiru • Agenda stanovuje 17 Cílů udržitelného rozvoje (SDGs)

Zdroj: OSN

Unie v rámci legálního vstupu na své území na jedné straně podporuje více legálních způsobů zajišťujících cestu do Evropy pro osoby, které potřebují mezinárodní ochranu. Na straně druhé potřebuje kanály, kterými by přilákala talenty, které jsou potřeba pro řešení demografických problémů a nedostatků v oblasti dovedností. S oběma možnostmi souvisí nutnost efektivní integrace osob ze třetích zemí. Sdělení definuje pět základních způsob, jak podpořit legální migraci.

Podpora legální migrace ze strany EU

•Strukturovaný systém přesídlování: Komise by měla předložit návrh rámce politiky EU v oblasti přesídlování, jenž by měl zavést společná pravidla pro přijímání a distribuci, pro status, který se má přiznávat přesídlovaným osobám, pro finanční podporu a opatření odrazující od druhotného pohybu. • Reforma směrnice EU o modré kartě: Revizí by mělo dojít k posílení role coby celoevropského systému, např. pro vysoce kvalifikované státní příslušníky třetích zemí by mohl být zaveden harmonizovaný přístup zahrnující flexibilnější podmínky přijímání, zdokonalené postupy pro přijímání a posílená práva. • Opatření na přilákání a podporu inovativních podnikatelů, kteří mohou podnítit hospodářský růst a pomoci vytvořit pracovní místa. • Hodnocení stávajících právních pravidel pro migraci v rámci programu REFIT s cílem racionalizovat a zjednodušit stávající pravidla pro různé kategorie státních příslušníků třetích zemí pro účely pobytu, práce nebo studia v EU. • Užší spolupráce s třetími zeměmi jako součást stávajících politických dialogů a operativní spolupráce v rámci globálního přístupu k migraci a mobilitě za účelem zajištění účinnějšího řízení migračních toků.

Zdroj: Evropská komise

Komise usiluje o strukturovaný systém pro přesídlení. Ten by navázal jak na stávající přesídlovací mechanismus, tak na část dohody s Tureckem z března 2016, jež stanovuje, že za každého Syřana vráceného z Řecka do Turecka bude jiný Syřan přesídlen z Turecka do EU. Na základě dřívějších iniciativ chce Komise předložit návrh rámce stanovující jednotný přístup. V oblasti přesidlování by chtěla jít Unie příkladem všem ostatním státům, a z toho důvodu je důležité zvýšit angažovanost na mezinárodních fórech zaměřených na řešení problémů spojených s migrací, jako jsou programy UNHCR pro přesídlování ve světě, ale také např. ve skupině G20. Unie chce touto cestou zajistit, aby přesídlení probíhalo spravedlivým dílem nejen na území EU, ale také celosvětově. V současné době je tak zásadní, aby EU a její členské státy zaujaly vedoucí úlohu při vyjednávání Globálního paktu o migraci na půdě OSN, zejména pak s ohledem na rozhodnutí USA z jednání odejít.

V posledních takřka 15 letech Unie spustila několik iniciativ, jež by měly zajistit legální přístup do EU.

Iniciativy pro řízenou politiku v oblasti legální migrace

• Směrnice o podmínkách pro vstup a pobyt státních příslušníků třetích zemí za účelem výkonu zaměstnání vyžadujícího vysokou kvalifikaci č. 2009/50/ES  • Směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí na základě převedení v rámci společnosti č. 2014/66/EU • Směrnice o podmínkách vstupu a pobytu státních příslušníků třetích zemí za účelem zaměstnání jako sezónní pracovníci č. 2014/36/EU • Směrnice o jednotném postupu vyřizování žádostí o jednotné povolení k pobytu a práci na území členského státu pro státní příslušníky třetích zemí a o společném souboru práv pracovníků ze třetích zemí oprávněně pobývajících v některém členském státě č. 2011/98/EU • Směrnice o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty č. 2003/109/ES • Směrnice o právu na sloučení rodiny č. 2003/86/ES

Zdroj: Evropská komise

Komise v rámci snahy o přilákání kvalifikované síly usiluje jednak o revizi některých z výše uvedených směrnic (např. směrnice o tzv. modré kartě (č. 2009/50/ES)), ale také projednává řadu nových iniciativ, jak bylo uvedeno výše.

