Debata o spolupráci v citlivých otázkách národní bezpečnosti byla členskými státy tehdejšího společenství uhlí a oceli zahájena hned v roce 1950. Francouzský návrh na zřízení Evropského obranného společenství (EOS) byl odpovědí na snahy USA a Velké Británie znovuvyzbrojit Západní Německo a zapojit ho do obranného systému Západu. Podle dlouho vyjednávané, a nakonec i podepsané smlouvy měla kromě jiného vzniknout i pozice evropského ministra obrany a společná evropská armáda.

Změna vnějších podmínek a nespokojenost s konečnou podobou dokumentu, ale vedla k neúspěchu ratifikačního procesu, když se francouzské Národní shromáždění smlouvou a založení EOS odmítlo v roce 1954 zabývat.

Důsledkem bylo přesunutí všech debat o bezpečnostních otázkách do Severoatlantické aliance, kam v následujícím roce přistoupila SRN, a rezignace evropského integračního procesu na jakoukoli spolupráci v oblasti vojenství až do konce studené války.

Rostoucí ekonomická spolupráce ovšem měla řadu důsledků pro vnější vztahy členských států Evropského hospodářského společenství (EHS). Ty jednaly na mezinárodní scéně zcela samostatně a jejich ministerstva zahraničních věcí ani neměla žádné institucionalizované kanály spolupráce. Se společnou obchodní politikou se ale důležitý nástroj k provádění zahraniční politiky přenesl na evropskou úroveň a státy jej nemohly využívat pro své vlastní zahraničně-politické účely.

Členské státy si toho byly dobře vědomy, dlouho se ale nedokázaly shodnout, jakým způsobem své zahraniční politiky přiblížit a koordinovat. Několik návrhů z dílny francouzského prezidenta de Gaulla (tzv. Fouchetovy plány) se nesetkalo s pochopením zejména menších členských států.

První konkrétní krok ke koordinaci zahraniční politiky učinily státy Evropských společenství (ES) až v roce 1970 zřízením Evropské politické spolupráce (EPS), systému pravidelných konzultací stanovisek k nejdůležitějším otázkám mezinárodních vztahů. EPS ovšem nebyla víc než právě jen konzultace. Jejich výsledkem nemohlo být žádné závazné stanovisko ani společná akce.

Celá spolupráce navíc stála mimo institucionální rámec ES (ačkoli Komise byla požádána o stanovisko, pokud se probírané téma dotýkalo záležitostí ES). Oficiální vazbu mezi EPS a ES přinesl Jednotný evropský akt, ale posun k aktivnější společné politice musel počkat až do konce studené války a založení SZBP.

Prohloubení spolupráce v zahraniční a bezpečnostní politice na počátku 90. let se neobešlo od kontroverzí. Řadě členských států vyhovoval konzultační model EPS a nepociťovaly potřebu vytvářet vedle NATO (a z hibernace probuzené Západoevropské unie) další rámec pro bezpečnostní spolupráci.

Jiné státy ovšem cítily potřebu posunout se v integraci o krok dále a považovaly stávající podobu EPS za nedostatečnou. Ve výsledku tak sice nová smlouva zahraniční a bezpečnostní politiku obsahovala a umožňovala i její společné provádění, vztahovaly se na ni ovšem odlišná pravidla než na spolupráci ekonomickou.

Státy si zachovaly absolutní kontrolu nad jejím obsahem díky jednomyslnému rozhodování a nadnárodním institucím – Komisi, Parlamentu a Evropskému soudnímu dvoru – neponechaly žádný, nebo téměř žádný vliv. Akademická obec později připodobnila nově vzniklou strukturu Evropské unie k antickému chrámu o třech pilířích, které se lišily právě formou, jakou v nich společné politiky vznikaly. Společná zahraniční a bezpečnostní politika se v tomto chápání stala pilířem druhým.

Zdroj: Petr Fiala, Markéta Pitrová: Evropská unie, Centrum pro studium demokracie a kultury, Brno 2009 (upraveno)

Od Maastrichtu k Lisabonu – reformy SZBP

Evropská unie si sice do vínku dala možnost provádět společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, reálné události ale brzy ukázaly, že členské státy této možnosti využívají jen omezeně. Založení SZBP nijak nepomohlo k vytvoření společné pozice Unie po rozpadu a během válek v Jugoslávii, ani Unie nedokázala sama vyřešit humanitární krizi v Kosovu na přelomu let 1998-9.

Důsledkem byla celá řada postupných změn, kterými Unie modifikovala svoji zahraničně-politickou spolupráci v každé další reformě primárního práva. Postupně zřídila novou funkci vysokého představitele pro SZBP, který měl asistovat předsednictví při provádění SZBP a komunikaci s partnery Unie, spustila spolupráci v oblasti vojenské spolupráce a krizového managementu a vytvořila příslušné pracovní skupiny pro její řízení a konečně Lisabonskou smlouvou zásadně reformovala svoji institucionální strukturu v oblasti vnějších vztahů.