Za účelem užší spolupráce se třetími zeměmi byl v červnu 2016 schválen nový Rámec pro migrační partnerství, takzvané migrační kompakty. Jedná se o rámcové dohody, jejichž cílem je rovnocenná spolupráce EU s třetími zeměmi v oblasti migrace a rozvoje. Za spolupráci v oblasti navracení migrantů a střežení hranic nabízí EU finanční i technickou pomoc při rozvoji třetích zemí a vytvoření takových podmínek, které by motivovaly jejich obyvatele zůstat v domovském státě. Kompakty byly zatím podepsány s Mali, Nigerem, Nigérií, Senegalem a Etiopií.

Komise chce revidovat také systém vstupu/výstupu

V souvislosti se sdělením Komise vydala také revidovaný návrh nařízení, kterým by měl být zřízen tzv. systém vstupu/výstupu s cílem urychlit, zjednodušit a zlepšit hraniční kontroly státních příslušníků třetích zemí přijíždějících do EU. Návrh je součástí širšího balíku týkajícího se správy vnějších hranic EU. Navrhovaný systém by měl poskytovat informace o krátkodobých pobytech a zlepšit odhalování padělaných dokladů stejně jako případů zneužívání totožnosti. Vztahovat by se měl na všechny občany třetích zemí s povolením ke krátkodobému pobytu v  schengenském prostoru (tzn. maximálně 90 dní během 180denního období). Návrh počítá s tím, že systém bude evidovat jméno, druh cestovního dokladu, biometrické údaje a datum a místo vstupu a výstupu.

Systém by měl fakticky nahradit doposud platné ruční razítkování dokladů, které je zdlouhavé a neefektivní. Návrh v prosinci 2016 schválila Rada a byl předložen ke schválení Evropskému parlamentu. Na konci října 2017 byl návrh diskutován v Evropském parlamentu a Radě. V prosinci 2017 vstoupilo dané nařízení v platnost. 

V návaznosti na sdělení, které však nepředstavovalo legislativní návrh, Komise vydala v květnu 2016 první balíček legislativních návrhů – Na cestě k udržitelnému a spravedlivému společnému evropskému azylovému systému a v červenci 2016 druhý soubor legislativních návrhů – Dokončení reformy společného evropského azylového systému: dosažení účinné, spravedlivé a humánní azylové politiky, kterými zkompletovala celkový návrh reformy společného evropského azylového systému. Tyto legislativní návrhy jsou v současnosti projednávány v Parlamentu a v Radě. Pro dosažení větší konvergence Komise navrhla přeměnu stávajících směrnice o azylovém řízení na nová přímo použitelná nařízení: 

• Zjednodušení, upřesnění a zkrácení azylových řízení, včetně společného seznamu bezpečných zemí původu.
• Vytvoření kvalifikační směrnice udávající, kdo splňuje podmínky pro přiznání mezinárodní ochrany.
• Stanovení podmínek přijímaní jako například čekací lhůta.
• Reforma dublinského nařízení, jehož součástí je stálý relokační mechanismus.
• Revizi databáze otisků prstů žadatelů o azyl Eurodac.
• Přeměna EASO na plnohodnotnou Agenturu EU pro otázky azylu (tzv. EUAA) s posíleným mandátem a značně rozšířenými úkoly.
• Rámec Unie pro přesídlování, jenž stanoví společná pravidla EU pro přijímání státních příslušníků třetích zemí, včetně finanční podpory.

Mezi členskými státy EU taktéž nadále přetrvávají významné rozdíly v tom, jaké druhy řízení používají, jaké podmínky přijetí poskytují žadatelům, jakou část
žádostí uznají, či jaký druh ochrany příjemcům mezinárodní ochrany udělí, což vede k druhotnému pohybu a nerovnoměrnému rozdělení odpovědnosti mezi státy. S cílem harmonizovat přijímací podmínky v EU navrhla Komise v červenci 2016 přepracované znění Směrnice č. 2013/33/EU). O daném návrhu se nyní jedná v Radě a EP.

Aby se zabránilo druhotnému pohybu žadatelů o azyl, mělo by být taktéž jasně stanoveno, že uprchlíci mají nárok na práva a dávky pouze v tom členském státě, který jim poskytl ochranu a v němž mají povinnost se zdržovat. To, že daná osoba neoprávněně opustí území příslušného členského státu, by mohlo představovat důvod pro zahájení přezkoumání statusu. S tím souvisí i možná revize směrnice o dlouhodobém pobytu (Směrnice č. 2003/109/ES). V souvislosti s úsilím o komplexní harmonizaci postupů v celé Unie je důležité jasně definovat a následně využívat  mechanismus „bezpečné země“. Tento mechanismus totiž zajišťuje, aby některé žádosti byly prohlášeny za nepřípustné. Komise z toho důvodu v únoru 2016 vyzvala členské státy, aby přijaly společný evropský seznam bezpečných zemí původu, který zahrnuje Albánii, Bosnu a Hercegovinu, Bývalou jugoslávskou republiku Makedonii,
Kosovo, Černou Horu, Srbsko a Turecko.

Cílem je jednak urychlit žádosti o azyl od občanů těchto zemí, které jsou považovány za „bezpečné“, jednak sjednotit míru uznávání žádostí o azyl a zamezit tak  sekundárnímu pohybu napříč EU. Jednání o návrhu nařízení, kterým se vytváří společný seznam EU bezpečných zemí původu však postupuje velmi pomalu. V dubnu 2018 Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci (LIBE) například vyňal Turecko ze společného seznamu. O tomto postoji bude následovat hlasování na plénu Evropského parlamentu a poté se na jeho základě zahájí vyjednávání s Radou EU.

Současné plánované kroky a iniciativy

• Vypracování koncepcí regionálních platforem pro vylodění s pevně stanovenými postupy a pravidly, které zajistí rychlé a bezpečné vylodění zachráněných osob na obou březích Středozemního moře. Cílem je rychlým a bezpečným způsobem odlišit ekonomické migranty od žadatelů o azyl. Zřízení těchto center na africkém kontinentu již však některé africké státy odmítly, vyjednávání tak nejspíš budou dlouhá a citlivá. 
• Dobrovolné zřízení kontrolovaných středisek v členských státech EU, které by rozlišovaly nelegální migranty, kteří budou navráceni, od osob, které potřebují mezinárodní ochranu. 
• Relokace a přesídlování migrantů na dobrovolné bázi.
• Intenzivní úsilí směřující k zastavení činnosti převaděčů migrantů, zvýšení podpory pro oblast Sahelu, libyjskou pobřežní stráž, pobřežní komunity, posílení spolupráce a podpora zemí původu a tranzitu, zajištění urychleného
  navracení, předcházení vzniku nových migračních tras, úplné provedení
  prohlášení EU a Turecka, spolupráce s partnery v oblasti západního Balkánu.
• Rozvoj a podpora spolupráce mezi EU a Africkou Unií.

Shrnutí

Evropská unie si od 90. let 20. století postupně nastavovala a konkretizovala pravidla pro udělování azylu a tento proces dospěl do fáze evaluace již třetího dublinského nařízení (tzv. Dublin III). Systém ovšem při první větší zatěžkávací zkoušce selhal a státy na něj rezignovaly. V současné situaci si lze jen těžko představit, zda by v případě podpory všech členských států byl systém udržitelný. Teoreticky by totiž většina žádostí připadala na Řecko a Itálii, což by bez pomoci ostatních bylo nad jejich možnosti. 

Došlo nicméně k tomu, že státy žadatele o azyl neregistrovaly a umožnily jejich další pohyb do Schengenského prostoru. Fakt, že do EU přichází velké množství osob nelegálně a bez dostatečné registrace, umocňuje strach a podporuje radikální myšlenky napříč Unií. Na druhou stranu může tento stav u potenciálních žadatelů o azyl vyvolávat dojem snadného přístupu na území EU.