Hlavní zlomovou linií mezi „vnějšími vztahy“ a „společnou zahraniční a bezpečnostní politikou“ tvoří různý způsob zapojení institucí a odlišný způsob rozhodování, který se shodoval s hranicí mezi prvním a druhým pilířem EU. V prvním pilíři, do nějž patřila například společná obchodní politika, rozvojová pomoc nebo Evropská politika sousedství, hrály značnou roli Komise a Parlament a Rada v mnoha otázkách rozhodovala kvalifikovanou většinou.

Ve druhém pilíři, samotné SZBP pokrývající klasickou diplomacii, vojenskou spolupráci a krizový management, ležela odpovědnost téměř výhradně na Radě rozhodující jednomyslně.

Lisabonská smlouva sice zrušila pilířovou strukturu Unie a pokusila se sjednotit vnější zastupování EU napříč vnějšími aktivitami, odlišná pravidla pro rozhodování SZBP ovšem ponechala. V rámci SZBP tak státy stále dospívají k rozhodnutí téměř vždy jednomyslně. Vliv Komise je výrazně omezen, Evropský parlament nemá v podstatě vůbec žádný vliv a Evropský soudní dvůr je ze SZBP zcela vyloučen. Také implementace konkrétních rozhodnutí leží valnou měrou na bedrech členských států.

Nástroje zahraniční a bezpečnostní politiky

V rámci SZBP nemůže Evropská unie přijímat žádná legislativní opatření. To znamená, že se všechna rozhodnutí vztahují pouze ke konkrétním situacím a nemají obecnou platnost. Pro členské státy jsou sice závazná, ale vzhledem k tomu, že evropské právo nezná žádné sankce za porušení, tlak na jejich dodržování je pouze politický – státy jsou vedeny snahou zůstat spolehlivým partnerem

Obecné směřování SZBP a strategické zájmy a cíle

Směřování Unie vymezuje svými rozhodnutími Evropská rada. Může se jednat o cíle evropské politiky vůči zemím nebo regionům, ale také v rámci jednotlivých témat zahraniční politiky, jako je například nešíření zbraní hromadného ničení.

V konkrétních otázkách zeměpisné nebo tematické povahy přijímá Rada rozhodnutí, která vymezují společný postoj Unie. Takové rozhodnutí například může definovat názor EU v rámci probíhajících mezinárodních jednání nebo vést k sankcím proti představitelům nedemokratických režimů.

Je-li zapotřebí konkrétní operativní činnost, přijme Rada rozhodnutí o společné akci. Na tomto právním základě jsou postaveny nejdůležitější a nejviditelnější aktivity EU v oblasti SZBP. Pomocí akce Rada jmenuje zvláštní vyslance pro určitý region nebo také vyšle do problematické oblasti vojenskou nebo policejní misi pod hlavičkou společné bezpečnostní a obranné politiky.

Každé takové rozhodnutí musí být velmi přesně definováno a jsou v něm vymezeny „cíle, rozsah, prostředky, které budou Unii poskytnuty, podmínky jejich provádění, a je-li to nezbytné, doba trvání“. Členské státy si tak udržují kontrolu nad svými závazky.

Ke každodennímu dění ve světě se Unie vyjadřuje pomocí prohlášení a deklarací.

Instituce pro zahraniční a bezpečnostní politiku

Lisabonská smlouva řádně promíchala postavení institucí v oblasti vnějších vztahů a SZBP. Zřídila post stálého předsedy Evropské rady, jenž by se měl zabývat otázkami SZBP stejně tak jako reprezentovat EU navenek. V prosinci 2014 se jím stal bývalý polský premiér Donald Tusk. Nahradil tak ve funkci belgického politika Hermana van Rompuye.

Klíčovou postavou SZBP je Vysoký představitel Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku, kterým je v současnosti španělský politik Josep Borrell. Vysoký představitel plní následující úlohy:

• zastupuje Unii navenek v otázkách SZBP
• předsedá Radě pro zahraniční věci (bez hlasovacího práva)
• je místopředsedou Komise pro vnější vztahy
• vede Evropskou službu pro vnější činnost

Tato funkce se vyvinula z pozice Vysokého představitele EU pro společnou zahraniční a bezpečnostní politiku, kterou od schválení Amsterodamské smlouvy v roce 1999 zastával Javier Solana. Vysoký představitel tvoří most mezi původně oddělenými oblastmi vnějších vztahů a SZBP, což by podle představ autorů Lisabonské smlouvy mělo vést k větší koherenci při vystupování Unie vůči svým partnerům.