V rámci řešení této krize se Komise rozhodla usilovat o změnu stávajících pravidel. O reformě unijního azylového systému, kterou předložila členským zemím a EP po dvou částech v roce 2016, se dosud vedou rozsáhlé diskuse. Jednání o pěti ze sedmi legislativních návrhů, týkající se například posílení databáze Eurodac, stejných pravidel při udělování azylu a shodných podmínky pro azylanty po přijetí, je téměř dokončeno. Rakouské předsednictví tedy bude usilovat o rozdělení balíku reforem do dvou částí, aby členské státy EU přijaly alespoň ty části projednávané reformy unijního azylového systému, na nichž v zásadě panuje shoda.

V současné době se stále vedou jednání o Novém migračním paktu EU, který by měl nahradit dosavadní systémy Dublin. Více o Novém migračním paktu zde: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/promoting-our-european-way-life/new-pact-migration-and-asylum_cs

Instituce EU

Evropská komise

Odpovědným komisař je Ylva Johansson. Generální ředitelství pro migraci a vnitřní věci vede Monique Pariat. 

Evropský parlament

Od roku 2005 je Parlament spolunormotvůrcem právních aktů týkajících se azylu. Parlament může podat žalobu na neplatnost k Soudnímu dvoru. Tohoto nástroje využil ke zrušení ustanovení týkajících se podmínek přijímání společného seznamu třetích zemí považovaných za bezpečné země původu a bezpečných třetích zemí v Evropě podle směrnice Rady 2005/85/ES.

Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci
– Výboru předseda Juan Fernando López Aguilar ze Skupiny progresivní aliance socialistů a demokratů. Za Českou republiku ve výboru zasedá Alexandr Vondra (ODS) a Tomáš Zdechovký (KDU-ČSL) a náhradník Ondřej Kovařík.

Rada EU

Rada pro spravedlnost a vnitřní věci
– obvykle zasedá jednou za tři měsíce.

Rada pro zahraniční věci
– předsedou je vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Tuto funkci v současnosti zastává Josep Borrell Fontelles. Vysokému představiteli je nápomocna Evropská služba pro vnější činnost.

Pracovní skupina na vysoké úrovni pro azyl a migraci
– pracovní skupina slouží jako ústřední fórum pro strategické diskuse a iniciativy v rámci globálního přístupu k migraci a mobilitě.

Důležité legislativní akty

• Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1601 ze dne 22. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka;
• Rozhodnutí Rady (EU) 2015/1523 ze dne 14. září 2015, kterým se stanoví dočasná opatření v oblasti mezinárodní ochrany ve prospěch Itálie a Řecka;
• Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 603/2013 ze dne 26. června 2013 o zřízení systému „Eurodac“ pro porovnávání otisků prstů za účelem
  účinného uplatňování nařízení (EU) č. 604/2013, kterým se stanoví kritéria a postupy pro určení členského státu příslušného k posuzování žádosti o
  mezinárodní ochranu podané státním příslušníkem třetí země nebo osobou bez státní příslušnosti v některém z členských států, a pro podávání žádostí
  orgánů pro vymáhání práva členských států a Europolu o porovnání údajů s údaji systému Eurodac pro účely vymáhání práva a o změně nařízení (EU) č.
  1077/2011, kterým se zřizuje Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva;
• Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU ze dne 26. června 2013, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu;
• Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/32/EU ze dne 26. června 2013 o společných řízeních pro přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany;
• Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/95/EU ze dne 13. prosince 2011 o normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli požívat mezinárodní ochrany, o jednotném statusu pro uprchlíky nebo osoby, které mají nárok na doplňkovou ochranu, a o obsahu poskytnuté ochrany;
• Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 439/2010 ze dne 19. května 2010 o zřízení Evropského podpůrného úřadu pro otázky azylu;
• Směrnice Rady 2001/55/ES ze dne 20. července 2001 o minimálních normách pro poskytování dočasné ochrany v případě hromadného přílivu vysídlených osob a o opatřeních k zajištění rovnováhy mezi členskými státy při vynakládání úsilí v souvislosti s přijetím těchto osob a s následky z toho plynoucími.

Proces rozhodování se v rámci EU v důsledku Lisabonské smlouvy nijak nezměnil.