Z pozice Vysokého představitele Unie pro zahraniční a bezpečnostní politiku, tak jak je nastavena v Lisabonské smlouvě, vyplývá, že je spíše jakýmsi moderátorem mezi institucemi a členskými státy a mediátorem dohodnutých východisek v rámci jednání institucí a členských států, které pak obhajuje při jednáních o bezpečnostních a zahraničně-politických otázkách.

V rámci současného rozpoložení kompetencí dochází k překrývání a někdy dokonce i ke konfliktu názorů mezi Vysokým představitelem, předsednickou zemí Rady EU (přestože agenda spadající pod vysokou představitelku není součástí rotujícího předsednictví) a stálým představitelem Evropské rady. Všechny tři instituce mají totiž v rámci primárního práva EU mandát k vytváření zahraniční politiky, avšak každá jednotlivě přispívá svým dílem k vytvoření celkové mozaiky zahraniční politiky EU.

Vysoký představitel koordinuje svou činnost také s dalšími členy Komise. Vedle předsedy Komise, který Komisi reprezentuje na své úrovni, se vnějšími vztahy zabývá také komisař pro sousedství a rozšíření, komisařka pro mezinárodní partnerství, komisařka pro energetiku, komisař pro obchod a místopředseda Komise zodpovědný za Zelenou dohodu pro Evropu, tedy opatření v oblasti klimatu. Vysoký představitel také koordinuje rozložení agendy mezi EEAS a jednotlivými generálními ředitelstvími v Komisi.

V Radě Evropské unie se problematice věnuje Rada pro zahraniční věci, která je odpovědná za vnější činnost EU zahrnující zahraniční politiku, obranu a bezpečnost, obchod, rozvojovou spolupráci a humanitární pomoc.

Zasedají v ní ministři zahraničí členských států, v závislosti na projednávaných tématech pak i další ministři z výše zmíněných oblastí. Rada se schází každý měsíc, předsedá jí Vysoká představitelka Unie pro zahraniční věci a bezpečnostní politiku. Pouze pokud jedná o otázkách společné obchodní politiky, předsedá Radě zástupce členského státu vykonávajícího rotující předsednictví.

V rámci Evropského parlamentu se tématem zabývá Výbor pro zahraniční věci, jemuž předsedá německý europoslanec David McAllister z frakce Evropské lidové strany. Za Českou republiku jsou náhradníky Hynek Blaško (SPD) a Markéta Gregorová (Piráti). Podvýboru pro bezpečnost a obranu předsedá francouzská europoslankyně Nathalie Loiseau z frakce Obnova Evropy, českými zástupci jsou Hynek Blaško (SPD) a Markéta Gregorová (Piráti) jako náhradnice. Podvýboru pro lidská práva předsedá belgická europoslankyně Maria Arena z frakce Progresivní aliance socialistů a demokratů, ČR zastupuje jako náhradník Jiří Pospíšil (TOP 09).

Evropská služba pro vnější činnost

Vysoké představitelce má při plnění jejích povinností asistovat Evropská služba pro vnější činnost (EEAS). Jedná se o instituci zřízenou Lisabonskou smlouvou, která tvoří jakýsi diplomatický aparát, jenž je plně k dispozici vysoké představitelce. Služba je organizována podle geografického a tematického principu.

V jejích řadách má sloužit třetina úředníků původem z Komise, třetina z generálního sekretariátu Rady a třetina z členských států. Zároveň jsou součástí služby i delegace EU ve třetích zemích. Vysoká představitelka by tak měla mít k dispozici silný nástroj pro vytváření společné evropské politiky a její prezentaci navenek. Záležet bude ovšem pochopitelně na tom, jestli bude o smysluplnosti svých návrhů schopna přesvědčit členské státy.

Evropská služba pro vnější činnost bývá též nazývána „centrem evropské diplomacie“. Tento diplomatický sbor by měl rovněž kooperovat s diplomatickou složkou jednotlivých členských států EU, Radou EU a Komisí. Její činnost zastřešuje vysoká představitelka, dále je EEAS složena ze Speciálních zástupců EU (EUSRs), kteří jsou rozmístěni po různých regionech na celém světě. Činnost EEAS koordinuje generální tajemník, kterým je v současnosti Helga Schmid, je tak jakýmsi „manažerem“ EEAS. Služba je dále složena z mnoha specializovaných generálních ředitelství pro specifické problematiky.

Vysoká představitelka pro zahraniční a bezpečnostní politiku v letech 2009-2014 baronka Catherine Margaret Ashtonová. Zdroj: EEAS

Vysoká představitelka pro zahraniční a bezpečnostní politiku v letech 2014-2019 Federica Mogheriniová. Zdroj: EEAS